Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Гордана Ајншпилер Поповић, Весна Илић Прелић и др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. П. из Србобрана, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6. марта 2025. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба С. П. изјављена против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 11682/19 од 28. децембра 2022. године изјављена због повреде права на дом, зајемченог чланом 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. П. из Србобрана поднео је Уставном суду, 9. марта 2023. године, преко пуномоћника Т. А, адвоката из Новог Сада, уставну жалбу против појединачног акта наведеног у изреци, због повреде начела из члана 21. Устава Републике Србије и права из чл. 23, 24, 25. и 58. Устава. Уставна жалба је, такође, изјављена због повреде права из чл. 2, 3, 6, 8. и 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију и чл. 17. и 25. Универзалне декларације о људским правима.
У уставној жалби се наводи: да у објекту чија је употреба забрањена предметним решењем грађевинске инспекције подносилац живи од 1986. године и да му је „одузимањем те непокретности“ угрожена егзистенција; да надлежни органи нису обезбедили подносиоцу неопходну социјалну заштиту, која је нужна ради задовољавања основних животних потреба; да је подносилац дискриминисан, тиме што му је понуђена само једнократна новчана помоћ, а „налази се у истој позицији са породицом чије је стамбено питање трајно решено“.
По мишљењу подносиоца, доношење предметног решења представља мешање јавне власти у право на дом, при чему није испуњен ниједан од кумулативно предвиђених услова да би мешање било допуштено. Подносилац стога закључује да је „затајила социјална заштита и да право на поштовање дома није ни разматрано“.
Према наводима уставне жалбе, Управни суд је учинио „још једну повреду права на правично суђење и ограничио подносиоцу приступ правди“, тиме што је одбио његов захтев за ослобађање од плаћања судске таксе. Подносилац предлаже да Уставни суд усвоји уставну жалбу и поништи оспорену пресуду.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт и достављену документацију, утврдио да је решењем грађевинског инспектора Одељења за урбанизам, стамбено-комуналне послове и заштиту животне средине Општинске управе Србобран број 354-76/18-IV-01 од 27. децембра 2018. године забрањена употреба стамбеног објекта у Србобрану, Телечка улица број 10, који се налази на к.п. број … КО Србобран, општини Србобран као власнику и С. П. (подносиоцу уставне жалбе) као кориснику предметног објекта, док се исти не доведе у стање за употребу. У образложењу решења је наведено да су се већи делови објекта обрушили на суседну парцелу, да је објекат тотално угрожене статичке стабилности, са зидовима од набоја у лошем стању, те да се коришћењем објекта доводи у опасност живот и здравље људи, корисника објекта, безбедност суседних објеката и околине. Првостепени орган је, полазећи од наведеног, а сагласно одредби члана 178. став 1. тачка 5) Закона о планирању и изградњи, одлучио као у диспозитиву.
Решењем Покрајинског секретаријата за енергетику, грађевинарство и саобраћај Аутономне покрајине Војводина број 143-356-80/2019-01 од 27. маја 2019. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе изјављена против предметног решења првостепеног органа. Другостепени орган је констатовао: да је у вршењу инспекцијског прегледа утврђено да је предметна парцела у власништву општине Србобран, а да је корисник предметног објекта подносилац уставне жалбе, „који користи социјалну помоћ и повремено долази на ту адресу, с обзиром на то да је повремено у Новом Саду“; да је подносилац 5. октобра 2018. године првостепеном органу поднео захтев да му се „због изненадне потребе за пресељењем пружи помоћ, али не у виду једнократне помоћи, већ трајног решења стамбеног питања“; да се на основу тог захтева првостепени орган обратио Центру за социјални рад општине Србобран, ради обавештења на који начин, као установа чији је подносилац корисник, планира да реши смештај подносиоца, с обзиром на то да постоји потенцијални купац к.п. бр. … и … КО Србобран; да је у одговору Центра за социјални рад општине Србобран од 31. октобра 2018. године, упућеном првостепеном органу, наведено да подносилац не испуњава услове за трајнији облик новчане социјалне помоћи, да је странци предочена могућност да му та установа да једнократну новчану помоћ, уколико пронађе други стамбени објекат у закуп, односно да му обезбеди смештај у установи социјалне заштите или у хранитељској породици; да је подносилац такву могућност одбацио, јер жели да има потпуну слободу кретања и располагања ночаним примањима које остварује. Другостепени орган је даље констатовао да је подносилац, на расправи и у поднеску достављеном првостепеном органу, предложио да му општина Србобран „уступи на коришћење предметни објекат, након што се спроведе реконструкција и санација о трошку општине“. Другостепени орган је, полазећи од „неспорне чињенице“ да је предметни објекат небезбедан и склон паду, нашао да су се стекли услови за примену одредбе члана 178. став 1. тачка 5) Закона о планирању и изградњи. По оцени тог органа, наводи жалбе нису од утицаја на одлучивање у тој управној ствари, будући да питања социјалне заштите, решавања статуса социјално угрожених лица, ни обезбеђивање нужног смештаја корисника социјалне помоћи нису у надлежности грађевинског инспектора.
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 11682/19 од 28. децембра 2022. године, у ставу 1. диспозитива, одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе поднета против наведеног коначног решења, из разлога који су наведени у том решењу. Управни суд је констатовао да из списа предмета произлази да је на јавној расправи пред првостепеним органом одржаној 14. децембра 2018. године пуномоћник подносиоца изјавио да „уколико тај орган сматра да је објекат у толико лошем стању да угрожава безбедност корисника“, неопходно је да се пронађе трајно решење смештаја или предузму мере за обезбеђење нормалних услова за живот корисника. Управни суд је, у ставу 2. диспозитива, одбио захтев подносиоца за ослобађање од обавезе плаћања трошкова судских такси, јер уз захтев није доставио доказе прописане чл. 10. и 11. Закона о судским таксама, о томе да испуњава услове за то ослобођење.
4. Одредбама члана 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода утврђено је: да свако има право на поштовање свог приватног и породичног живота, дома и преписке (став 1.); да се јавне власти неће мешати у вршење овог права сем ако то није у складу са законом и неопходно у демократском друштву у интересу националне безбедности, јавне безбедности или економске добробити земље, ради спречавања нереда или криминала, заштите здравља или морала, или ради заштите права и слобода других (став 2.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС”, бр. 72/09, 81/09, 64/10-Одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13-Одлука УС, 50/13-Одлука УС, 54/13-Решење УС, 98/13-Одлука УС, 132/14, 145/14 и 83/18), у тексту који је био на снази на дан доношења предметног решења првостепеног органа, било је прописано: да ће орган јединице локалне самоуправе надлежан за послове грађевинарства одобрити решењем, по службеној дужности или на захтев заинтересованог лица, уклањање објекта, односно његовог дела, за који утврди да је услед дотрајалости или већих оштећења угрожена његова стабилност и да представља непосредну опасност за живот и здравље људи, за суседне објекте и за безбедност саобраћаја (члан 167. став 1.); да се решење из става 1. овог члана може издати ако је надлежни грађевински инспектор претходно донео решење о забрани коришћења, односно употребе објекта (члан 167. став 2.); да се решење из става 1. овог члана може извршити ако су претходно решена питања смештаја корисника објекта, осим у случају када се уклањање објекта одобрава на захтев власника који тај објекат користи и да се као решено питање смештаја корисника објекта сматра обезбеђивање нужног смештаја (члан 167. став 1.); да је грађевински инспектор овлашћен да врши надзор над коришћењем објеката и да предузима мере ако утврди да се коришћењем објекта доводе у опасност живот и здравље људи, безбедност околине, угрожава животна средина и ако се ненаменским коришћењем утиче на стабилност и сигурност објекта (члан 175. став 2.); да ако грађевински инспектор у вршењу инспекцијског надзора утврди да се коришћењем објекта доводи у опасност живот и здравље људи, безбедност суседних објеката, безбедност околине или угрожава животна средина, наложиће извођење потребних радова, односно забранити коришћење објекта, односно дела објекта (члан 178. став 1. тачка 5)).
Одредбама Закона о становању и одржавању зграда („Службени гласник РС“, бр. 104/16 и 9/20-др.закон) прописано је: да лице које је држављанин Републике Србије, а које је без стана, односно без одговарајућег стана у смислу овог закона и које не може сопственим средствима да реши стамбену потребу по тржишним условима за себе и своје породично домаћинство, може бити корисник стамбене подршке (члан 89. став 1.); да је међу корисницима стамбене подршке према којима се дефинишу програми стамбене подршке, поред осталих, привремени бескућник, односно лице које је остало без стана или су му значајно нарушени услови становања услед конструктивне нестабилности објекта, односно услед елементарне или друге непогоде, а које нема довољно средстава да самостално реши стамбену потребу (члан 89. став 4. тачка 2)); да стамбено збрињавање представља привремени смештај лица из члана 89. став 1. овог закона до решавања његове стамбене потребе, а нарочито лица које је бескућник или лица чијем је стану или породичној кући услед дотрајалости или већег оштећења угрожена стабилност тако да представља непосредну опасност по живот и здравље људи, за суседне објекте и за безбедност саобраћаја и које из ових разлога остварује право на нужни смештај у складу са законом којим се уређује изградња објеката (члан 103. тачка 3)); да поступак доделе стамбене подршке спроводи стамбена комисија коју формира јединица локалне самоуправе на чијој територији се стамбена подршка додељује (члан 104.).
Сагласно одредбама члана 11. Закона о судским таксама („Службени гласник РС“, бр. 28/94, 53/95, 16/97, 34/01-др.закон, 9/02, 29/04, 61/2005, 116/08-др.закон, 31/09, 101/11, 93/12, 93/14, 106/15 и 95/18), висину прихода таксеног обвезника суд утврђује на основу уверења надлежног органа, односно других доказа које таксени обвезник поднесе о свом имовном стању (став 1.), уз предлог за ослобођење од плаћања таксе (став 4.), при чему суд може по службеној дужности прибавити и проверити потребне податке о имовном стању таксеног обвезника и чланова његовог домаћинства, а може о томе саслушати и противну странку (став 5.).
5. Разматрајући основаност тврдње о повреди права из члана 8. Европске конвенције, коју подносилац образлаже тиме да забрана употребе предметног објекта у коме живи представља мешање јавне власти у његово право на дом, Уставни суд пре свега указује да је према пракси Европског суда за људска права (даље у тексту: ЕСЉП), „дом“ аутономан појам, па одговор на питање да ли се одређени простор може сматрати домом неког лица у смислу члана 8. став 1. Европске конвенције зависи од чињеница и околности конкретног случаја, пре свега постојања трајних и чврстих веза лица са тим простором, при чему је без утицаја законитост основа коришћења тог простора (видети пресуде Buckley против UK, од 29. септембра 1996. године, ст. 52. до 54. и McCann против UK, од 13. маја 2008. године, став 46.). С обзиром на то да je подносилац уставне жалбе у решењу првостепеног органа означен као корисник предметног објекта, Уставни суд је оценио да се тај објекат може сматрати његовим домом у смислу члана 8. став 1. Европске конвенције, упркос неспорној чињеници да подносилац нема никакав правни основ за његово коришћење.
Испитујући да ли је дошло до мешања у подносиочево право на поштовање дома, Уставни суд подсећа да је ЕСЉП донео неколико пресуда у којима је оцењивао питање мешања у право подносилаца представки на поштовање њиховог права на дом у околностима у којима је била донета одлука о исељењу. Према ставу ЕСЉП, и само налагање исељења представља мешање државе у право на поштовање дома (видети пресуде Stankova против Словачке, од 9. октобра 2007. године, број представке 7205/02, став 57.). Иако у поступку који је окончан оспореним актом подносиоцу уставне жалбе није наложено да се исели из предметног објекта, доношење решења којим му се забрањује употреба тог објекта несумњиво представља мешање у његово право на поштовање дома.
Уставни суд наглашава да члан 8. став 2. Европске конвенције допушта мешање у остваривање права на дом, ако је то мешање „у складу са законом и ако је у демократском друштву неопходно у интересу националне безбедности, јавне безбедности или економске добробити земље, ради спречавања нереда или криминала, заштите здравља или морала, или ради заштите права и слобода других“. Осим тога, мешање државе у наведено право мора да буде сразмерно циљу који се жели постићи и неопходно у демократском друштву. Сагласно изнетом, оспорена пресуда би се морала сматрати повредом члана 8. став 1. Европске конвенције, ако Уставни суд утврди да није утемељена на закону, односно да се њоме не остварује један или више легитимних циљева прописаних чланом 8. став 2. Европске конвенције или да није била „неопходна у демократском друштву“ ради постизања тих циљева.
Испитујући да ли је мешање у право подносиоца уставне жалбе на поштовање дома било у складу са законом и да ли је тежило остварењу једног од циљева наведених у члану 8. став 2. Европске конвенције, Уставни суд је констатовао да је предметно решење првостепеног органа засновано на одредби члана 178. став 1. тачка 5) Закона о планирању и изградњи. Полазећи од чињеница утврђених у предметном управном поступку – да су се већи делови предметног објекта обрушили на суседну парцелу, да је објекат тотално угрожене статичке стабилности, са зидовима од набоја у лошем стању и да његово коришћење доводи у опасност живот и здравље људи, корисника објекта, безбедност суседних објеката и околине, Уставни суд је оценио да је оспорена одлука заснована на уставноправно прихватљивој примени меродавног права и да је донета ради остварења једног од легитимних циљева прописаних чланом 8. став 2. Европске конвенције – заштите живота и здравља људи и њихове безбедности. Поред тога, имајући у виду овлашћење грађевинског инспектора да врши надзор над коришћењем објеката и законом предвиђену новчану казну за прекршај ако не донесе решење у случају из члана 178. наведеног закона, Уставни суд оцењује да се доношењем решења о забрани употребе објекта, када су за то испуњени услови прописани законом, последично штите и имовинска права државе, односно отклања могућност одговорности државе за евентуалну штету која би настала рушењем тог објекта или његовог дела. У вези са наводима уставне жалбе да су „крајње дискутабилни наводи поступајућих органа да је предметни објекат неуслован за живот“, Уставни суд је нашао да подносилац у суштини није оспорио чињенице утврђене у вези са стањем предметног објекта, већ овлашћење грађевинског инспектора да, „уместо независног вештака“, спроведе радње које су неопходне како би се те чињенице правилно утврдиле. По оцени Суда, из одредаба члана 172. ст. 8. и 9. Закона о планирању и изградњи – којима су предвиђени услови за обављање послова инспекцијског надзора, произлази да је за утврђење наведених чињеница довољно знање којим располаже службено лице које води поступак инспекцијског надзора, те није било потребно одредити вештачење.
Одговарајући на питање да ли је мешање било сразмерно легитимном циљу који се жели постићи и „неопходно у демократском друштву“, Уставни суд је пошао од тога да је, сагласно одредби члана 16. став 2. Устава, Европска конвенција саставни део правног поретка Републике Србије и да се непосредно примењује и да су редовни судови у судским поступцима дужни да одредбе меродавног права примењују и тумаче у складу одредбама Европске конвенције (идентично становиште у погледу примене и тумачења домаћег права у складу са обавезама из Европске конвенције изнео је и ЕСЉП у поменутој пресуди Stankova против Словачке, став 24.). Гаранције Европске конвенције захтевају да мешање у подносиочево право на поштовање дома буде засновано не само на закону, већ и, сагласно члану 8. став 2, сразмерно легитимном циљу који се жели постићи и „непходно у демократском друштву“. Уставни суд подсећа и на став ЕСЉП, на који указује и подносилац, да свако лице које је изложено ризику мешања у право на дом треба да има могућност да сразмерност те мере размотри независан суд у складу са начелима из члана 8. Европске конвенције, без обзира на то што према домаћем закону нема право на посед (видети поменуту пресуду McCann против UK, став 50.).
Примењујући наведено на конкретан случај, Уставни суд је констатовао да је предметним решењем првостепеног органа забрањена употреба предметног објекта, како подносиоцу уставне жалбе као кориснику, тако и општини Србобран као власнику земљишта, из чега следи да за доношење предметног решења није била од значаја чињеница да подносилац нема правни основ за коришћење предметног објекта.
У вези са наводима уставне жалбе да је подносиоцу предметни објекат „једин кров над главом“ и да има минимална примања, Уставни суд понавља да се у поступку доношења решења о забрани употребе објекта не утврђује на којој адреси подносилац има пријављено пребивалиште, ни да ли има довољно средстава да самостално реши стамбену потребу, већ се те чињенице утврђују у поступку обезбеђивања нужног смештаја након доношења решења којим се одобрава уклањање објекта, а пре његовог извршења.
Поводом тврдње подносиоца уставне жалбе да у конкретном случају право на дом није ни разматрано, Уставни суд је констатовао да, сагласно наведеним одредбама Закона о становању и одржавању зграда, поступак доделе стамбене подршке спроводи стамбена комисија коју формира јединица локалне самоуправе на чијој територији се стамбена подршка додељује, при чему стамбено збрињавање лица које је остало без стана или су му значајно нарушени услови становања услед конструктивне нестабилности објекта, а које нема довољно средстава да самостално реши стамбену потребу, представља привремени смештај до решавања његове стамбене потребе.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је без основа тврдња подносиоца да забрана употребе предметног објекта није била „нужна у демократском друштву“ и сразмерна циљу у смислу члана 8. став 2. Конвенције.
Имајући у виду разлог за доношење решења о забрани употребе предметног објекта, Уставни суд није разматрао наводе уставне жалбе да је подносилац исељен из предметног објекта „због приватних интереса трећег лица, односно евентуалног купца“, а не због јавног интереса.
Полазећи од претходно изнетог, Уставни суд је утврдио да подносиоцу уставне жалбе оспореном пресудом није повређено право на дом, зајемчено чланом 8. Европске конвенције, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), у овом делу одбио уставну жалбу као неосновану и одлучио као у првом делу изреке.
6. Уставном жалбом се, такође, указује на повреду начела забране дискриминације из члана 21. Устава и члана 14. Европске конвенције, тиме што је подносиоцу понуђена само једнократна новчана помоћ, а „налази се у истој позицији са породицом чије је стамбено питање трајно решено“. Полазећи од тога да се поступак доделе стамбене подршке не води пред инспекцијским органом, Уставни суд је нашао да се ови наводи подносиоца не могу довести у везу са оспореним актом.
Имајући у виду да је у предметном управном поступку одлучивано о испуњености услова за доношење решења о забрани употребе објекта, Уставни суд је нашао да се садржина права из чл. 23, 24. и 25. Устава, као и права из чл. 2. и 3. Европске конвенције и члана 25. Универзалне декларације о људским правима не може довести у везу са оспореним актом.
Подносилац уставне жалбе се позива и на повреду права на правично суђење, јер му је Управни суд „ограничио приступ правди“, тиме што је одбио његов захтев за ослобађање од плаћања судске таксе. Полазећи од наведених одредаба Закона о судским таксама, Уставни суд сматра да се докази о висини прихода прихода морају приложити уз захтев, без обзира на овлашћење Управног суда да по службеној дужности те податке провери и прибави друге доказе који су потребни за доношење одлуке о наведеном захтеву.
У вези са истакнутом повредом права на имовину из члана 58. Устава, које је гарантовано и чланом 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију и чланом 17. Универзалне декларације о људским правима, Уставни суд је констатовао да подносилац није власник, ни закупац предметног објекта, већ га користи без правног основа. Имајући у виду да се гаранције означеног права из члана 58. Устава односе на заштиту постојеће имовине, односно потраживања у вези са којима подносилац има барем легитимна очекивања да ће стећи делотворно уживање имовинског права (видети, нпр. пресуде Европског суда за људска права у предмету Принц Hans-Adam II од Лихтенштајна против Немачке, број представке 42527, ст. 82. и 82, 2001-VIII, у предмету Gratzinger и Gratzingerova против Чешке Републике, број представке 39794/98, став 69, 2002-VII, као и Одлуку Уставног суда Уж-4596/2011 од 20. новембра 2013. године), Суд је нашао да подносилац нема имовину која се штити у складу са наведеном одредбом Устава.
Полазећи од изнетог, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у преосталом делу, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке.
7. Такође, Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да ову одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, имајући у виду значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
8. С обзиром на наведено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.