Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, др Владан Петров, Татјана Ђуркић и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Г. С. и В. Т, обојице из Димитровграда, Д. Р. из Пирота и Г. М. из села Белеш код Димитровграда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 26. децембра 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Г. С, В. Т, Д. Р. и Г. М. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције –Полицијска управа у Пироту у предмету број 117/2, подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право Г. С, В. Т, Д. Р. и Г. М. на накнаду нематеријалне штете, сваком у износу од по 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Г. С. и В. Т, обојица из Димитровграда, Д. Р. из Пирота и Г. М. из села Белеш код Димитровграда, поднели су Уставном суду, 18. октобра 2021. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, у поступку који се пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Пироту води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-7147/2017 од 4. јуна 2020. године.
У уставној жалби је детаљно описан ток управног поступка чије се трајање оспорава, уз навођење разлога који се односе на сложеност и значај предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року, сваком у износу од по 1.300 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, на основу списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Пироту број 117/2 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносиоци уставне жалбе и З. С. из села Жељуша код Димитровграда, су 15. августа 2008. године Министарству унутрашњих послова поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, за последње три године до подношења захтева. Наведени поступак је био правноснажно окончан пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 12237/15 од 25. маја 2017. године.
З. С. је 16. августа 2017. године против наведене пресуде Управног суда изјавио уставну жалбу. Одлуком Уставног суда Уж-7147/2017 од 4. јуна 2020. године: у тачки 1. изреке, усвојена је уставна жалба тог лица и утврђено да му је наведеном пресудом Управног суда повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава; у тачки 2. изреке, поништена је наведена пресуда и одређено да Управни суд донесе нову одлуку о тужби тог лица поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-239/2015-01 од 27. јула 2015. године; у тачки 3. изреке, одређено је да одлука из тачке 2. има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији као и З. С, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Наведена одлука Уставног суда је 13. јула 2020. године достављена Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-7147/2017 од 4. јуна 2020. године, Управни суд – Одељење у Нишу је, на седници одржаној 17. септембра 2020. године, донео пресуду У. 11340/20, којом је уважена тужба подносилаца, поништено другостепено решење од 27. јула 2015. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепеним решењем број 120-01-600/2020-01 од 26. октобра 2020. године усвојена је жалба подносилаца, поништено решење Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Пироту (у даљем тексту: првостепени орган) број 117/5-09/15 од 3. јуна 2015. године и предмет враћен на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 117/3 од 17. јуна 2021. године, у тачки 1. диспозитива, одбијен је као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 15. августа 2008. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основама за период од 15. августа 2005. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-330/2021-01 од 20. јула 2021. године одбијена је као неоснована жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 3. септембра 2021. године изјавили жалбу због недоношења решења првостепеног органа о преосталом делу захтева из тачке 2. диспозитива првостепеног решења од 17. јуна 2021. године.
Решењем другостепеног органа број 120-01-388/2021-01 од 1. октобра 2021. године усвојена је жалба подносилаца и наложено првостепеном органу да најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење и о томе обавести другостепени орган.
Подносиоци су 8. фебруара 2022. године поднели другу жалбу због недоношења првостепеног решења, накнадни захтев за доношење решења по тој жалби су поднели 6. јула 2022. године, а тужбу због „двоструког ћутања управе“ 11. јануара 2023. године.
Првостепеним решењем број 117/1 од 22. марта 2023. године одлучено је на исти начин као и првостепеним решењем од 17. јуна 2021. године, тако што је захтев за период од 27. јуна 2006. до 15. августа 2008. године одбијен као неоснован, а у погледу захтева за период од 15. августа 2005. до 26. јуна 2006. године је одређено да ће о њему бити накнадно одлучено.
Другостепеним решењем број 120-01-137/2023-01 од 15. маја 2023. године одбијена је као неоснована жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Како првостепени орган и даље није донео решење о делу захтева који се односи на период од 15. августа 2005. до 26. јуна 2006. године, подносиоци су 24. јула 2023. године поново изјавили жалбу због ћутања управе, коју је другостепени орган решењем број 120-01-203/2023-01 од 22. августа 2023. године усвојио и наложио првостепеном органу да доносе решење најкасније у року од 15 дана. Првостепени орган није поступио ни по том решењу, па су подносиоци 22. децембра 2023. године изјавили још једну жалбу због ћутања управе.
Првостепени орган је 5. фебруара 2024. године донео решење број 117/2, којим је, по трећи пут, одбио као неоснован захтев за период од 27. јуна 2006. до 15. августа 2008. године, а у погледу захтева за период од 15. августа 2005. до 26. јуна 2006. године одредио да ће о њему бити накнадно одлучено.
Другостепеним решењем број 120-01-69/2024-01 од 26. марта 2024. године одбијена је као неоснована жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 26. априла 2024. године изјавили пету по реду жалбу због недоношења решења о делу захтева који се односи на период од 15. августа 2005. до 26. јуна 2006. године, поводом које је другостепени орган решењем број 120-01-109/2024-01 од 21. маја 2024. године, као и претходних пута, наложио првостепеном органу да донесе решење.
Предмет се у том делу још увек налази у поступку пред првостепеним органом.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 - аутентично тумачење и 2/23 - одлука УС) прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (члан 173. став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (члан 173. став 3.).
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води у извршењу Одлуке овог суда Уж-7147/2017 од 4. јуна 2020. године. Стога је, у конкретном случају, цењен период од 13. јула 2020. године, када је наведена одлука Уставног суда достављена Управном суду, а који је до одлучивања о овој уставној жалби трајао четири године и четири месеца.
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 17. јуна 2021. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 15. августа 2008. године, док о њиховом захтеву за исплату додатака на плату за период од 15. августа 2005. до 26. јуна 2006. године још увек није одлучено, те се предмет у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што је реч о остваривању права из радног односа по захтеву који је поднет 15. августа 2008. године и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у одлукама Уставног суда Уж-2608/2009 од 30. септембра 2010. године и Уж-2188/2013 од 25. фебруара 2016. године. Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. године припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је констатовао да је Управни суд у кратком временском периоду донео пресуду поступајући у извршењу наведене одлуке Уставног суда. У наставку поступка су донета три првостепена и четири другостепена решења којима је одлучено о жалбама против првостепених решења. Уставни суд је утврдио да посматрани поступак обележава пропуштање првостепеног органа да одлучи о захтеву подносилаца за исплату додатака на плату за период од 15. августа 2005. до 26. јуна 2006. године. Наиме, првостепени орган није, у извршењу другостепеног решења од 26. октобра 2020. године, донео решење о том делу захтева, али је зато донео три решења о одбијању дела захтева за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 15. августа 2008. године, иако ниједно од тих решења није поништено. С тим у вези, Уставни суд је нашао да је другостепени орган одбијањем жалби подносилаца против првостепених решења омогућио да у правном промету истовремено постоје три првостепена решења од 17. јуна 2021. године, 22. марта 2023. године и 5. фебруара 2024. године, којима је на исти начин одлучено о наведеном делу захтева. Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама због ћутања управе, није одлучио у складу са законом. Тај орган је својим решењима само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбом члана 173. став 3. Закона о општем управном поступку.
Испитујући понашање подносилаца уставне жалбе, Суд је нашао да су они користили правна средства ради убрзавања поступка, у складу са законом.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете, сваком у износу од по 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.