Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Милан Шкулић и Татјана Ђуркић, чланови Већа, у поступку по уставним жалбама С. М. и Б. М, обоје из Сурдулице, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 17. октобра 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. М. и Б. М. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Агенцијом за реституцију – Подручна јединица Ниш у предмету број 46-015882/2014 повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право С. М. и Б. М. на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносилаца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. М. из Сурдулице поднела је Уставном суду, 25. марта 2022. године, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 6. јула и 7. новембра исте године, против решења Агенције за реституцију – Подручна јединица Ниш број 46-010248/2012 „примљено 10. јуна 2015. године“, решења Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-01106/2015-13 од 8. марта 2016. године, решења Агенције за реституцију – Подручна јединица Ниш број 46-015882/2014 од 26. јуна 2017. године, пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 6159/16 од 15. децембра 2016. године, пресуде Управног суда – Одељење у Нишу Уп. 27/2017 од 12. децембра 2017. године, пресуде Врховног касационог суда Узп. 55/2018 од 11. априла 2018. године и решења Врховног касационог суда Узп. 14/2022 од 31. јануара 2022. године, због повреде права из члана 23, 32, 36. и 58. Устава Републике Србије, као и права на правично суђење из члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (даље у тексту: Европска конвенција).
Уставна жалба је, такође, изјављена због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, у „поступку реституције који је започео 19. новембра 2012. године… и који још није окончан“. Наведена уставна жалба евидентирана је у уписнику предмета Уставног суда под бројем Уж-3366/2022.
С. М, адвокат из Сурдулице, у своје име и у име Б. М. из Сурдулице, поднела је Уставном суду, 27. априла 2022. године, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 6. јула и 7. новембра исте године, против решења Агенције за реституцију – Подручна јединица Ниш број 46-015882/2014 од 7. марта 2022. године, због повреде права из члана 23, 24, 25, 32. и 58. Устава Републике Србије, као и права на правично суђење из члана 6. став 1. Европске конвенције. Уставна жалба је, такође, изјављена због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, у управном поступку који се води пред Агенцијом за реституцију – Подручна јединица Ниш у предмету број 46-015882/2014. Наведена уставна жалба евидентирана је у уписнику предмета Уставног суда под бројем Уж-4881/2022.
Имајући у виду да се обе уставне жалбе односе на исти управни поступак пред Агенцијом за реституцију, те да је оспореним актима одлучено о правима истих лица, Уставни суд је, на основу одредаба члана 43. ст 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 103/13), спојио предмете формиране по наведеним уставним жалбама и о њима наставио поступак у предмету Уж-3366/2022, који је прво формиран.
У уставним жалбама је предложено, поред осталог, да Уставни суд поништи оспорене акте, утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 500.000 динара и право на накнаду трошкова за састав уставне жалбе.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу, оспорене акте, списе предмета број 46-015882/2014 Агенције за реституцију – Подручна јединица Ниш и целокупну достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
3.1. Оспореним решењем Агенције за реституцију – Подручна јединица Ниш број 46-010248/2012 од 25. маја 2015. године одбијен је као неоснован захтев С. М. и Б. М. (подносилаца уставних жалби) за враћање, односно обештећење имовине одузете од бившег власника С. М, и то: два локала на к.п. бр. …/2 и …/3, обе у КО Сурдулица, „локала и плаца на к.п. број … КО Сурдулица и поткровља пословне зграде у површини од 35, 78 м2“. Министарство финансија – Сектор за имовинско-правне послове је оспореним решењем број 46-00-01106/2015-13 од 8. марта 2016. године одбило жалбу подносилаца изјављену против наведеног решења Агенције за реституцију. Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 6159/16 од 15. децембра 2016. године одбијена је као неоснована тужба подносилаца уставне жалбе поднета против наведеног решења Министарства финансија.
3.2. Подносиоци уставне жалбе су 21. фебруара 2014. године поднели Агенцији за реституцију захтев за враћање имовине одузете од С. М, и то: породичне стамбене зграде на к.п. број … КО Сурдулица, са припадајућим земљиштем и баштом.
Агенција за реституцију – Подручна јединица Ниш је оспореним решењем број 46-015882/2014 од 26. јуна 2017. године одбила као неоснован захтев за враћање имовине, односно обештећење, и то: за два локала на к.п. бр. …/2 и …/3, обе КО Сурдулица, „накнаде за локал и плац“ на к.п. број … КО Сурдулица и куће на к.п. број … КО Сурдулица, са припадајућим земљиштем и баштом, одузете од бивших власника С. М. и Б. М. Подносиоци уставних жалби су 21. јула 2017. године изјавили жалбу против наведеног решења првостепеног органа.
Решењем Министарства финансија од 4. јула 2017. године побијано решење је поништено, а предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање, како би се утврдило која имовина и којих бивших власника је предмет захтева, имајући у виду да је о делу захтева већ одлучено у предмету тог органа број 46-010248/2012.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 14305/18 од 29. новембра 2021. године одбијене су тужбе подносилаца уставних жалби поднете 9. августа 2018. године против наведеног решења. Управни суд је оценио правилним закључак другостепеног органа да је решење првостепеног органа донето уз повреду начела правноснажности и да се из њега не могу утврдити разлози за одбијање захтева у делу који се односи на породичну стамбену зграду на к.п. број … КО Сурдулица, са припадајућим земљиштем и баштом.
Поступајући по налогу првостепеног органа, подносиоци уставних жалби су 25. јануара 2022. године доставили изјашњење у коме су навели да „остају при захтеву“ за враћање два локала на к.п. бр. …/2 и …/3, обе КО Сурдулица и породичне стамбене зграде на к.п. број … КО Сурдулица, са припадајућим земљиштем и воћњаком, као и захтеву за накнаду тржишне цене пословног простора у згради на к.п. број … КО Сурдулица и поткровља пословне зграде у површини од 35,78 м2. Подносиоци су као бивше власнике означили С. М. и Б. М.
Подносиоци уставних жалби су 2. марта 2022. године поднели жалбу због ћутања управе, а првостепени орган је решењем од 7. марта исте године одбио као неоснован прецизирани захтев за реституцију. У решењу је констатовано да су подносиоци проширили захтев на расправи одржаној 19. јуна 2017. године у погледу имовине и бивших власника, због чега је тај орган решењем од 26. јуна 2017. године одлучио о проширеном захтеву.
Подносиоци уставних жалби су 15. априла 2022. године изјавили жалбу против решења првостепеног органа од 7. марта 2022. године, о којој још није одлучено. Списи предмета достављени су Уставном суду 15. маја 2024. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Уставни суд указује на то да је садржина права гарантованих чланом 6. став 1. Европске конвенције зајемчена одредбама члана 32. став 1. Устава, због чега Уставни суд постојање повреде тих права испитује у односу на одредбе Устава.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен (члан 208. став 2.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) у члану 9. став 2, члану 145. став 3, члану 151. став 3. и члану 174. садржи суштински исте одредбе о потреби ефикасног одлучивања и роковима за доношење решења првостепеног и другостепеног органа.
Одредбама Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.). 5. Oцењујући основаност уставне жалбе у делу у коме је изјављена због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је констатовао да је у уставној жалби као почетак оспореног поступка означен 19. новембар 2011. године. Испитујући ове наводе, Уставни суд је констатовао да је управни поступак који је започео наведеним захтевом за реституцију правноснажно окончан оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 6159/16 од 15. децембра 2016. године, а да су подносиоци уставне жалбе поднели нов захтев 21. фебруара 2014. године, о коме Агенција за реституцију – Подручна јединица Ниш одлучује у предмету број 46-015882/2014 и да поступак по том захтеву још није окончан.
Чињеница да оспорени поступак траје дуже од десет година, може сама за себе, указивати на то да је изашао из оквира који се сматра разумним за одлучивање. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да предметни управни поступак није посебно сложен, ни у погледу чињеничних, нити правних питања, посебно стога што је о највећем делу прецизираног захтева подносилаца правноснажно одлучено.
Оцењујући значај предмета поступка за подносиоце уставне жалбе, Уставни суд констатује да они имају значајан правни и материјални интерес да се у разумном року одлучи о њиховом захтеву за враћање одузете имовине у делу који није био предмет одлучивања пред Агенцијом за реституцију.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је констатовао да је првостепени орган одлуку о предметном захтеву донео три године и четири месеца након подношења захтева, а да је одлучивање другостепеног органа о жалби подносилаца трајало дуже од годину дана. Предметни управни спор је окончан за три године и три месеца, иако је побијаним решењем предмет враћен на поновно одлучивање, а законитост тог решења испитивана је само са становишта одредаба процесног права.
Оцењујући понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они делимично допринели трајању оспореног поступка, тиме што у периоду који је укупно трајао четири године нису изјавили жалбу због непоступања првостепеног органа по његовом захтеву, односно тужбу због недоношења одлуке другостепеног органа о њиховој жалби. Подносиоци уставне жалбе су 2. марта 2022. године изјавили жалбу због непоступања првостепеног органа у поновном поступку, након чега је у року од пет дана одлучено о захтеву, али од 15. априла 2022. године до 15. маја 2024. године подносиоци нису користили средства за убрзање поступка због недоношења одлуке о жалби против новодонетог решења првостепеног органа.
Уставни суд је, међутим, имајући у виду да оспорени поступак ни после десет година није правноснажно окончан, оценио да наведени допринос подносилаца уставне жалбе његовом трајању не може утицати на оцену овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносилаца уставне жалбе због повреде означеног права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете, свакој у износу од по 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Одлучујући о висини нематеријалне штете коју су претрпели подносиоци уставних жалби због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, а такође је имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због наведеног поступања надлежних управних органа и Управног суда.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против решења Агенције за реституцију – Подручна јединица Ниш број 46-010248/2012 од 25. маја 2015. године, решења Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-01106/2015-13 од 8. марта 2016. године, пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 6159/16 од 15. децембра 2016. године, решења Агенције за реституцију – Подручна јединица Ниш број 46-015882/2014 од 26. јуна 2017. године, пресуде Управног суда – Одељење у Нишу Уп. 27/2017 од 12. децембра 2017. године и пресуде Врховног касационог суда Узп. 55/2018 од 11. априла 2018. године, Уставни суд је констатовао да је решењем Уж – 847/2017 од 16. октобра 2018. године одбацио жалбу изјављену против наведених оспорених аката.
Уставни суд је даље констатовао да је одредбом члана 8. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се о питањима поступка пред Уставним судом која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе одговарајућих процесних закона. Сагласно одредби члана 294. став 1. тачка 4) Закона о парничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 49/13-Одлука УС, 74/13-Одлука УС, 55/14, 87/18, 18/20 и 10/23-др. закон), суд по претходном испитивању тужбе доноси решење којим се тужба одбацује ако утврди да је ствар правноснажно пресуђена.
С обзиром на то да правно начело res iudicata онемогућава разматрање захтева који су већ размотрени пред овим судом, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, јер не постоје Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
Испитујући претпоставке за одлучивање о уставној жалби у делу у коме су оспорена решења Врховног касационог суда Узп. 14/22 од 31. јануара 2022. године и Узп. 14/2022 од 31. јануара 2022. године, Уставни суд је констатовао да уз уставну жалбу поднету 25. марта 2022. године, ни касније, ти акти нису достављени.
Уставни суд наглашава да од подноситељке није тражио да достави наведене оспорене акте, јер је имајући у виду садржину уставне жалбе, констатовао да се подноситељка само формално позвала на повреду права из члана 23, 32, 36. и 58. Устава, а да при том није навела ниједан разлог на коме заснива своје тврдње о повреди тих права, који би се односили на наведене оспорене акте. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, и у овом делу одбацио уставну жалбу, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
Испитујући постојање претпоставки за поступање по уставној жалби у делу у коме је изјављена против решења Агенције за реституцију – Подручна јединица Ниш број 46-015882/2014 од 7. марта 2022. године, Уставни суд је констатовао да из наведене одредбе члана 170. Устава произлази да је једна од претпоставки за изјављивање уставне жалбе да су пре њеног подношења искоришћена прописана правна средства за заштиту права подносиоца уставне жалбе.
Уставни суд је утврдио да подносиоци уставних жалби пре обраћања Уставном суду нису искористили Законом прописано правно средство за заштиту својих права, јер о њиховој жалби против наведеног оспореног акта још није одлучено. Полазећи од тога да управни поступак у коме је донето оспорено решење још није правноснажно окончан, Уставни суд је оценио да нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка и одлучивање. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у овом делу, решавајући, такође, као у другом делу тачке 1. изреке.
8. У погледу захтева за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15 од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 4. изреке.
9. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.