Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, др Драгана Коларић и др Владан Петров, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Г. П. из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 20. марта 2025. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Г. П. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Лазаревац у предмету број 952-02-4-080-96311/2019 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право Г. П. на накнаду нематеријалне штете у износу од 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Г. П. из Београда поднео је Уставном суду, 5. априла 2023. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом у предмету број 952-02-23-3137/2020.
У уставној жалби је наведено: да је подносилац 30. јула 2019. године поднео захтев Служби за катастар непокретности Лазаревац за промену уписа носиоца права на к.п. број … КО Шопић; да је пресудом Управног суда наложено Републичком геодетском заводу да одлучи о жалби подносиоца изјављеној 24. августа 2019. године; да се подносилац у даљем току поступка обратио Управном суду због непоступања Републичког геодетског завода по његовој жалби од 18. фебруара 2020. године, али да тај орган није извршио пресуду донету по тужби због ћутања администрације; да је подносилац због тога поднео Управном суду захтев у смислу члана 71. Закона о управним споровима.
Уставном жалбом је, поред осталог, предложено да Уставни суд утврди повреду означеног права, као и право подносиоца на накнаду нематеријалне штете у износу од 500 евра у динарској противвредности.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу, оспорене акте, списе предмета број 952-02-4-080-96311/2019 Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Лазаревац и целокупну достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Г. П. из Београда (подносилац уставне жалбе) поднео је 30. јула 2019. године Републичком геодетском заводу – Служба за Катастар непокретности Лазаревац захтев за упис промене идеалних у реалне сувласничке уделе на к.п. број … КО Шопић, и то Г. П. 0.15.94 ха, а З. П. 0.15.93 ха, у складу са „тачком 2. решења Основног суда у Лазаревцу Р1 59/17“.
Дописом првостепеног органа од 7. августа 2019. године подносилац уставне жалбе је позван да достави „исправку исправке“ решења Основног суда у Лазаревцу Р1 59/17 од 26. фебруара 2018. године, у коме се наводи да деобничарима припадају удели од 0.15.50 ха и 0.14.32 ха, што у збиру износи 0.29.82 ха, а укупна површина парцеле је 0.31.87 ха, па се из приложене исправе не може закључити коме да припадне преостали удео од 0.02.05 ха. Подносилац је упозорен да ће тај орган одбити захтев, уколико не поступи по наведеном налогу.
Решењем првостепеног органа од 15. августа 2019. године одбачен је „као неоснован“ предметни захтев, на основу одредаба „чл. 16, 33. и 36. Закона о државном премеру и катастру“, јер се из приложених исправа са сигурношћу не могу утврдити реални удели деобничара.
Подносилац уставне жалбе је 26. августа 2019. године Републичком геодетском заводу изјавио жалбу против наведеног решења, у којој је изнео разлоге због којих, по његовом мишљењу, није потребна накнадна исправка решења на основу ког се тражи промена уписа. Подносилац је 21. новембра исте године поднео Управном суду тужбу због недоношења решења другостепеног органа о његовој жалби. Решењем Управног суда У. 18737/19 од 15. маја 2020. године обустављен је поступак по тужби подносиоца уставне жалбе, јер је Републички геодетски завод обавестио суд да је одлучио о жалби подносиоца решењем од 31. јануара 2020. године.
Решењем првостепеног органа од 7. фебруара 2020. године, донетим у поновном поступку, одбачен је предметни захтев на основу одредаба чл. 16, 33. и 36. Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова, јер се из приложених исправа прецизно не могу утврдити реални удели деобничара.
Подносилац уставне жалбе је 18. фебруара 2020. године Републичком геодетском заводу изјавио жалбу против новодонетог решења, а 16. јуна исте године поднео је Управном суду тужбу због недоношења решења другостепеног органа о његовој жалби. Пресудом Управног суда У. 9464/20 од 22. априла 2021. године тужба је уважена и наложено Републичком геодетском заводу да у року од 30 дана од дана достављања пресуде донесе решење о жалби подносиоца уставне жалбе.
Подносилац уставне жалбе је 12. јула 2021. године поднео првостепеном органу захтев за доношење допунског решења, у коме је навео да решењем тог органа од 7. фебруара 2020. године није одлучено о свим захтевима за накнаду трошкова поступка. Подносилац је 12. августа исте године изјавио жалбу Републичком геодетском заводу због непоступања по наведеном захтеву.
Пресудом Управног суда У. 405/21 од 8. августа 2022. године уважен је захтев подносиоца уставне жалбе поднет 23. јуна 2021. године у смислу члана 71. Закона о управним споровима и наложено Републичком геодетском заводу да у року од 30 дана од дана достављања пресуде донесе одлуку у извршењу пресуде Управног суда У. 9464/20 од 22. априла 2021. године. У образложењу пресуде је констатовано да је подносилац уставне жалбе тражио да суд донесе решење које у свему замењује акт надлежног органа, али да природа ствари то не дозвољава.
Решењем Републичког геодетског завода број 952-02-23-3137/2020 од 13. јуна 2023. године поништено је решење првостепеног органа од 7. фебруара 2020. године и предмет враћен истом органу на поновни поступак. Другостепени орган је оценио да је побијано решење требало да буде донето применом одредаба Закона о државном премеру и катастру, а не Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова, с обзиром на одредбу члана 57. став 2. потоњег закона.
Решењем првостепеног органа од 18. јула 2023. године, донетим у поновном поступку, одбијен је предметни захтев на основу одредаба члана 86. Закона о државном премеру и катастру, из разлога наведеног у раније донетим решењима. Подносилац уставне жалбе је 27. јула 2023. године изјавио жалбу против наведеног решења првостепеног органа, а списи предмета достављени су другостепеном органу 27. јула 2023. године.
Решењем Републичког геодетског завода од 14. августа 2023. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе изјављена због недоношења решења првостепеног органа „у предмету број 952-02-4-080-96311/2019“ (тачка 1. диспозитива); одбијен је захтев за накнаду трошкова на име састава жалбе у износу од 33.000 динара (тачка 2. диспозитива) и наложено подносиоцу уставне жалбе да уплати републичку административну таксу у износу од 490,00 динара у року означеном у решењу (тачка 3. диспозитива).
До 18. децембра 2024. године, када су Уставном суду достављени списи предмета, Републички геодетски завод није одлучио о жалби подносиоца уставне жалбе изјављеној против решења првостепеног органа од 18. јула 2023. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23-Одлука УС) прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка (члан 145. став 2.); да странка има право на жалбу ако решење није издато у законом одређеном року (члан 151. став 3.); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Сагласно одредби члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09), ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
Одредбама члана 71. наведеног закона прописано је: да ако надлежни орган не донесе у року од 30 дана акт о извршењу пресуде донете на основу члана 43. овог закона, странка може посебним поднеском да тражи доношење таквог акта (став 1.); да ако надлежни орган не донесе акт из става 1. овог члана ни у року од седам дана од тражења странке, странка може посебним поднеском да захтева од суда који је донео пресуду доношење таквог акта (став 2.); да ће по захтеву странке из става 2. овог члана, суд затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих управни акт није донео, а ако он то не учини, или ако дато обавештење, по нахођењу суда, не оправдава неизвршење судске пресуде, суд ће донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, уколико природа ствари то дозвољава (став 3.).
Из прелазне одредбе члана 57. став 2. Закона о поступку уписа у катастар непокретности и катастар инфраструктуре („Службени гласник РС“, број 41/18) произлази да предметни управни поступак треба водити по одредбама Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15 - Одлука УС и 96/15), будући да се упис захтева на основу одлуке суда донете пре ступања на снагу овог закона.
5. Полазећи од садржине уставне жалбе, Уставни суд је оценио да подносилац оспорава трајање предметног управног поступка почев од подношења захтева Републичком геодетском заводу – Служба за Катастар непокретности Лазаревац за упис промене у катастру непокретности.
Испитујући основаност уставне жалбе са становишта права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд констатује да је оспорени поступак започео 30. јула 2019. године и да још није окончан.
Чињеница да предметни управни поступак траје пет година и пет месеци, сама за себе, може указивати на то да о захтеву подносиоца уставне жалбе није одлучено у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, понашања управних органа и судова који су водили поступак, као и значаја права о ком се одлучивало за подносиоца, Уставни суд испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на овако дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да предметни управни поступак није сложен, ни у погледу чињеничних, нити правних питања.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд констатује да он има материјални и правни интерес да се у разумном року одлучи о његовом захтеву за упис реалних сувласничких делова на предметној непокретности након извршене деобе у ванпарничном поступку.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд констатује да је првостепени орган у законом прописаном року донео решење о захтеву, као и решења у поновном поступку, те да је тај рок прекорачен само у поступку доношења допунског решења о трошковима поступка. По налажењу Уставног суда, за дуго трајање оспореног поступка превасходно је одговоран другостепени орган, који је укупно четири године и шест месеци каснио са доношењем одлука по жалбама подносиоца уставне жалбе, при чему је једно решење донео након подношења тужбе због ћутања администрације, а друго тек по захтеву за извршење судске пресуде донете по таквој тужби подносиоца. Поред тога, Уставни суд истиче да у досадашњем току оспореног поступка другостепени орган није у суштини оцењивао правилност примене одредаба материјалног права, већ се задржавао на процесним недостацима решења која је доносио првостепени орган.
Уставни суд је, такође, утврдио да Управни суд у поступку по захтеву подносиоца уставне жалбе поднетом у смислу члана 71. Закона о управним споровима, није донео решење које у свему замењује акт тог органа, нити је навео разлоге због којих је оценио да природа ствари то не дозвољава. Уставни суд, с тим у вези, истиче да је наведени правни институт установљен ради обезбеђивања благовременог извршења правноснажне судске пресуде и да се странци мора пружити могућност да то извршење обезбеди уз помоћ суда, у случају изостанка траженог поступања од надлежног органа.
Испитујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд констатује да је он за све време трајања оспореног поступка користио правна средства за убрзање поступка, али да она у конкретном случају нису била делотворна. Из наведеног разлога, по налажењу овог суда, од подносиоца се не може захтевати да настави да користи та правна средства у предметном поступку.
Уставни суд је, полазећи од наведеног, оценио да је у предметном управном поступку подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, те је, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, а крећући се у границама захтева уставне жалбе, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
7. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.