Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, др Владан Петров, Татјана Ђуркић и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. Т. из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 26. децембра 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. Т. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством одбране - Регионални центар Београд у предмету УП-1 број 22-32/12 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право Н. Т. на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. Т. из Београда поднео је Уставном суду, 6. септембра 2021. године, преко пуномоћника Т. С, адвоката из Београда, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 13352/18 од 3. јуна 2021. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србија, као и због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог истом одредбом Устава, у поступку престанка његове службе цивилног лица у Министарству одбране Србије и Црне Горе.
У уставној жалби је наведено да је оспорени поступак покренут пре више од 16 година и да још није правноснажно окончан.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди повреду права на правично суђење у управном поступку који је вођен пред Министарством одбране и Управним судом, право на накнаду нематеријалне штете у износу од 2.900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, и право на накнаду трошкова за састав приговора – уставне жалбе ради заштите права на суђење у разумном року.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку из списа предмета Министарства одбране - Регионални центар Београд УП-1 број 22-32/12, као и из целокупне приложене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Поступак престанка службе подносиоца уставне жалбе у Министарству одбране Србије и Црне Горе, без његове сагласности, због укидања радног места на које је распоређен, на основу одредбе члана 143. тачка 9) Закона о Војсци Југославије („Службени лист СРЈ“, бр. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 и 37/02 и „Службени лист СЦГ“, бр. 7/05 и 44/05), био је правноснажно окончан доношењем пресуде Управног суда У. 965/13 од 16. септембра 2015. године.
Подносилац уставне жалбе је 7. новембра 2015. године против наведене пресуде Управног суда изјавио уставну жалбу. Одлуком Уставног суда Уж-7229/2015 од 22. јуна 2017. године, у тачки 1. изреке, усвојена је уставна жалба подносиоца и утврђено да му је наведеном пресудом Управног суда повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, те је у тачки 2. изреке иста пресуда поништена и одређено да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за обавезе одбране (у даљем тексту: другостепени орган) УП-2 број 93-8/10 од 21. децембра 2012. године.
У тачки 3. изреке Одлуке Уставног суда усвојена је уставна жалба подносиоца и утврђена повреда права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, у управном поступку који је вођен пред Министарством одбране - Регионални центар Београд (у даљем тексту: првостепени орган) у предмету УП-1 број 22-10, при чему је оцењено трајање поступка у периоду од изјављивања жалбе против првостепеног решења од 8. априла 2005. године до 16. септембра 2015. године, када је донета тамо оспорена пресуда Управног суда, односно десет година и четири месеца. Имајући у виду да подносилац уставне жалбе није истакао захтев за накнаду нематеријалне штете, а крећући се у оквиру захтева уставне жалбе, Уставни суд је, у складу са одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду, оценио да је утврђење повреде права на суђење у разумном року довољан начин правичног задовољења подносиоца. Наведена одлука Уставног суда је 28. септембра 2017. године достављена Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд је, на седници одржаној 1. новембра 2017. године, донео пресуду У. 13881/17 (2013), којом је уважена тужба подносиоца, поништено другостепено решење од 21. децембра 2012. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање, уз налог да се повреда правила поступка из члана 199. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку отклони тако што ће се у поновном поступку, у складу са ставом Уставног суда изнетим у Одлуци Уж-7229/2015 од 22. јуна 2017. године, утврдити да ли је подносилац у релевантном периоду испуњавао услове које је одредио послодавац за заснивање радног односа на радном месту за које је пријављена потреба запошљавања, као и да ли подаци у потврди Управе за кадрове Сектора за људске ресурсе Министарства одбране број 4236-2 од 18. маја 2012. године заиста произлазе из Одлуке министра одбране пов. број 4229-1 од 4. априла 2005. године.
Решењем другостепеног органа УП-2 број 93-20/10 од 22. децембра 2017. године усвојена је жалба подносиоца, поништено је решење првостепеног органа УП-1 број 22-10 од 14. новембра 2012. године и предмет враћен на поновни поступак и решавање.
Решењем првостепеног органа УП-1 број 22-32/12 од 21. маја 2018. године утврђено је да подносиоцу уставне жалбе као цивилном лицу престаје служба у Министарству одбране Србије и Црне Горе, без његове сагласности, са 10. мајем 2005. године, због укидања радног места „референт за војну обавезу“, ЕС 61005, ВСС, ГРМ 03/870, у Војном одсеку Палилула Војног округа Београд, на које је распоређен, на основу одредбе члана 143. тачка 9) раније важећег Закона о Војсци Југославије. Првостепени орган је у поновном поступку прибавио нове доказе са чијом садржином је упознао подносиоца уставне жалбе и његовог пуномоћника и о којима су се они изјаснили. Након спроведеног поступка, првостепени орган је утврдио да су испуњени услови за престанак службе подносиоца, имајући у виду да је радно место на које је био распоређен укинуто услед расформирања Војног одсек Палилула Одлуком о организцијско-мобилизацијским променама у Министарству одбране стр. пов. број 865-1 од 6. априла 2005. године и да му се до дана престанка службе није могло обезбедити једно од права из члана 144. став 1. раније важећег Закона о Војсци Југославије.
Решењем другостепеног органа УП-2 број 93-31/10 од 9. јула 2018. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносилац уставне жалбе је 25. јула 2018. године против наведеног другостепеног решења поднео тужбу у управном спору која је заведена под бројем У. 13352/18.
Приговор ради убрзавања поступка у том предмету подносилац је поднео 10. маја 2021. године, истичући и захтев за накнаду трошкова поступка на име састава приговора у износу од 16.500 динара.
Решењем Управног суда Р4 у 184/21 од 29. јуна 2021. године одбијен је као неоснован наведени приговор и захтев за накнаду трошкова поступка.
Пресудом Управног суда У. 13352/18 од 3. јуна 2021. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. Управни суд је оценио да надлежни органи поново нису на правно ваљан начин образложили разлоге за престанак службе подносиоца, јер и даље постоји противречност између утврђеног чињеничног стања и достављених доказа из којих се изводи закључак да су неспорно утврђене одлучне чињенице за одлучивање. Тај суд је нашао да наводи из потврде Управе за кадрове Сектора за људске ресурсе Министарства одбране број 2152-2 од 12. марта 2018. године да је укинуто више формацијских и радних места на која су била распоређена цивилна лица, односно да је смањен број извршилаца на појединим радним и формацијским местима, не одговарају наводима из потврде Управе за организацију Сектора за политику одбране Министарства одбране пов. број 420-4 од 19. марта 2018. године да су укинута сва формацијска места, при чему се у тој потврди не помињу радна места цивилних лица. Поред тога је оцењено да се из дописа Националне службе за запошљавање од 9. марта 2018. године не може поуздано закључити да се подносиоцу пре престанка службе није могло обезбедити заснивање радног односа у другом предузећу, установи или државном органу на радном месту које одговара његовој стручној спреми.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење УП-2 број 93-36/10 од 26. јула 2021. године, којим је усвојена жалба подносиоца, поништено првостепено решење од 21. маја 2018. године и предмет враћен на поновно одлучивање.
Подносилац уставне жалбе је, због непоступања првостепеног органа у поновном поступку, 11. октобра 2021. године поднео ургенцију Министарству одбране – Сектор за људске ресурсе – Управа за обавезе одбране, а потом у јануару 2022. године и поднесак министру одбране.
Према стању у списима предмета, првостепени орган није донео одлуку о радноправном статусу подносиоца уставне жалбе.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој уставносудској ствари, поред наведене уставне одредбе, релевантне су и следеће законске одредбе:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 - аутентично тумачење и 2/23 - одлука УС), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да странка има право на жалбу ако решење није издато у законом одређеном року (члан 151. став 3.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) је прописано: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року (…) (члан 2.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члана 19. став 1.).
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је разлоге и наводе уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 7. новембра 2015. године поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-7229/2015 од 22. јуна 2017. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. Поступак који се води у извршењу наведене одлуке Уставног суда траје је од 28. септембра 2017. године, када је та одлука достављена Управном суду, па до одлучивања о овој уставној жалби, што износи седам година и један месец.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.
Полазећи од ових критеријума, Уставни суд је нашао да предмет поступка није чињенично и правно сложен, јер је потребно утврдити да ли се подносиоцу као цивилном лицу чије се радно место укида, пре престанка службе, могло обезбедити неко од права предвиђених Законом, као и да је одлука о законитости решења о престанку службе за подносиоца од егзистенцијалног значаја.
Уставни суд је констатовао да су у периоду који се цени у овом предмету донети једно првостепено и три другостепена решења, као и две пресуде Управног суда. Пресуда у првом управном спору је донета у кратком временском периоду по пријему Одлуке Уставног суда, док су наведена решења управних органа донета углавном у Законом прописаним роковима, при чему је предмет два пута враћен првостепеном органу на поновни поступак. Уставни суд је оценио да се трајање другог управног спора од две године и десет месеци у конкретном случају не може сматрати оправданим, имајући у виду да је у питању поступак који се води у извршењу Одлуке Уставног суда и да се одлучује о томе да ли су били испуњени услови да подносиоцу уставне жалбе 2005. године престане службе. Овај суд стога указује на то да се од Управног суда очекивало да о предметној тужби одлучи посебно ажурно. Поред тога, поступак тренутно обележава дуг период неактивности првостепеног органа који, у извршењу другостепеног решења од 26. јула 2021. године, још није одлучио о радноправном статусу подносиоца уставне жалбе.
Испитујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је узео у обзир да је он поводом наведеног непоступања првостепеног органа поднео два поднеска Министарству одбране. Уставни суд је, такође, констатовао да се из достављених списа предмета првостепеног органа не види да је подносилац након 2022. године користио законом прописана правна средства због ћутања управе, али је нашао да његов евентуални пропуст не може представљати прихватљиво оправдање за неоправдано дуго трајање поступка.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је утврдио да је у конкретном поступку повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу у том делу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено одређивање, а посебно трајање предметног поступка, који се води у извршењу одлуке овог суда, пропуштање подносиоца уставне жалбе да у одређеном периоду користи правна средства за убрзање поступка, потом животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак који се води пред Министарством одбране - Регионални центар Београд у предмету УП-1 број 22-32/12 окончао у најкраћем року.
8. Разматрајући уставну жалбу у делу у коме је оспорено трајање поступка који је вођен пред Министарством одбране – Регионални центар Београд у предмету УП-1 број 22-10, а који је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 965/13 од 16. септембра 2015. године, Уставни суд је констатовао да је Одлуком Уж-7229/2015 од 22. јуна 2017. године усвојио уставну жалбу подносиоца због повреде права на суђење у разумном року у том поступку који је трајао десет година и четири месеца, уз оцену да је утврђивање повреде наведеног права довољан начин правичног задовољења подносиоца, јер он у тој уставној жалби није истакао захтев за накнаду нематеријалне штете.
Полазећи од изнетог, а имајући у виду да се, према одредби члана 8. став 1. Закона о Уставном суду, на питања поступка пред Уставним судом која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе одговарајућих процесних закона, због чега се сходно примењују одредбе Закона о парничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 49/13-Одлука УС, 74/13-Одлука УС, 55/14, 87/18, 18/20 и 10/23 - др. закон), чијом одредбом члана 294. став 1. тачка 4) је прописано да суд доноси решење којим се тужба одбацује ако утврди да је ствар правноснажно пресуђена, Уставни суд је у том делу уставну жалбу подносиоца одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер не постоје Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. Разматрајући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 13352/18 од 3. јуна 2021. године, Уставни суд је пошао од тога да из одредбе члана 170. Устава Републике Србије произлази, са једне стране, да се уставном жалбом могу оспоравати појединачни акти и радње који су донети, односно предузети на штету подносиоца уставне жалбе, јер, по природи ствари, само таквим актом или радњом може доћи до повреде или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода и, са друге стране, да уставна жалба мора садржати разлоге на којима се заснива тврдња да су оспореним актом повређена означена уставна права.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да се уставном жалбом оспорава судска одлука којом је уважена тужба подносиоца уставне жалбе поднета против коначног управног акта и тај акт уклоњен из правног промета, као и да се у уставној жалби не наводе разлози због којих се оспорава наведена судска одлука, Уставни суд је утврдио да уставна жалба у односу на оспорену пресуду није допуштена, због чега ју је и у том делу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. У погледу захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред овим судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.), посебно ако се има у виду да накнада трошкова на име састава уставне жалбе није опредељена у висини утврђеној у складу са одредбама Тарифе о наградама и накнадама за рад адвоката („Службени гласник РС“, бр. 121/12, 99/20 и 37/21) које се односе на поступак пред Уставним судом, већ у висини трошкова које је подносилац имао за састав приговора ради убрзавања поступка у предмету Управног суда У. 13352/18, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 4. изреке.
11. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.