Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Весна Илић Прелић, Гордана Ајншпилер Поповић и др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Љ. С. из Пожаревца, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6. марта 2025. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Љ. С. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Комисијом за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Пожаревац у предмету број 464-429/91 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право Љ. С. на накнаду нематеријалне штете у износу од 1500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Љ. С. из Пожаревца је 10. фебруара 2022. године изјавио Уставном суду уставну жалбу, допуњену поднеском од 18. априла 2024. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије у управном поступку који се води пред Комисијом за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Пожаревац у предмету број 464-429/91.
У уставној жалби подносилац указује да је предметни поступак покренут 1991. године и да није окончан, те предлаже да Уставни суд утврди да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, наложи надлежним органима да се поступак оконча и утврди право подносиоца на накнаду материјалне и нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у списе предмета Комисије за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Пожаревац број 464-429/91, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Законски наследници ранијег сопственика, пок. Б.С. из Пожаревца су 30. маја 1991. године поднели Комисији за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Пожаревац захтев за враћање одузетог земљишта и прва расправа је одржана 18. септембра 1992. године, на коју је приступио и пуномоћник подносиоца. Наредна расправа је одржана 16. фебруара 2000. године, а следећа 12. априла 2000. године.
Комисија за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Пожаревац је прво решење у овој правној ствари донела 16. фебруара 2000. године, а против кога је ЈП „Љ.“ Пожаревац изјавило жалбу, која је решењем другостепеног органа број 461-02-00076/2000-13 од 24. октобра 2000. године одбијена као неоснована.
Врховни суд Србије је пресудом У. 4090/00 од 17. октобра 2001. године усвојио тужбу тужиоца, ЈП „Е. Љ.“ Пожаревац и поништио коначни управни акт број 461-02-00076/2000-13 од 24. октобра 2000. године.
Наредне усмене расправе су одржане 18. децембра 2000. године и 22. фебруара 2001. године.
Поступајући у извршењу пресуде, другостепени орган је решењем број 461-02-76/2000-13 од 11. марта 2002. године поништио решење Комисије број 464-429/91 од 16. фебруара 2000. године и предмет вратио првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
Наредне усмене расправе су одржане 2. октобра 2002. године, 30. јуна 2005. године, 14. септембра 2005. године, 3. октобра 2005. године, 9. новембра 2005. године и 8. децембра 2005. године.
Подносилац је 22. децембра 2004. године изјавио жалбу због ћутања управе.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење број 464-429/91 од 15. децембра 2006. године, којим је утврђено право својине законским наследницима ранијег сопственика, на начин ближе одређен у том решењу. Наведено решење је, у поступку по жалби, поништено решењем Министарства финансија број 461-02-076/2000-13 од 18. фебруара 2008. године и предмет је враћен првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
Нове усмене расправе су одржане 5. јануара 2006. године, 25. септембра 2006. године, 1. новембра 2006. године, 23. новембра 2006. године, 15. децембра 2006. године, 2. априла 2008. године, 23. априла 2008. године и 20. јуна 2008. године.
Првостепени орган је донео решење број 464-429/91 од 20. јуна 2008. године, којим је утврдио право својине законским наследницима ранијег сопственика, на начин ближе одређен у том решењу, али и ово решење је поништено решењем Министарства финансија број 461-02-076/2000-13 од 1. децембра 2009. године и предмет је враћен првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
Усмене расправе одржане су 2. априла 2008. године, 23. априла 2008. године, 20. јуна 2008. године, 15. септембра 2010. године, 23. фебруара 2011. године, 21. марта 2011. године, 12. априла 2011. године, 24. маја 2011. године, 4. новембра 2011. године и 31. маја 2012. године.
Подносилац је 23. јуна 2010. године, 27. јула 2010. године, 26. августа 2010. године, 17. новембра 2010. године и 24. новембра 2010. године изјавио жалбе због ћутања управе.
Првостепени орган је 31. маја 2012. године донео закључак број 07-464-429/91 о прекиду поступка и одређено је да ће се поступак наставити по правноснажном окончању поступка излагања новог премера - катастра непокретности за катастарску општину Брежане. Против наведеног закључка подносилац је изјавио жалбу, која је одбијена као неоснована решењем другостепеног органа број 461-02-0076/2000 од 5. јуна 2013. године.
Подносилац је 24. новембра 2014. године, а потом и 23. марта 2015. године предложио Комисији да у што краћем року и без одлагања закаже рочиште за усмену расправу, а потом је поднео и жалбе због ћутања управе.
Другостепени орган је, поступајући по жалбама подносиоца поднетим због ћутања управе, решењима од 29. јануара 2015. године и 28. априла 2015. године, наложио начелнику градске управе града Пожаревца да предузме мере да у року од 30 дана од дана пријема решења донесе одговарајућу одлуку у предмету 464-429/91.
Наредна усмена расправа је одржана 22. маја 2015. године.
Подносилац је 6. марта 2024. године тражио од првостепеног органа заказивање расправе у овој правној ствари.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да су при вођењу поступка и решавању у управним стварима, органи дужни да странкама омогуће да што лакше заштите и остваре своја права и правне интересе, водећи рачуна да остваривање њихових права и правних интереса не буде на штету права и правних интереса других лица, нити у супротности са законом утврђеним јавним интересима; да кад овлашћено службено лице, с обзиром на постојеће чињенично стање, сазна или оцени да странка или други учесник у поступку има основа за остварење неког права или правног интереса, упозориће их на то (члан 6. ст. 1. и 2.); да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ће се орган који води поступак старати се да незнање и неукост странке и других учесника у поступку не буду на штету права која им по закону припадају (члан 15.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак; у том случају, другостепени орган је дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење; да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Одредбом члана 24. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист СРЈ“, број 46/96), који је важио до 29. децембра 2009. године, било је прописано: да ако другостепени орган није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по поновљеном тражењу, странка може покренути управни спор као да јој је жалба одбијена.
Законом о управним споровима („Службени гласник РС“ број 111/09), прописано је: да се управни спор може се покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је неделотворним поступањем органа управе повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, јер поступак који је започет 1991. године није правноснажно окончан.
Оцењујући период у односу на који је Уставни суд надлежан да испитује повреду права на суђење у разумном року, Уставни суд констатује да је период у којем се грађанима Републике Србије јемче права и слободе утврђене Уставом и обезбеђује уставносудска заштита у поступку по уставној жалби почео да тече 8. новембра 2006. године, даном ступања на снагу Устава Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да управни поступак представља јединствену целину, Уставни суд налази да се за утврђивање оправданости трајања предметног поступка мора узети у обзир и стање предмета на дан 8. новембра 2006. године.
Уставни суд констатује да је поступак започет 1991. године, подношењем захтева, поред осталих, и подносиоца уставне жалбе, за враћање земљишта одузетог од његовог правног претходника, те да поступак није правноснажно окончан ни након више од 33 године.
Уставни суд констатује да, иако је разумна дужина трајања једног поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца као што су сложеност чињеничних и правних питања у конкретном предмету, понашање подносиоца уставне жалбе као странке у поступку, поступање органа управе, односно судова који воде поступак, број донетих одлука у поступку и природа захтева, односно значај права о којима се у поступку одлучује за подносиоца, трајање поступка више од 33 године не може бити оправдано ни једним од претходно наведених чинилаца. С обзиром на наведено, Уставни суд је нашао да ни евентуална сложеност чињеничних и правних питања у овој правној ствари не може оправдати наведено трајање поступка.
Са друге стране, Уставни суд је имао у виду специфичност управног поступка чији ток умногоме зависи од активности странке у том поступку. Уставни суд указује на следеће ставове Европског суда за људска права:
- да подносилац треба сам да покаже марљивост у вршењу процесних радњи које се односе на њега и да искористи обим који му домаћи закон пружа за скраћивање поступка (пресуда у предмету Unión Alimentaria Sanders SA против Шпаније, представка број 11681/85 од 7. јула 1989. године).
- да је подноситељка захтева имала на располагању правна средства која би јој омогућила да настави поступак пред Управним судом, али је то пропустила да учини и да у тим околностима она не може приговарати дужини поступка пред управним органом (одлука о допуштености захтева у предмету Вера Штајцар против Хрватске, број представке 46279/99, од 20. јануара 2000. године).
Уставни суд указује да је подносилац током поступка више пута захтевао од првостепеног органа управе да закаже усмене расправе, потом је подносио жалбе због ћутања управе, а затим и накнадне захтеве - ургенције да се о истим и одлучи. Међутим, подносилац уставне жалбе није увек када је за то имао могућности користио просецноправна средства против ћутања управе како би допринео бржем окончању поступка, а посебно након 2015. године. Наиме, последња усмена расправа је одржана 22. маја 2015. године, а подносилац је тек 6. марта 2024. године тражио од првостепеног органа заказивање нове усмене расправе у овој правној ствари.
Међутим, и поред пасивнијег држања подносиоца у одређеним периодима, Уставни суд је утврдио да је у предметном поступку повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, јер поступак није правноснажно окончан ни након више од 33 године. У прилог овој оцени, поред чињенице да је у питању изузетно дуго трајање поступка, говори и то да су одредбама Закона о општем управном поступку прецизно дефинисани рокови у којима су органи управе дужни да поступају, и то како првостепени орган који одлучује о поднетом захтеву, тако и другостепени орган који одлучује о жалби, имајући у виду да је другостепени орган могао сам да реши управну ствар и на тај начин допринесе краћем трајању поступка.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд је, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као тачки 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка и понашање самог подносиоца. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неажурног поступања органа управе. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете одбацио као преурањен, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке.
8. На основу свега изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.