Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Гордана Ајншпилер Поповић и др Владан Петров, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Г. С. из Сутјеске код Сечња, чији је старатељ М. С. из Сутјеске, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 31. октобра 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Г. С. и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Покрајински фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Зрењанин у предмету број 35-182.40-039186/2018 подносиоцу уставне жалбе повређено право на социјалну заштиту, из члана 69. Устава Републике Србије.
2. Одређује се правично задовољење Г. С. због утврђене повреде права исплатом у износу од 3.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. С. из Сутјеске код Сечња је 23. јуна 2022. године, у име Г. С. из Сутјеске код Сечња, као његов старатељ, а преко пуномоћника Ф. Р, адвоката из Новог Сада, Уставном суду изјавила уставну жалбу, а потом 9. јуна 2023. године и допуну уставне жалбе, против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 28474/21 од 11. маја 2022. године, због повреде права на социјалну заштиту, из члана 69. став 1. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено:
- да је подносилац уставне жалбе тешко болесно лице коме је одузета пословна способност и коме је неопходна социјална заштита ради задовољавања основних животних потреба;
- да је прегледом офталмолога С. „Х.“ Зрењанин од 29. новембра 2021. године утврђено да је подносилац слепа особа са телесним оштећењем 100%, да је стање дефинитивно, те да му је неопходна туђа нега и помоћ;
- да је налазом и мишљењем психолога – неуропсихолога С. „Р.“ Меленци од 4. новембра 2021. године утврђено да је подносилац потпуно ограничен у активностима дневног живота и самозбрињавања, те да је подносилац потпуно зависан од туђе неге и помоћи;
- да је налазом и мишљењем психолога Специјалистичке психијатријске ординације Зрењанин од 25. октобра 2021. године утврђено да је код подносиоца дошло до јасног пада на нивоу когнитивног функционисања и да није у стању да самостално обавља основне активности самозбрињавања, односно да му је потребан надзор и помоћ друге особе;
- да је налазом и мишљењем специјалисте неуропсихијатрије од 13. августа 2021. године утврђено да је подносиоцу неопходно одобрити додатак за туђу негу и помоћ;
- да је упркос свему, Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Покрајински фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција покрајинског фонда Нови Сад решењем број 30/02/182.40-39186 од 12. октобра 2021. године, одбио његов захтев за остваривање права на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица, позивајући се на налаз, мишљење и оцену број ДО-39186/7 од 22. септембра 2021. године, који је сачињен без личног прегледа подносиоца;
- да је Управни суд – Одељење у Новом Саду оспореном пресудом У. 28474/21 од 11. маја 2022. године, заузео став да је Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање поступио у складу са законом.
Подносилац је у допуни уставне жалбе од 9. јуна 2023. године доставио извештаје – налазе и мишљења лекара психолога – неуропсихолога, као и лекара специјалиста неуропсихијатрије од октобра, новембра и децембра 2022. године, који, према његовом мишљењу, указују да му је повређено право на социјалну заштиту, јер му није пружена неопходна помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа.
Подносилац је тражио да Суд усвоји уставну жалбу због повреде означеног права, поништи оспорену пресуду и утврди да испуњава услове за признавање права на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Чињенице и околности од значаја за одлучивање
Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, списе предмета Центра за социјални рад општине Сечањ, списе предмета Основног суда у Зрењанину, као и списе предмета Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Покрајински фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Зрењанин број досијеа 35-039186, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 27. марта 2018. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Покрајински фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Зрењанин захтев за признавање права на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Покрајински фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Зрењанин број 35-182-40-039186 од 5. новембра 2018. године одбијен је као неоснован захтев подносиоца за признавање права на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица, са образложењем да је дат налаз, мишљење и оцена органа вештачења број ДО-39186/7 од 11. октобра 2018. године да код подносиоца не постоји потреба за помоћи и негом другог лица.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Покрајински фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Покрајинског фонда Нови Сад број 30-02/182.40-39186 од 28. марта 2019. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца, након што је претходно прибављен
налаз, мишљење и оцена органа вештачења у другостепеном поступку број ДО-39186/6 од 13. марта 2019. године, који се сагласио са налазом, мишљењем и оценом органа вештачења број ДО-39186/7 од 11. октобра 2018. године, да код подносиоца не постоји потреба за негом и помоћи другог лица.
Подносилац је 22. маја 2019. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, допуњену поднесцима од 24. септембра и 5. децембра 2019. године, 12. јуна и 26. октобра 2020. године и 15. јануара и 21. априла 2021. године, која је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 8236/19 од 25. јуна 2021. године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. У образложењу пресуде је, поред осталог, наведено да је у жалбеном поступку подносилац приложио налазе, оцене и мишљења – извештаје лекара специјалиста неуропсихијатрије, специјалисте физикалне медицине и рехабилитације, специјалисте офталмолога, медицинске психологије од 11. децембра 2018. године, 12. децембра 2018. године, 13. новембра 2018. године и 16. новембра 2021. године, у којима је дато мишљење да је подносиоцу неопходна туђа нега и помоћ другог лица, као и да је у жалби навео да је слепо лице, да није способан за самостално функционисање и самозбрињавање, али да тужени орган ове наводе није изложио, нити је дао јасне и аргументоване разлоге из којих не прихвата у тим извештајима дата мишљења о потреби за туђом негом и помоћи, нити је навео из којих разлога су жалбени наводи неосновани, због чега је Управни суд оценио да је учињена повреда правила поступка из члана 141. став 4. Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, број 18/16), на штету тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе. Ценећи наводе тужбе и поднесака којима је тужба допуњена, а којима је тужилац указивао на извештаје лекара специјалисте сачињене након израде налаза, оцене и мишљења другостепеног органа вештачења, Управни суд је указао да нова медицинска документација може бити предмет разматрања приликом подношења новог захтева.
Поступајући у извршењу пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 8236/19 од 25. јуна 2021. године, другостепени орган је затражио ново мишљење органа вештачења у другостепеном поступку, који се, након увида у медицинску документацију у списима предмета, својим налазом, мишљењем и оценом број ДО-39186/7 од 22. септембра 2021. године сагласио са налазом, мишљењем и оценом органа вештачења у првостепеном поступку број ДО-39186/7 од 11. октобра 2018. године, да код подносиоца на дан прегледа 17. јула 2018. године не постоји потреба за помоћи и негом другог лица.
Орган вештачења у другостепеном поступку је, ценећи целокупну медицинску документацију и налог Управног суда, оценио да је подносилац самостално отежано непокретан, да није слепо лице, да је компезованог налаза на виталним органима, да у психичком стању није регистрована деменција тежег степена, те да је способан за самостално самозбрињавање и да према важећим прописима не испуњава услове за утврђивање потребе за помоћи и негом другог лица. У налазу је наведено да достављени извештаји офталмолога не извештавају објективно о оштрини вида, што је доказано објективизацијом вида код офталмолога у одељењу функционалне дијагностике Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање Београд од 28. августа 2018. године и 16. марта 2019. године, да у извештају неуропсихијатра није наведен детаљан објективни неуролошки или психијатријски налаз па није јасно како се без истог налаза може закључити да је помоћ и нега другог лица неопходна, због чега се мишљење не може прихватити, да је у извештају психијатра од 12. децембра 2018. године наведено да се региструје регресивно понашање, усмереност на телесне тегобе, али без продуктивне симптоматологије, а што је у супротности са закључком да је именовани зависан од помоћи друге особе, да је налаз психолога пренаглашен и не извештава објективно. Дирекција Покрајинског фонда Нови Сад је прихватила налаз, мишљење и оцену органа у другостепеном поступку, налазећи да је медицински документован и довољно образложен и оценио да нису испуњени услови прописани чланом 41а Закона о пензијском и инвалидском осигурању, те је решењем број 30-02/182.40-39186 од 12. октобра 2021. године жалбу подносиoцa поново одбила као неосновану.
Подносилац је 16. новембра 2021. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 28474/21 од 11. маја 2022. године. У образложењу пресуде је, поред осталог, наведено: да је тужени орган у поновном поступку у свему поступио по налогу из пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 8236/19 од 25. јуна 2021. године; да подносилац не испуњава услове прописане одредбама члана 41.а став 1. и члана 93. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, као и одредбама члана 29. и члана 31. став 1. Правилника о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање за признавање траженог права; да је тужени орган прихватио налаз и мишљење органа вештачења у другостепеном поступку број ДО-39186/7 од 22. септембра 2021. године, налазећи да је медицински документован и довољно образложен; да је размотрио целокупну медицинску документацију и да је имао у виду упутство дато у пресуди од 25. јуна 2021. године; да је орган вештачења у другостепеном поступку навео да је имао у виду извештаје офталмолога од 13. августа и 12. децембра 2018. године, али да они не извештавају објективно о оштрини вида, што је доказано објективизацијом вида од стране офталмолога у Одељењу функционалне дијагностике Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање Београд од 28. августа 2018. године и 16. марта 2019. године, због чега није прихватио мишљење да је подносиоцу неопходна помоћ и нега другог лица; да се мишљење неуропсихијатра од 5. децембра 2018. године не може прихватити, јер су у њему наведени налази других лекара специјалиста, али није наведен детаљан објективни неуролошки или психијатријски налаз, па није јасно како је без тог налаза закључено да је неопходна помоћ и нега другог лица; да је у извештају психијатра од 12. децембра 2018. године регистровано регресивно понашање, усмереност на телесне тегобе, али без продуктивне симптоматологије, што је у супротности са закључком да је подносилац зависан од помоћи и неге другог лица, због чега се ни ово мишљење не може прихватити; да је налаз психолога од 16. новембра 2018. године пренаглашен, да не извештава објективно, те да се не може прихватити; да је налаз физијатра од 11. децембра 2018. године, у којем се наводи да је подносилац покретан, у супротности са закључком да је подносилац зависан од туђе неге и помоћи, те да се и овај извештај не може прихватити; да се на основу овог свега, а имајући у виду да је подносилац самостално отежано покретан, да није слепо лице, компензованог налаза са виталним органима, те да није регистрована деменција тежег степена, по оцени другостепеног органа вештачења, коју је у потпуности прихватио тужени орган, подносилац је способан за основно самозбрињавање и према важећим прописима, не испуњава услове за утврђивање потребе за негом и помоћи другог лица; да је суд имао у виду да је налаз, мишљење и оцена другостепеног органа вештачења у другостепеном поступку сачињена без личног прегледа подносиоца, али да је оценио да су ти наводи неосновани, позивајући се на одредбу члана 31. Правилника о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање; да подносилац може, уколико сматра да је дошло до погоршања његовог здравственог стања, поднети нови захтев првостепеном органу управе за признавање траженог права.
Увидом у списе предмета Основног суда у Зрењанину Р2. 37/201 (56/16), Уставни суд је утврдио да је на основу психијатријског извештаја и налаза и мишљења психолога Специјалистичке психијатријске ординације из Зрењанина од 16. марта 2020. године и 25. јуна 2020. године, којим је препоручено покретање поступка потпуног лишења пословне способности, поднет предлог Основном суду у Зрењанину за покретање поступка за лишење пословне способности. Уз предлог је, поред осталог, достављена судскопсихијатријска експертиза пословне способности за подносиоца сачињена од стране неуропсихијатра и психолога, у којој је, између осталог, наведено: да је подносилац вишегодишњи психијатријски болесник; да није способан да се самостално брине о себи; да му је потребна помоћ друге особе у самозбрињавању; да је присутан когнитивни дефицит у функционисању који је изнад очекиваног за старосну доб подносиоца; да су потврђене промене у сфери личности које отежавају функционисање, у смислу пасивизације и регресије личности, те одсуство социјалних контаката; да није способан да се самостално брине о себи, нити да самостално доноси било какве одлуке; да постоји одсуство иницијативе и предузимљивости у животном функционисању, те сиромашење социјалног функционисања подносиоца; да му је потребна брига и надзор од стране другог лица.
Решењем Основног суда у Зрењанину 16 Р2 37/2020 од 23. октобра 2020. године подносилац уставне жалбе је потпуно лишен пословне способности. У образложењу је, поред осталог, наведено да је, након извршеног вештачења психијатра и неуропсихијатра, утврђено да подносилац није способан за расуђивање и слободно изражавање своје воље, нити је способан да брине о својим правима и интересима, нити може да функционише самостално, без подршке и помоћи, услед чега је његова пословна способност искључена.
Решењем Центра за социјални рад општине Сечањ број 570-255 од 18. децембра 2020. године одређено је да се подносилац уставне жалбе ставља под старатељство, као лице потпуно лишено пословне способности и да се за старатеља поставља супруга подносиоца. У образложењу решења је, поред осталог, наведено: да је подносилац вишегодишњи психијатријски болесник и да је увидом у извештај лекара специјалисте психијатрије, након извршеног контролног прегледа, утврђено да исти није способан да се самостално брине о себи, да му је потребна помоћ друге особе у самозбрињавању, те које су дијагнозе утврђене, а налазом и мишљењем дипломираног психолога, након извршеног прегледа, утврђено је да је извршено психолошко тестирање које указује на, као и раније, присутан когнитивни дефицит у функционисању који је изнад очекиваног за старосну доб којој именовани припада, да су психолошким тестирањем потврђене промене у сфери личности које отежавају функционисање у смислу пасивизације и регресије личности и одсуство социјалних контаката, те да није способан да самостално брине о себи, нити да самостално доноси било какве одлуке, као и да постоји одсуство иницијативе и предузимљивости у животном функционисању.
4. Правни оквир
4.1. Одредбе Устава Републике Србије од значаја за одлучивање
Чланом 1. Устава утврђено је да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима.
Одредбама члана 69. ст. 1, 2. и 4. Устава је утврђено: да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства; да се права запослених и њихових породица на социјално обезбеђење и осигурање уређују законом; да се инвалидима, ратним ветеранима и жртвама рата пружа посебна заштита, у складу са законом.
4.2. Одредбе међународних уговора од значаја за одлучивање
Конвенцијом о правима особа са инвалидитетом прописано је да је циљ ове конвенције да се унапреди, заштити и осигура пуно и једнако уживање свих људских права и основних слобода свим особама са инвалидитетом и унапреди поштовање њиховог урођеног достојанства; да особе са инвалидитетом укључују и оне који имају дугорочна физичка, ментална, интелектуална или чулна оштећења која у интеракцији са разним препрекама могу ометати њихово пуно и ефикасно учешће у друштву на једнакој основи са другима (члан 1.); да су начела ове конвенције, поред осталих, поштовање урођеног достојанства (члан 3. тачка а)); да се државе уговорнице обавезују да усвоје непосредне, ефикасне и одговарајуће мере, поред осталих, да се подигне свест у целом друштву, укључујући на нивоу породице, о особама са инвалидитетом и да се негује поштовање права и достојанства особа са инвалидитетом, те да мере у том циљу обухватају, поред осталог, унапређење позитивне перцепције и веће друштвене свести у односу на особе са инвалидитетом и унапређење програма подизања свести о особама са инвалидитетом и правима особа са инвалидитетом (члан 8.); да државе уговорнице признају право особа са инвалидитетом на одговарајући животни стандард за њих и њихове породице, укључујући одговарајућу исхрану, одећу и смештај, као и на стално побољшање услова живота, и предузеће одговарајуће кораке ради очувања и унапређивања овог права без дискриминације на основу инвалидитета; да државе стране уговорнице признају право особа са инвалидитетом на социјалну заштиту и на остваривање тог права без дискриминације на основу инвалидитета и предузеће одговарајуће кораке ради очувања и унапређивања овог права, укључујући и мере којима се обезбеђује да, поред осталог, особе са инвалидитетом, посебно жене и девојке са инвалидитетом и старије особе са инвалидитетом имају приступ програмима социјалне заштите и програмима за смањење сиромаштва, да особе са инвалидитетом и њихове породице које живе у сиромаштву имају приступ државној помоћи за покривање трошкова везаних за инвалидитет, укључујући одговарајућу обуку, давање савета, финансијску помоћ и привремену туђу негу (члан 28. став 1. и став 2. тач. б) и ц)).
4.3. Одредбе закона и подзаконских аката од значаја за одлучивање
Одредбама Закона о пензијском и инвалидском осигурању (Службени гласник РС", бр. 34/03, 64/04 - Одлука УСРС, 84/04 - др. закон, 85/05, 101/05 - др. закон, 63/06 - Одлука УСРС, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14, 73/18, 46/19 - Одлука УС, 86/19 и 62/21) било је прописано: да право на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица има осигураник и корисник пензије, коме је због природе и тежине стања повреде или болести утврђена потреба за помоћи и негом за обављање радњи ради задовољавања основних животних потреба (члан 41а став 1.); да потреба за помоћи и негом другог лица постоји код лица из става 1. овог члана које је непокретно, или које због тежине и природе трајних болести и болесног стања није способно да се самостално креће ни у оквиру стана уз употребу одговарајућих помагала, нити да се само храни, свлачи, облачи и да одржава основну личну хигијену, код слепог лица које је изгубило осећај светлости са тачном пројекцијом и код лица које постиже вид са корекцијом до 0,05 (члан 41а став 2.); да се висина новчане накнаде за помоћ и негу другог лица одређује у висини износа усклађене новчане накнаде за помоћ и негу затечених корисника овог права у осигурању запослених (члан 75а); да када је за решавање о праву из пензијског и инвалидског осигурања потребно утврђивање постојања инвалидности, телесног оштећења, потребе за помоћи и негом другог лица узрока инвалидности и телесног оштећења, потпуне неспособности за рад и неспособности за самосталан живот и рад, фонд решењем утврђује те чињенице на основу налаза, мишљења и оцене органа вештачења чије се образовање и начин рада уређује општим актом фонда (члан 93. став 1.); да налаз, мишљење и оцена из става 1. овог члана којим је утврђено постојање инвалидности, телесног оштећења, потпуне неспособности за рад и неспособности за самосталан живот и рад подлеже контроли коју врши орган фонда утврђен општим актом из става 1. овог члана (члан 93. став 2.); да се поступак за остваривање права на новчану накнаду за телесно оштећење и права на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица покреће на захтев осигураника односно корисника права, на основу медицинске документације (члан 95.); да се промене у стању инвалидности, потребе за помоћи и негом другог лица и телесног оштећења које су од утицаја на право признато правноснажним решењем, утврђују у поступку покренутом на захтев осигураника, корисника права, односно по службеној дужности, у складу са општим актом Фонда (члан 96.); да се као дан настанка инвалидности, телесног оштећења и потребе за помоћи и негом другог лица узима дан када је на основу прегледа дат налаз, мишљење и оцена органа вештачења, односно неки ранији дан за који постоји одговарајућа медицинска документација (члан 97.); да решење о правима из пензијског и инвалидског осигурања и о пензијском стажу доноси орган фонда одређен општим актом фонда (члан 98.).
Чланом 10. Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да је орган дужан да правилно, истинито и потпуно утврди све чињенице и околности које су од значаја за законито и правилно поступање у управној ствари; да овлашћено службено лице одлучује по свом уверењу које чињенице узима као доказане, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка.
Правилником о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање („Службени гласник РС“, бр. 58/19 и 66/21) прописано je: да орган вештачења вештачи на основу детаљног разматрања медицинске и друге документације од значаја за давање оцене, на основу објективног налаза приликом прегледа, а по потреби и на основу допунских испитивања у функционалној дијагностици Фонда (члан 8.); да орган вештачења у налазу, мишљењу и оцени своја запажања и налазе наводи прецизно и објективно; да налаз, мишљење и оцена мора бити јасан, потпун, образложен и стручно заснован (члан 9.); да орган вештачења у другостепеном поступку остваривања права вештачи на основу медицинске документације коришћене у првостепеном поступку остваривања права, као и медицинске документације достављене у другостепеном поступку остваривања права, а за професионална војна лица по прибављеном мишљењу Главне војнолекарске комисије; да орган вештачења у другостепеном поступку остваривања права може извршити преглед осигураника, корисника права, односно другог лица, ако на основу претходног разматрања медицинске документације оцени да је то неопходно (члан 31.).
5. Разматрајући наводе подносиоца о учињеној повреди права на социјалну заштиту из члана 69. Устава, Уставни суд најпре указује да је чланом 69. став 1. Устава зајемчено право на социјалну заштиту и утврђено да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства, да је ставом 2. истог члана утврђено да се права запослених и њихових породица на социјално обезбеђење и осигурање уређују законом, а ставом 4. да се инвалидима, ратним ветеранима и жртвама рата пружа посебна заштита, у складу са законом. Из наведеног произлази да је Уставом зајемчено право на социјалну заштиту, утврђени носиоци зајемченог права и начела на којима се заснива његово пружање, али не и конкретна садржина самог права, из чега даље следи да је, сагласно одредби члана 18. став 2. Устава, због природе права, начин његовог остваривања неопходно прописати законом.
Законом о пензијском и инвалидском осигурању за осигуранике, као и кориснике пензије, прописано је једно посебно право, а то је право на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица, као и услови за остваривање овог права. Тако је одредбама члана 41а ст. 1. и 2. наведеног Закона прописано да право на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица има осигураник и корисник пензије коме је због природе и тежине стања повреде или болести утврђена потреба за помоћи и негом за обављање радњи ради задовољавања основних животних потреба, те да потреба за помоћи и негом другог лица постоји код лица које је непокретно, или које због тежине и природе трајних болести и болесног стања није способно да се самостално креће ни у оквиру стана уз употребу одговарајућих помагала, нити да се само храни, свлачи, облачи и да одржава основну личну хигијену, код слепог лица које је изгубило осећај светлости са тачном пројекцијом и код лица које постиже вид са корекцијом до 0,05.
Дакле, циљ установљавања предметне накнаде је да се осигураницима и корисницима пензије који због природе и тежине стања повреде или болести коју имају не могу да задовоље основне животне повреде без туђе помоћи, омогући да плате неком другом лицу да им у томе помогне.
Полазећи од чињеница и околности конкретног случаја, Уставни суд најпре указује да је у предметном управном поступку утврђено да је подносилац уставне жалбе корисник инвалидске пензије, вишегодишњи психијатријски болесник, да је због свог психичког стања потпуно лишен пословне способности и стављен под старатељство супруге.
Подносилац уставне жалбе је 27. марта 2018. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Покрајински фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Зрењанин захтев за признавање права на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица. Уз захтев су, поред осталог, поднети извештаји надлежних доктора специјалиста да је подносилац слепо лице, као и лице за које је оцењено да је потребно покретање поступка за лишење пословне способности и поступка за доделу туђе неге и помоћи, јер је вишегодишњи психијатријски болесник и није способан да се самостално стара о себи, те да му је потребна помоћ друге особе у самозбрињавању.
Након обављених вештачења дати су налази, оцена и мишљење да подносилац не испуњава услове за признавање траженог права. Управни суд је у овој правној ствари поништио коначни управни акт, са образложењем да приликом одлучивања органи управе нису брижљиво размотрили налазе доктора специјалиста које је подносилац доставио уз захтев, односно није изложио конкретне и јасне разлоге из којих не прихвата мишљења дата у њима.
Након обављеног допунског вештачења 2021. године поново је донета одлука о одбијању жалбе подносиоца и потврђивању првостепеног решења којим је одбијен захтев подносиоца за остваривање траженог права, са образложењем да је утврђено да подносилац не испуњава критеријуме прописане чланом 41а став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, да је подносилац самостално отежано покретан, да није слепо лице, компензованог налаза са виталним органима, те да није регистрована деменција тежег степена, да је подносилац способан за основно самозбрињавање и према важећим прописима, не испуњава услове за утврђивање потребе за негом и помоћи другог лица. У образложењу коначног управног акта је наведено да је налаз органа вештачења у другостепеном поступку прихваћен као одлучујући доказ у целости, да је медицински документован и довољно образложен. Разматрајући тужбу подносиоца поднету против наведеног коначног управног акта, Управни суд је оценио да је у поновном поступку другостепени орган поступио по налозима из раније донете пресуде и да су отклоњене неправилности.
Уставни суд понавља да је Правилником о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање прописано да орган вештачења вештачи на основу детаљног разматрања медицинске и друге документације од значаја за давање оцене, на основу објективног налаза приликом прегледа, а по потреби и на основу допунских испитивања у функционалној дијагностици Фонда, да орган вештачења у налазу, мишљењу и оцени своја запажања и налазе наводи прецизно и објективно, те да налаз, мишљење и оцена мора бити јасан, потпун, образложен и стручно заснован, као и да орган вештачења у другостепеном поступку остваривања права вештачи на основу медицинске документације коришћене у првостепеном поступку остваривања права, као и медицинске документације достављене у другостепеном поступку остваривања права, а може извршити преглед лица ако на основу претходног разматрања медицинске документације оцени да је то неопходно.
Такође, Уставни суд напомиње да је Законом о општем управном поступку усвојено начело слободне оцене доказа, које, у суштини, значи да орган по свом уверењу одлучује које ће чињенице узети као доказане (осим у погледу јавних исправа), на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа засебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка. Међутим, овакав систем слободне оцене доказа налаже потребу да се нађе заштита од евентуалне злоупотребе слободе која по овом начелу припада органу који води поступак. Јемство да ће орган непристрасно оценити доказе лежи и у његовој дужности да за своју оцену изнесе разумљиве разлоге у одлуци. Вештачењем се одлучна чињеница доказује када је за њено утврђивање и оцену потребно стручно знање којим не располаже службено лице које води поступак. Ако налаз или мишљење вештака нису јасни или потпуни, или мишљење није довољно образложено, а ти се недостаци не могу отклонити ни поновним саслушањем вештака, поновиће се вештачење, са истим или другим вештацима, а може се затражити и вештачење од научне или стручне организације.
Уставни суд примећује да је у овој правној ствари поновљено вештачење и другостепени орган управе је нови налаз, мишљење и оцену прихватио као одлучујући доказ у целости. Суд понавља да је Управни суд у овој правној ствари поништио коначни управни акт са образложењем да он не садржи јасне и конкретне разлоге зашто нису прихваћена мишљења из извештаја доктора специјалиста који су достављени од стране подносиоца да исти није способан за самостално функционисање и самозбрињавање.
По оцени Суда, право на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица неспорно потпада под уставну гаранцију права на социјалну заштиту, јер је установљено управо у циљу да се пружи друштвена помоћ лицу коме је то неопходно за задовољавање његових основних животних потреба. Закон о социјалној заштити уређује сва питања од значаја за социјалну заштиту, али када су у питању осигураници и корисници пензије, право на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица, као и услови за остваривање овог права регулисани су одредбама Закона о пензијском и инвалидском осигурању. Тако су одредбама члана 41а ст. 1. и 2. Закона о пензијском и инвалидском осигурању прописани услови за остваривање овог права. Међутим, приликом одлучивања органи управе, поред релевантних законских одредби, морају имати у виду и циљеве због којих је овај вид помоћи установљен, а то свакако јесте да се лицу које није у стању да самостално функционише и брине се о себи због стања у коме се налази, обезбеде, у складу са начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства, основни услови за живот у виду обезбеђивања материјалне подршке.
Супруга подносиоца је у уставној жалби управо указала да подносиоцу предметно право није признато иако је дугогодишњи психијатријски болесник којем је одузета пословна способност, и за своје тврдње је доставила одређену медицинску документацију, као и решење Основног суда у Зрењанину 16 Р2 37/2020 од 23. октобра 2020. године, којим је подносилац потпуно лишен пословне способности из напред наведених разлога и решење Центра за социјални рад општине Сечањ број 570-255 од 18. децембра 2020. године којим је одређено да се подносилац уставне жалбе ставља под старатељство, а у коме је управо наведено да није способан за расуђивање и слободно изражавање своје воље, нити је способан да брине о својим правима и интересима, нити може да функционише самостално, без подршке и помоћи, услед чега је његова пословна способност искључена, да је увидом у извештај лекара специјалисте психијатрије, након извршеног контролног прегледа, утврђено да исти није способан да се самостално брине о себи, да му је потребна помоћ друге особе у самозбрињавању.
Као што је већ речено, циљ социјалне заштите зајемчен чланом 69. Устава је пружање помоћи ради стварања услова за задовољавање основних животних потреба, те је зајемчена и посебна заштита инвалида. Грађани којима је неопходна друштвена помоћ ради стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства. По оцени Уставног суда, у овом конкретном случају, приликом утврђивања да ли подносилац испуњава услове за признавање траженог права, органи који су о томе одлучивали нису пошли од ових принципа и основних начела социјалне заштите. Суд понавља да је одлука о одбијању захтева заснована искључиво на налазу, мишљењу и оцени датој након последњег обављеног вештачења. Органи управе, а потом и Управни суд истичу да је налаз органа вештачења у другостепеном поступку прихваћен као одлучујући доказ у целости, односно за исти је оцењено да је једини релевантан доказ, јер је налаз, мишљење и оцену дао овлашћени орган вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, у складу са одредбама Правилника о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање. Уставни суд указује да је изван његове надлежности да процењује да ли је налаз, мишљење и оцена органа вештачења јасан, потпун, логичан, образложен и научно и стручно заснован. Поред тога, Суд још једном указује да је подносиоцу одузета пословна способност управо на основу налаза психијатра и неуропсихијатра да подносилац није способан за расуђивање и слободно изражавање своје воље, нити је способан да брине о својим правима и интересима, нити може да функционише самостално, без подршке и помоћи. Међутим, без обзира на то што је подносиоцу из наведених разлога одузета пословна способност, одлука у овој правној ствари заснована је само на оцени органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање да подносилац не испуњава услове прописане чланом 41а став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању. Са друге стране, Суд истиче да је другостепени орган вештачења могао, посебно јер је то подносилац више пута захтевао, сагласно члану 31. наведеног подзаконског акта, да изврши и непосредни преглед подносиоца, нарочито имајући у виду све претходно наведене чињенице и околности конкретног случаја. Уставни суд указује да примена позитивног права свакако мора почивати на начелима која се односе на предметну област и на уставним јемствима која се односе на ту област.
Полазећи од свега изнетог, Уставни суд је оценио да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на социјалну заштиту из члана 69. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), у тачки 1. изреке усвојио уставну жалбу.
На основу одредбе члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, Уставни суд је одредио као начин правичног задовољења подносиоца уставне жалбе због утврђене повреде права на социјалну заштиту из члана 69. Устава, исплату у износу од 3.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, одлучујући као у тачки 2. изреке.
По оцени Уставног суда, досуђени износ представља адекватан и делотворан начин отклањања штетних последица и вид правичног задовољења подносиоцу уставне жалбе због утврђене повреде права на социјалну заштиту из члана 69. Устава. Ово, пре свега, због значаја поступка за подносиоца уставне жалбе, а потом и због чињенице да је предметни поступак трајао четири године, а у ком периоду подносиоцу због наведеног поступања органа управе и Управног суда није била обезбеђена новчана накнада на име траженог права за негу и помоћ другог лица. Уставни суд констатује да поништавање оспорене пресуде и нижестепеног акта и враћање на поновно одлучивање, као један од начина отклањања штетних последица, у конкретном случају није адекватно и делотворно, јер би подносилац и даље био онемогућен да одређени временски период добија новчани износ на име траженог права на додатак за негу и помоћ другог лица, пре свега због досадашњег трајања предметног поступка. Стога, Уставни суд сматра да досуђивање наведеног новчаног износа представља како начин отклањања штетних последица, тако и правичнo задовољењe подносиоца због утврђене повреде права на социјалну заштиту из члана 69. Устава.
Уставни суд напомиње да се подносилац уставне жалбе може обратити новим захтевом надлежном органу управе за признавање права на новчану накнаду за помоћ и негу другог лица.
Уставни суд је исти став заузео у Одлуци Уж-6096/2020 од 23. фебруара 2023. године.
6. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.