Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, Мирослав Николић, Татјана Ђуркић и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби В. М. из Панчева, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6. марта 2025. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба В. М. и утврђује да је у управном спору који је вођен пред Управним судом у предмету У. 21411/18 и управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом Служба за катастар непокретности Панчево у предмету број 952-02-3106/2013 повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се управни поступак који се води пред Републичким геодетским заводом Служба за катастар непокретности Панчево у предмету број 952-02-3106/2013 окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. В. М. из Панчева поднела је Уставном суду, 10. јануара 2023. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном спору који се води пред Управним судом у предмету У. 21411/18 и управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом Служба за катастар непокретности Панчево у предмету број 952-02-3106/2013. Подноситељка је 25. априла 2023. године поднела уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 21411/18 од 9. марта 2023. године, због повреде права на имовину из члана 58. Устава, права из члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Како се означена права гарантована Европском конвенцијом, са протоколом јемче и одговарајућим одредбама Устава, то Уставни суд њихову евентуалну повреду цени у односу на одредбе Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да управни спор у предмету Управног суда У. 21411/18 није решен, иако је тужба поднета 28. новембра 2018. године, а да је оспорени управни поступак започео 11. јуна 2014. године, подношењем захтева за понављање поступка и да још није донета одлука о жалби коју је подноситељка изјавила 10. септембра 2019. године; да је „са другостепеним органом већ постојао исти проблем“, због чега је Управни суд по тужби поднетој због ћутања администрације донео пресуду У. 14865/17 од 3. априла 2018. године; да се подноситељка не може више обраћати Управном суду због ћутања управе, јер тај суд није одлучио о њеној тужби од 2018. године.
Уставном жалбом је тражено од Уставног суда да поништи оспорени акт и „нађе решење“ да се оспорени управни поступак оконча у најкраћем року. Подноситељка није тражила накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт, приложену документацију и списе предмета Управног суда У. 21411/18 и Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Панчево број 952-02-3106/2013, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
3.1. Решењем Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре број 351-03-03889/2018-10 од 19. октобра 2018. године одбачен је захтев подноситељке уставне жалбе за укидање решења Секретаријата за комуналне, стамбене, грађевинске послове и урбанизам Општинске управе општине Панчево број IV-11-351-909/2006 од 8. априла 2008. године о издавању одобрења за изградњу и употребу пословног објекта инвеститору В. К. из Панчева. У поуци о правном средству наведено је да се против тог решења може поднети тужба Управном суду, што је подноситељка учинила 26. новембра 2018. године.
Управни суд је дописима од 11. јануара и 10. маја 2019. године наложио туженом органу да достави списе предмета и одговор на тужбу.
Тужени орган је 31. маја 2019. године доставио Управном суду одговор на тужбу, а списе предмета 20. јуна исте године.
Управни суд је дописом од 7. августа 2019. године затражио од В.К. из Панчева да достави одговор на тужбу, а након обавештења подноситељке уставне жалбе да је В.К. преминула 2013. године и да је она њен правни следбеник, тај суд је дописом од 2. децембра 2019. године затражио достављање извода из матичне књиге умрлих за В.К.
Подноситељка уставне жалбе је поднеском од 24. децембра исте године поступила по налогу Управног суда.
Оспореном пресудом Управног суда У. 21411/18 од 9. марта 2023. године одбијена је као неоснована тужба подноситељке уставне жалбе поднета против побијаног коначног управног акта. Подноситељка уставне жалбе је оспорену пресуду примила 31. марта 2023. године.
3.2. Подноситељка уставне жалбе поднела је 11. јуна 2014. године Републичком геодетском заводу – Служба за катастар непокретности Панчево захтев за понављање поступака који су правноснажно окончани решењима тог органа бр. 952-01-1411/2008 од 24. јуна 2008. године и 952-02-3106/2013 од 20. новембра 2013. године.
Првостепени орган је закључком број 952-02-3106/2013 од 16. јула 2014. године одбацио предметни захтев као изјављен од неовлашћеног лица.
Подноситељка уставне жалбе је против наведеног закључка 29. јула 2014. године изјавила жалбу, а 13. септембра 2017. године је поднела ургенцију другостепеном органу због недоношења одлуке о жалби.
Пресудом Управног суда У. 14865/17 од 3. априла 2018. године уважена је тужба подноситељке уставне жалбе поднета због ћутања администрације и наложено Републичком геодетском заводу да у року од 30 дана донесе решење о изјављеној жалби.
Другостепени орган је решењем од 11. јуна 2018. године поништио побијани закључак првостепеног органа и вратио предмет том органу на поновно одлучивање. Подноситељка уставне жалбе је наведено решење другостепеног органа примила 5. јула 2018. године.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење број 952-02-3106/2013 од 2. септембра 2019. године, којим се одбацује захтев подноситељке за понављање поступка „у предмету број 952-02-3106/2013 од 20. новембра 2013. године“ као захтев изјављен од неовлашћеног лица, а „у предмету број 952-01-1411/2008“ као недозвољен. У образложењу решења је наведено да је катастар непокретности за КО Панчево ступио на снагу 24. јуна 2008. године, те, у смислу одредбе члана 107. став 3. Закона о државном премеру и катастру, није дозвољено понављање поступка. Даље је наведено да подноситељка уставне жалбе није поднела захтев да јој се призна својство странке у поступку који је окончан решењем број 952-02-3106/2013 од 20. новембра 2013. године.
Подноситељка уставне жалбе је против наведеног решења 10. септембра 2019. године изјавила жалбу, која је достављена другостепеном органу 16. септембра исте године.
До 16. октобра 2024. године, када су списи предмета достављени Уставном суду, није било другог поступања у предмету првостепеног органа број 952-02-3106/2013.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, између осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) у члану 9. став 2. и члану 174. садржи суштински исте одредбе о потреби ефикасног одлучивања и роковима за доношење решења другостепеног органа. Сагласно одредби члана 171. став 3. наведеног закона, ако другостепени орган поништи првостепено решење и врати предмет првостепеном органу на поновни поступак, тај орган је дужан да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, против кога странка има право на жалбу.
Одредбама Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Подноситељка уставне жалбе сматра да јој је неeфикасним поступањем Управног суда у предмету У. 21411/18 повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава.
Оцењујући наводе уставне жалбе са становишта означеног права, Уставни суд је утврдио да је предметни управни спор започео 26. новембра 2018. године, а окончан оспореном пресудом Управног суда У. 21411/18 од 9. марта 2023. године. Чињеница да је наведени оспорени поступак трајао четири године и три месеца, сама за себе, указује на то да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
По оцени Уставног суда, у предметном управном спору није било сложених чињеничних и правних питања.
Уставни суд је нашао да се доношење одлуке о тужби подноситељке уставне жалбе након четири године и три месеца не може сматрати ефикасним поступањем Управног суда.
Испитујући значај предмета поступка за подноситељку уставне жалбе, Уставни суд је закључио да је она имала материјални интерес да се у разумном року одлучи о њеном захтеву за стављање ван снаге решења о издавању грађевинске и употребне дозволе за пословни објекат на земљишту чији је она сукорисник.
Уставни суд је оценио да подноситељка уставне жалбе својим радњама није допринела трајању предметног управног спора.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је утврдио повреду права на суђење у разумном року и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу у овом делу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. Уставном жалбом је, такође, истакнута повреда права на суђење у разумном року у управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом Служба за катастар непокретности Панчево у предмету број 952-02-3106/2013.
Испитујући уставну жалбу у овом делу са становишта означеног права, Уставни суд је утврдио да је оспорени управни поступак започео 11. јуна 2014. године, подношењем захтева подноситељке уставне жалбе Републичком геодетском заводу – Служба за катастар непокретности Панчево за понављање поступака који су вођени пред тим органом и да још није окончан, дакле, да траје дуже од десет година.
По оцени Уставног суда, предметни управни поступак није чињенично, нити правно сложен.
Оцењујући поступање органа управе и Управног суда у конкретном случају, Уставни суд је утврдио да је првостепени орган о захтеву подноситељке уставне жалбе одлучио у року прописаном законом, а да је одлуку у поновном поступку донео 13 месеци по истеку тог рока. За дуго трајање наведеног оспореног поступка, по оцени Суда, превасходно је одговоран другостепени орган, јер је о жалби подноситељке против закључка првостепеног органа одлучио након три године и десет месеци, и то у извршењу судске пресуде донете по тужби због ћутања администрације. Такође, другостепени орган дуже од четири године не поступа по жалби подноситељке изјављеној против решења првостепеног органа донетог у поновном поступку.
Уставни суд је констатовао да је Управни суд о тужби подноситељке уставне жалбе поднетој због ћутања администрације одлучио у року од шест месеци, што се може сматрати ефикасним поступањем.
Испитујући значај предмета поступка за подноситељку уставне жалбе, Уставни суд је оценио да она има правни и материјални интерес да се у разумном року одлучи о њеном захтеву за понављање поступака окончаних без њеног учешћа.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе као странке у поступку, Уставни суд је констатовао да је она допринела трајању оспореног поступка, тиме што је након три године и два месеца поднела ургенцију другостепеном органу због недоношења одлуке о њеној жалби изјављеној против закључка првостепеног органа. Такође, подноситељка ни после четири године није поднела тужбу Управном суду због пропуштања другостепеног органа да одлучи о њеној жалби изјављеној против решења првостепеног органа донетог у поновном поступку. Имајући у виду да је управни спор покренут тужбом подноситељке због ћутања администрације трајао шест месеци, Суд је оценио да се подноситељка не може позивати на то да наведено правно средство није делотворно у конкретном случају, указивањем на дуго трајање управног спора у предмету Управног суда У. 21411/18.
Уставни суд је међутим, оценом свих наведених критеријума, нашао да је подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, усвојио уставну жалбу у овом делу, одлучујући, такође, као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 2. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се оспорени управни поступак окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
Имајући у виду да подноситељка уставне жалбе није истакла захтев за накнаду штете, а крећући се у оквиру захтева уставне жалбе, Уставни суд је, у складу са одредбама члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да је утврђење повреде права на суђење у разумном року у оспореним поступцима довољан начин правичног задовољења подноситељке.
7. Испитујући постојање претпоставки за поступање по уставној жалби у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 21411/18 од 9. марта 2023. године, Уставни суд је констатовао да из наведене одредбе члана 170. Устава произлази да је једна од претпоставки за изјављивање уставне жалбе то да су пре њеног подношења искоришћена прописана правна средства за заштиту права подносиоца уставне жалбе. Суд, с тим у вези, указује на то да се под исцрпљивањем правних средстава у управном поступку сматра доношење одлуке по тужби, односно доношење одлуке по захтеву за преиспитивање судске одлуке, уколико је ово ванредно правно средство дозвољено.
Одредбом члана 49. став 1. Закона о управним споровима прописано је да против правноснажне одлуке Управног суда странка и надлежни јавни тужилац могу да поднесу Врховном касационом суду захтев за преиспитивање судске одлуке, док је одредбом става 2. тачка 3) истог члана Закона прописано да се захтев може поднети у стварима у којима је у управном поступку била искључена жалба.
Уставни суд је утврдио да је подноситељка уставне жалбе, сагласно одредби члана 49. става 2. тачка 3) Закона о управним споровима, имала право да против оспорене пресуде Управног суда поднесе Врховном касационом суду захтев за преиспитивање судске одлуке, с обзиром на то да је у управном поступку била искључена жалба.
Како из навода уставне жалбе, списа предмета и документације која је уз њу достављена произлази да подноситељка уставне жалбе пре обраћања Уставном суду није искористила Законом прописано правно средство за заштиту својих права у редовном поступку, то је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у овом делу, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.