Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, Мирослав Николић и др Наташа Плавшић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. П. из Петровца на Млави, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 31. октобра 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. П. и утврђује да су пресудом Управног суда У. 12024/18 од 24. јануара 2020. године подноситељки уставне жалбе повређена права на правично суђење и на рад, зајемченa одредбама члана 32. став 1. и члана 60. став 3. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 12024/18 од 24. јануара 2020. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подноситељке уставне жалбе поднетој против решења Жалбене комисије Владе број 111-00-71/2018-01 од 15. маја 2018. године.
3. Одбија се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду нематеријалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. П. из Петровца на Млави поднела је Уставном суду, 16. марта 2020. године, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 14. маја и 19. октобра 2020. године, против пресуде Управног суда У. 12024/18 од 24. јануара 2020. године, због повреде права на рад зајемченог чланом 60. Устава.
У уставној жалби је наведено: да је подноситељка уставне жалбе била кандидат у поступку за пријем у радни однос у Министарству унутрашњих послова на радно место „саветник за радно-правно заступање“; да је у том поступку донето решење о пријему М. Ђ. у радни однос на одређено време у својству приправника; да се, међутим, из текста јавног конкурса закључује да конкурс није био расписан за заснивање радног односа на одређено време, а још мање за пријем приправника; да у тексту конкурса није наведена врста радног односа, па се подразумева да се радни однос заснива на неодређено време; да је у истом тексту наведено да се на том радном месту обављају, поред осталог, послови радно-правног заступања у споровима пред судовима опште надлежности и заступање интереса Министарства унутрашњих послова у радним споровима, као и да је пожељно да кандидат има положен правосудни испит, који подноситељка поседује; да изабрани кандидат у својству приправника не може да обавља поменуте послове.
У уставној жалби је даље наведено да је у изборном поступку утврђено да подноситељка не испуњава услове за заснивање радног односа који се односе на здравствену способност. С тим у вези је истакнуто да у огласу није наведено које посебне здравствене способности кандидат треба да испуни, те да је подноситељки достављено само обавештење да не испуњава здравствене критеријуме, без икаквог образложења, као и да се у оспореној пресуди Управног суда први пут помиње извештај о претходном лекарском прегледу у коме је наведено да код ње постоје патолошка стања која представљају контраиндикацију за рад, при чему иста нису прецизирана, нити су претходно игде поменута. Подноситељка наслућује да здравствене критеријуме није испунила због тога што носи наочаре.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, поништи оспорену пресуду Управног суда, утврди да је повређено право на рад и извршена „физичка и интелектуална“ дискриминација подноситељке, те да наложи Министарству унутрашњих послова да подноситељка заснује радни однос на неодређено време на наведеном радном месту. Тражена је и накнада нематеријалне штете у износу од 6.000.000 динара.
Из садржине уставне жалбе и захтева који је у њој постављен, Уставни суд је утврдио да подноситељка истиче и повреду начела забране дискриминације из члана 21. Устава.
Подноситељка је уз допуну уставне жалбе од 19. октобра 2020. године приложила решење Врховног касационог суда Узп. 93/2020 од 12. маја 2020. године, које није оспорила. Наведеним решењем је одбачен као недозвољен њен захтев за преиспитивање судске одлуке изјављен против оспорене пресуде Управног суда.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одсек за односе са запосленима Одељења за људске ресурсе Полицијске управе за град Београд број 7853/17, Управног суда У. 12024/18 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Потпредседник Владе и министар унутрашњих послова је донео решење број 01-4756/17 од 3. маја 2017. године о попуњавању путем интерног конкурса радног места „саветник за радно-правно заступање“ у Одсеку за односе са запосленима Одељења за људске ресурсе Полицијске управе за град Београд – Сектора за људске ресурсе Министарства унутрашњих послова, један извршилац, под редним бројем 08.318 у Правилнику о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Министарству унутрашњих послова пов. 01 број 2149/16 од 2. марта 2016. године и пов. 01 број 6929/16 од 17. августа 2016. године.
Како се на интерни конкурс за попуну наведеног радног места није пријавио ниједан кандидат, потпредседник Владе и министар унутрашњих послова је донео решење број 01-4756/17-2 од 25. јула 2017. године којим је утврђено да интерни конкурс није успео, те је поступак попуне наведеног радног места настављен спровођењем јавног конкурса, о чему је донето решење 7853/2017 од 1. августа 2017. године.
У предлогу за попуну наведеног радног места путем јавног конкурса је као услов из Правилника о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Министарству унутрашњих послова наведена најмање једна година ефективног радног стажа.
Министарство унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе је 9. августа 2017. године, на основу члана 135. Закона о полицији и члана 2. у вези са чл. 6. и 7. Уредбе о спровођењу јавног конкурса у Министарству унутрашњих послова и закључка Комисије за давање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава пов. 51 број 00-1/2017 од 10. фебруара 2017. године, огласило јавни конкурс за попуњавање наведеног извршилачког радног места. У огласу о јавном конкурсу су, поред осталих података, наведени: услови у погледу стручног образовања и у вези са тим да је пожељно да кандидати имају положен правосудни испит; да се у изборном поступку проверавају: формално-правни услови, техничке компетенције (знања и вештине), базичне компетенције, здравствена способност, интервју и безбедносни услови; знања, вештине и стручна оспособљеност који се проверавају у изборном поступку; да кандидати морају да испуњавају опште услове за рад у државним органима предвиђене законом и посебне услове прописане Законом о полицији (чл. 137. и 138.) и Правилником о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Министарству унутрашњих послова.
На јавни конкурс пријаве су поднела 22 лица. Конкурсна комисија је на листу кандидата уврстила 17 лица која су, по оцени Комисије, испунила услове за учешће на конкурсу. Међу њима су били кандидати који до тада нису заснивали радни однос у струци и који немају доказ о стручној оспособљености (испуњавали су услове за пријем у радни однос на одређено време у својству приправника), као и кандидати који имају положен правосудни испит или други доказ о стручној оспособљености и који су претходно заснивали радни однос у струци, међу којима је и подноситељка уставне жалбе (испуњавали су услове за пријем у радни однос на неодређено време).
Провере техничких компетенција, базичних компетенција и интервјуа успешно је прошло 11 кандидата, међу којима и подноситељка уставне жалбе, који су потом упућени на лекарски преглед у Завод за здравствену заштиту радника Министарства унутрашњих послова као референтну здравствену установу. У тој фази изборног поступка, Министарство унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за здравље запослених и безбедност на раду је уз акте 08/7 број 510-10019/17 од 20. децембра 2017. године и 08/7 број 510-10019/17-1 од 26. децембра 2017. године доставило Одељењу за људске ресурсе Полицијске управе за град Београд извештаје о претходном лекарском прегледу за десет кандидата, док је један кандидат одустао од учешћа. Кандидати су сносили трошкове прегледа.
У извештају Завода о претходном лекарском прегледу подноситељке уставне жалбе од 18. децембра 2017. године је дата оцена да је подноситељка здравствено неспособна за рад на радном месту „саветник за радно-правно заступање“, у статусу ОД, односно да код прегледане постоје патолошка стања која представљају контраиндикацију за рад, у складу са чланом 5. став 1. тачка 5) Правилника о начину спровођења и мерама специфичне здравствене заштите у Министарству унутрашњих послова.
Подноситељки није достављен наведени извештај Завода, већ јој је 2. фебруара 2018. године достављено само обавештење Конкурсне комисије број 798/2018 од 18. јануара 2018. године, у коме је наведено да није задовољила здравствене критеријуме у фази изборног поступка – лекарски преглед, односно да је здравствено неспособна за рад на том радном месту, у складу са чланом 5. став 1. тачка 5) наведеног правилника.
Поред подноситељке, још пет кандидата је оцењено као здравствено неспособно, док је четворо кандидата оцењено као здравствено способно, при чему код двоје, међу којима је и М. Ђ, нису регистрована патолошка стања која представљају контраиндикацију за рад, а код двоје су регистрована патолошка стања која не представљају контраиндикацију за рад.
Конкурсна комисија је актом број 112-8383/2017 од 26. децембра 2017. године затражила од Одељења за здравље запослених и безбедност на раду ревизију лекарског прегледа за кандидате Б.С. и М.П, који су као и подноситељка оцењени као здравствено неспособни. Тим поводом, Завод је дописом од 11. јануара 2018. године обавестио наведено одељење да није могућа ревизија претходног лекарског прегледа за поменуте кандидате, који не испуњавају посебне здравствене захтеве за рад, према Листи морбозних стања по ближе наведеним тачкама.
У последњој фази изборног поступка, безбедносне провере су затражене и извршене за четири кандидата који су успешно прошли све претходне фазе поступка и утврђено је да у односу на њих не постоје безбедносне сметње за пријем у радни однос.
Конкурсна комисија је сачинила Коначну ранг листу од три кандидата за избор на радно место и исту доставила помоћнику министра – начелнику Сектора за људске ресурсе, који је актом 08 број 1115/2018 од 13. фебруара 2018. године предложио потпредседнику Владе и министру унутрашњих послова да се у радни однос прими најбоље рангирани кандидат М. Ђ, на неодређено време. Потпредседник Владе и министар унутрашњих послова је 22. фебруара 2018. године на првој страни тог акта потписао да је сагласан са наведеним предлогом.
Истог дана, 22. фебруара 2018. године, потпредседник Владе и министар унутрашњих послова је донео решење број 7853/17-2 којим је М. Ђ. примљена у радни однос на одређено време у својству приправника на наведено радно место. У диспозитиву решења је даље наведено: да је именована дужна да ступи на рад у року од осам дана од дана коначности решења; да приправнички стаж траје годину дана; да приправник стиче статус полицијског службеника по завршеном приправничком стажу и положеном стручном испиту; да приправнику престаје радни однос ако у прописаном року не положи стручни испит; да уколико именована положи стручни испит, наставља да ради на неодређено време. У образложењу првостепеног решења је наведено да је помоћник министра предложио да се у радни однос прими М. Ђ, имајући у виду да је уврштена на Коначну ранг листу под редним бројем један, на основу остварених резултата из свих фаза изборног поступка, и да у потпуности задовољава критеријуме за обављање послова наведеног радног места.
Поводом изјављене жалбе подноситељке, Конкурсна комисије је нашла да наводи жалбе који се односе на утврђену здравствену неспособност представљају њено субјективно мишљење и процену, који нису меродавни у односу на стручно знање специјалиста медицине и услове прописане Правилником о начину спровођења и мерама специфичне здравствене заштите у Министарству унутрашњих послова, те да није на Конкурсној комисији да тумачи, образлаже и утврђује систем рада лекарске комисије, јер нема стручна знања из наведене области, нити је меродавна за процену налаза лекарске комисије која врши специјалистичке лекарске прегледе.
Решењем Жалбене комисије Владе број 111-00-71/2018-01 од 15. маја 2018. године је одбијена као неоснована жалба подноситељке. У образложењу другостепеног решења је наведено: да су неосновани наводи жалбе да изабрани кандидат не поседује конкурсом прописане услове, односно правосудни испит, будући да је у огласу о јавном конкурсу наведено да је пожељно да кандидати имају положен правосудни испит, али да исти није прописан као услов за рад на радном месту које се попуњава; да су у тексту огласа као услови за рад наведени врста и степен стручног образовања; да се учесник конкурса може примити у радни однос у својству приправника, ако је испунио прописане услове у том својству; да се утврђивање оспособљености приправника обезбеђује полагањем одговарајућег стручног испита, чиме доказује своју оспособљеност за самосталан рад у струци и обављање послова одговарајућег радног места и тада, сагласно закону, стиче статус овлашћеног службеног лица и може обављати послове радног места, односно стећи прописано звање или чин, који се везују за радно место на које се распоређује; да се, насупрот томе, лице које има радно искуство у струци и положен одговарајући стручни испит не може сматрати и примити у радни однос у својству приправника; да за приправника може бити примљено и лице које има радно искуство у струци, али не и положен одговарајући стручни испит (државни стручни испит и/или посебан стручни испит, односно правосудни или неки други испит који их замењује); да изабрани кандидат нема положен стручни испит, као доказ оспособљености за самосталан рад, па је ожалбеним решењем, на основу члана 146. став 1. Закона о полицији, примљен у радни однос на одређено време у својству приправника; да су без утицаја на другачију одлуку наводи жалбе који се односе на проверу здравствене способности применом претходно наведеног правилника.
Подноситељка уставне жалбе је тужбом покренула управни спор у току кога је донето решење Врховног касационог суда Рж1. у 115/2019 од 11. новембра 2019. године, којим је усвојен њен приговор ради убрзавања поступка и утврђено да јој је повређено право на суђење у разумном року у том управном спору, те је судији известиоцу наложено да у ближе означеним роковима предузме радње ради решавања наведеног предмета и да о томе обавести председника Управног суда.
Подноситељка је на усменој јавној расправи одржаној 23. јануара 2020. године пред Управним судом, као и у тужби, истакла да самим конкурсом није прецизирано да ли се радни однос заснива на одређено или неодређено време, те да се из тога што је реч о радном месту које подразумева послове заступања, које не могу вршити лица без претходно положеног државног или правосудног испита, закључује да је конкурс расписан за радни однос на неодређено време. Нагласила је и да у поступку није утврђено, нити је у побијаном решењу и обавештењу Министарства унутрашњих послова образложено, које то конкретне здравствене услове она не испуњава за обављање послова у вези са којима је расписан конкурс.
Овлашћено лице туженог органа је на истој расправи навело да се не може сматрати да је конкурс расписан за заснивање радног односа на неодређено време тиме што у тексту конкурса није означена врста радног односа, имајући у виду да конкурс представља само јавни позив свим заинтересованим кандидатима, а да се испуњеност услова конкурса цени кроз фазе у законом прописаном поступку.
Оспореном пресудом Управног суда У. 12024/18 од 24. јануара 2020. године одбијена је тужба подноситељке уставне жалбе. Управни суд је оценио да је тужени орган правилно одбио жалбу подноситељке, налазећи да је у току првостепеног поступка правилно утврђено да изабрани кандидат испуњава услове за заснивање радног односа на наведеном радном месту, као и да је изборни поступак спроведен у складу са релевантним одредбама Закона о полицији и Уредбе о спровођењу јавног конкурса у Министарству унутрашњих послова. Исти суд је нашао да су неосновани наводи тужбе да конкурсом није прописана потреба постојања посебне (здравствене) способности, имајући у виду да је одредбом члана 11. став 1. Уредбе о спровођењу јавног конкурса у Министарству унутрашњих послова прописано да се изборни поступак састоји и из лекарског прегледа, као и да је одредбом члана 1. Правилника о начину спровођења и мерама специфичне здравствене заштите у Министарству унутрашњих послова прописано да се тим правилником уређује начин спровођења и мере специфичне здравствене заштите у том министарству. Тај суд је потом нашао да су неосновани наводи тужбе да у другостепеном решењу и обавештењу Министарства није наведено које то конкретне здравствене услове подноситељка уставне жалбе не испуњава, имајући у виду да је у извештају о претходном лекарском прегледу за запослене у Министарству унутрашњих послова од 18. децембра 2017. године наведено да је подноситељка неспособна за рад на радном месту „саветник за радно-правно заступање“, у статусу ОД, односно да код ње постоје патолошка стања која представљају контраиндикацију за рад, у складу са чланом 5. став 1. тачка 5) Правилника. У погледу навода тужбе да конкурсом није прецизирано да ли се радни однос заснива на одређено или неодређено време, Управни суд је указао на то да су у огласу о конкурсу за попуњавање тог радног места наведени подаци у складу са одредбом члана 7. став 1. Уредбе о спровођењу јавног конкурса у Министарству унутрашњих послова, као и да су у опису послова за поменуто радно место, поред обављања послова радно-правног заступања у споровима пред судовима опште надлежности, наведени и други ближе побројани послови.
3.2. Решењем Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе 08 број 112-3908/19-3 од 13. августа 2019. године утврђено је да је М. Ђ. наставила да ради на неодређено време, те је распоређена са 8. јуном 2019. године на радно место „главни службеник за управно-правни поступак“ (ПД) у Одељењу за људске ресурсе Полицијске управе за град Београд у Сектору за људске ресурсе, утврђено под редним бројем 08.10.2.4 Правилника о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Министарству унутрашњих послова инт. 01 број 4685/18-13 од 13. јуна 2018. године, инт. 01 број 7777/18-5 од 30. јула 2018. године, инт. 01 број 11643/18-5 од 15. новембра 2018. године и инт. 01 број 4959/19-3 од 10. априла 2019. године, и стекла звање виши полицијски сарадник.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава је утврђено да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбом члана 60. став 3. Устава је утврђено да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места.
За одлучивање Суда у овој уставносудској ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и одредбе следећих прописа:
Законом о полицији („Службени гласник РС“, број 6/16), у тексту који је важио у време спровођења конкретног јавног конкурса, било је прописано: да су запослени у Министарству полицијски службеници, државни службеници и намештеници (члан 10. став 1.); да се радни однос у Министарству заснива путем конкурса (члан 135. став 1.); да се радни однос у Министарству може засновати само на местима која су предвиђена актом о унутрашњем уређењу и систематизацији, која нису попуњена и у случајевима када је попуна тог радног места у складу са донетим кадровским планом (члан 135. став 2.); да је приправник лице које први пут заснива радни однос у струци и оспособљава се за самосталан рад или лице које је завршило основну полицијску обуку (члан 146. став 1.); да приправник заснива радни однос у својству приправника после спроведеног јавног конкурса (члан 146. став 2.); да приправник стиче статус полицијског службеника по завршеном приправничком стажу и положеном стручном испиту (члан 146. став 3.); да се, ако овим законом, прописима донетим на основу овог закона и посебним колективним уговором за полицијске службенике није другачије прописано, на права и дужности, рад и радне односе полицијских службеника, примењују прописи о државним службеницима и посебан колективни уговор закључен у складу са тим прописима, општи прописи о раду и закон којим се уређује општи управни поступак (члан 250.).
Законом о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05-исправка, 83/05-исправка, 64/07, 67/07-исправка, 116/08, 104/09, 99/14 и 94/17) је прописано: да су при запошљавању у државни орган кандидатима под једнаким условима доступна сва радна места (члан 9. став 1.); да се избор кандидата заснива на стручној оспособљености, знању и вештинама (члан 9. став 2.); да, по правилу, државни службеник заснива радни однос на неодређено време (члан 62. став 1.); да се кадровски план састоји од приказа броја државних службеника према радним местима и броја државних службеника са радним односом на неодређено време који су потребни у години за коју се кадровски план доноси, од приказа броја приправника чији се пријем планира и броја државних службеника чији се пријем у радни однос на одређено време планира због могућег повећања обима посла (члан 154.); да Влада уредбом ближе уређује припрему нацрта и предлога кадровског плана у свим државним органима (члан 155. став 4.).
Уредбом о припреми кадровског плана у државним органима („Службени гласник РС“, број 8/06) је прописано: да кадровски план приказује број државних службеника и намештеника по сваком положају, сваком звању и свакој врсти радних места који је потребан органу у радном односу на неодређено време у години за коју је кадровски план донесен, број државних службеника и намештеника чији је пријем у радни однос на одређено време потребан органу због повећања обима посла у години за коју је кадровски план донесен, број приправника по степенима стручне спреме чији је пријем потребан органу у години за коју је кадровски план донесен (члан 2. тач. 4) до 6)); да су попуњавање радних места у органу, пријем у радни однос на одређено време због повећаног обима посла и пријем приправника у орган допуштени само ако се уклапају у донесени кадровски план (члан 3.); да се кадровски план доноси у року од 30 дана од дана објављивања закона о буџету Републике Србије у „Службеном гласнику Републике Србије“ и да кадровски план важи једну буџетску годину (члан 4. ст. 1. и 2.).
Уредбом о спровођењу јавног конкурса у Министарству унутрашњих послова („Службени гласник РС“, број 72/16), која се примењивала у конкретном случају, било је прописано: да се јавни конкурс спроводи ако радно место у Министарству није попуњено путем интерног конкурса и за попуну радног места директора полиције (члан 2.); да предлог за попуњавање радног места путем конкурса садржи: назив радног места које се попуњава, опште и посебне услове потребне за обављање послова радног места, као и образложење потреба за попуном радног места (члан 3. став 3.); да испуњеност услова за попуњавање радног места утврђује руководилац организационе јединице надлежне за управљање људским ресурсима (члан 4. став 1.); да министар решењем одлучује о потреби и начину попуњавања радног места (члан 4. став 2.); да конкурс међу кандидатима спроводи Конкурсна комисија чије чланове именује министар (у даљем тексту: Комисија) (члан 5. став 1.); да се у огласу о јавном конкурсу за попуњавање радног места наводе подаци о: органу и унутрашњој организационој јединици; ужој организационој јединици и месту рада; радном месту; редном броју радног места; условима за рад на радном месту; знањима и вештинама које се оцењују у изборном поступку и начину њихове провере; задацима и обавезама; датуму оглашавања; року у коме се подносе пријаве на конкурс; адреси на коју се подносе пријаве; контакт особи задуженој за давање обавештења о конкурсу; доказима који се прилажу уз пријаву (члан 7. став 1.); да по истеку рока за подношење пријава на конкурс, Комисија, без одлагања, прегледа све приспеле пријаве и поднете доказе ради провере испуњености услова за учешће кандидата на конкурсу и утврђује Листу кандидата који улазе у изборни поступак, односно који ће се проверавати (члан 10. став 1.); да се изборни поступак састоји из провере испуњености формално-правних услова, провере техничких компетенција (знања и вештина), процене базичних компетенција, лекарског прегледа, интервјуа и безбедносне провере (члан 11. став 1.); да у изборном поступку Комисија проверава само оне стручне оспособљености, знања и вештине кандидата и друге потребне услове, који су наведени у огласу (члан 11. став 3.); да провера и оцена испуњености формално-правних услова обухвата поред општих услова за заснивање радног односа у државном органу и посебних услова за заснивање радног односа у Министарству унутрашњих послова из Закона о полицији, и проверу стручног образовања, врсте и дужине радног искуства са кратким описом послова на којима је кандидат радио и стручне оспособљености и усавршавања (члан 13.); да се кандидат ради обављања претходног лекарског прегледа упућује у референтну здравствену установу и да након спроведеног претходног лекарског прегледа, референтна здравствена установа доставља извештај организационој јединици надлежној за управљање људским ресурсима (члан 16.); да је сваки део изборног поступка елиминациони за кандидата који не задовољи критеријуме провере из претходног дела (…) (члан 20. став 1.); да после спроведеног изборног поступка Комисија сачињава Коначну ранг листу на коју увршћује највише три кандидата која су према оствареним оценама најбоље рангирани (члан 21. став 1.); да предлог за избор кандидата уз образложење истог, утврђује надлежни руководилац и исти доставља министру на одлучивање (члан 22. став 1.); да решење о пријему у радни однос кандидата из члана 22. став 1. ове уредбе доноси министар (члан 23. став 1.); да се решење из става 1. овог члана доставља свим кандидатима који су учествовали у изборном поступку, а који у односу на то решење имају право заштите својих права - у складу са законом (члан 23. став 2.).
Уредбом о спровођењу интерног и јавног конкурса за попуњавање радних места у државним органима („Службени гласник РС“, бр. 41/07-пречишћен текст и 109/09), која је била на снази у конкретном случају, било је прописано: да се у свим органима обавезно спроводи јавни конкурс ако се прима приправник (члан 15. став 1.); да јавни конкурс за пријем приправника отпочиње тако што руководилац органа државне управе или службе Владе доноси решење о пријему приправника и доставља га Служби за управљање кадровима (члан 16. став 1.); да се у огласу о јавном конкурсу за пријем приправника, поред осталог, наводи да се радни однос заснива на одређено време и колико он траје (члан 20. став 2.); да у изборном поступку за пријем приправника не може да се проверава стручна оспособљеност (члан 25. став 2.).
Правилником о начину спровођења и мерама специфичне здравствене заштите у Министарству унутрашњих послова („Службени гласник РС“, број 73/17) је прописано: да специфичну здравствену заштиту запослених спроводи Завод за здравствену заштиту радника Министарства унутрашњих послова (у даљем тексту: Завод) у сарадњи са надлежном организационом јединицом Министарства за послове људских ресурса (…) (члан 2.); да мере специфичне здравствене заштите обухватају обављање претходних лекарских прегледа за пријем у радни однос, у које спада поступак претходног лекарског прегледа за пријем кандидата за обављање полицијских послова (…) (члан 4. став 2. тачка 1), подтачка (2)); да се радна места полицијских службеника који обављају полицијске послове и послове заштите и спасавања за које су потребне посебне психофизичке способности (у даљем тексту: посебне способности) разликују по томе да ли је за обављање послова на тим радним местима неопходна једна или више видова посебне способности, и то посебна способност за предузимање професионалних активности у ноћној смени, у приправности, при повећаној опасности за живот и здравље, у условима нередовности у раду и при другим отежаним условима (члан 5. став 1. тачка 5)); да се у Правилнику о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Министарству унутрашњих послова посебни видови способности из става 1. тачка 1) – 5) овог члана за свако радно место полицијског службеника који обављају полицијске послове и послове заштите и спасавања означавају арапским бројевима од 1 до 5 (члан 5. став 2.); да су критеријуми и мерила за оцењивање психофизичке способности за обављање послова полицијских службеника (…) утврђени од стране представника надлежне организационе јединице Министарства и Завода на основу прописа којим се уређује безбедност и здравље на раду, потребних посебних психофизичких способности, а према захтевима и условима рада у оквиру група појединих полицијских послова (члан 6. став 1.); да су критеријуми и мерила из става 1. овог члана, изражени у Листи морбозних стања, која се примењује на полицијске службенике, који обављају полицијске послове и послове заштите и спасавања (члан 6. став 2.).
5. Уставни суд сматра да је наводе уставне жалбе да је у поступку попуњавања конкретног радног места примљен кандидат који, за разлику од подноситељке уставне жалбе, не испуњава услов јавног конкурса у погледу врсте радног односа и са њим повезане друге услове, потребно испитати са становишта истакнуте повреде права на рад из одредбе члана 60. став 3. Устава, којом се јемчи свима, под једнаким условима, доступност свих радних места. Уставна одредба о доступности сваког радног места под једнаким условима гарантује једнако поступање према свим лицима у остваривању њиховог права на запошљавање на одређено радно место. Из тога произлазе обавезе да се на све кандидате који учествују у поступку попуњавања одређеног радног места примене једнаки услови, да се поступак спроведе у складу са прописима, да изабрани кандидат испуњава све услове предвиђене конкурсом и да се обезбеди делотворна правна заштита сваком кандидату који сматра да је донетим појединачним актом стављен у неједнак положај у односу на друге кандидате.
Уставни суд, такође, налази да је тврдње уставне жалбе о пропуштању да се образложи дата оцена да подноситељка не задовољава посебне здравствене услове за заснивање радног односа, потребно испитати са становишта права на правично суђење из одредбе члана 32. став 1. Устава, чији је елемент право на образложену одлуку, које обухвата обавезу давања одговарајућих и довољних разлога.
5.1. Испитујући тврдње уставне жалбе које отварају питање повреде права на доступност под једнаким условима свих радних места, зајемченог одредбом члана 60. став 3. Устава, овај суд је узео у обзир да и Закон о државним службеницима посебно истиче начело једнаке доступности радних места, прописујући да су при запошљавању у државни орган кандидатима под једнаким условима доступна сва радна места (члан 9. став 1.) и да се избор кандидата заснива на стручној оспособљености, знању и вештинама (члан 9. став 2.). Ово начело се примењује и на запошљавање у Министарству унутрашњих послова. Наведене уставне и законске гаранције се при запошљавању путем јавног конкурса обезбеђују утврђивањем и применом једнаких, јасних, прецизних и унапред познатих услова и критеријума, који се морају поштовати и не смеју мењати и допуњавати у току поступка.
Уставни суд је нашао да се у конкретном предмету као спорно поставило питање за коју врсту радног односа је био расписан јавни конкурс – на неодређено време или на одређено време у својству приправника или, како тврде управни органи и Управни суд, и за једно и за друго. У тексту огласа о јавном конкурсу није била изричито наведена врста радног односа. Изостанак тог податка у огласу дао је у конкретном случају повода различитим тумачењима од стране потенцијалних кандидата у погледу услова за запошљавање, која нису отклоњена отпочињањем изборног поступка, већ је напротив Конкурсна комисија омогућила учешће свим оним кандидатима који испуњавају услове за једну или другу врсту радног односа.
Уставни суд је пошао од тога да Закон о полицији прописује начин заснивања радног односа у Министарству унутрашњих послова. Приправник, као лице које први пут заснива радни однос у струци и које се оспособљава за самосталан рад у струци или лице које је завршило основну полицијску обуку, заснива радни однос у својству приправника после спроведеног јавног конкурса, а стиче статус полицијског службеника по завршеном приправничком стажу и положеном стручном испиту (члан 146.). Остали запослени заснивају радни однос путем конкурса, уз одређене изузетке (члан 135.). Поступак и начин спровођења јавног конкурса за попуњавање радних места био је уређен Уредбом о спровођењу јавног конкурса у Министарству унутрашњих послова из 2016. године, која није садржала посебне одредбе о јавном конкурсу за пријем приправника.
Како одредбама Закона о полицији, прописима донетим на основу тог закона и посебним колективним уговором за полицијске службенике нису биле уређене врсте радних односа и спровођење јавног конкурса за пријем приправника у Министарству унутрашњих послова, то су се, сагласно одредби члана 250. Закона о полицији, на та питања у предметном поступку супсидијарно примењивали прописи о државним службеницима.
Према одредби члана 62. став 1. Закона о државним службеницима, државни службеник, по правилу, заснива радни однос на неодређено време. Сагласно наведеној законској одредби, заснивање радног односа на неодређено време је правило у државним органима, док је заснивање радног односа на одређено време, укључујући приправника, изузетак од тог правила.
Уредбом о спровођењу интерног и јавног конкурса за попуњавање радних места у државним органима из 2007. године било је посебно регулисано спровођење јавног конкурса за пријем приправника у државним органима, те су за пријем приправника у Министарству унутрашњих послова од значаја биле следеће одредбе наведене уредбе: да јавни конкурс за пријем приправника отпочиње доношењем решења о пријему приправника (члан 16. став 1.), да се у огласу о јавном конкурсу за пријем приправника наводи да се радни однос заснива на одређено време и колико он траје (члан 20. став 2.) и да у изборном поступку за пријем приправника не може да се проверава стручна оспособљеност (члан 25. став 2.).
Када је реч о поступку који је претходио подношењу уставне жалбе, у предлогу за попуну радног места и одлуци о попуни радног места није наведено да се у радни однос прима приправник, у огласу није наведено да је то јавни конкурс за пријем приправника, нити да се радни однос заснива на одређено време и колико он траје, али јесте наведено да се у изборном поступку проверава стручна оспособљеност кандидата, као и да је пожељно да они имају положен правосудни испит, што све, према цитираним одредбама меродавног права, указује на то да јавни конкурс у конкретном случају није био расписан за пријем приправника у радни однос на одређено време, већ за пријем запосленог на неодређено време, на који се, по правилу, заснива радни однос у државним органима. На то указује и чињеница да је за попуњавање конкретног радног места најпре расписан интерни конкурс међу запосленима у Министарству унутрашњих послова, који би се, да је успео, окончао доношењем решења о премештају запосленог на то радно место у радном односу на неодређено време. Како интерни конкурс није успео, са попуњавањем тог радног места се наставило спровођењем јавног конкурса. Дакле, јавни конкурс је спроведен само зато што радно место није попуњено путем интерног конкурса, без икакве назнаке у јавном конкурсу да је у питању друга врста радног односа. Уз то, помоћник министра – начелник Сектора за људске ресурсе је, после спроведеног изборног поступка, предложио кандидата М. Ђ. за пријем у радни однос на неодређено време, са чим се сагласио потпредседник Владе и министар унутрашњих послова, који је потом донео решење о пријему тог лица у радни однос на одређено време у својству приправника. Међутим, у образложењу тог решења није наведена садржина датог предлога у делу који се односи на врсту радног односа, нити зашто се у том погледу од њега одступило. Коначно, у огласу о јавном конкурсу је наведено да кандидати морају да испуњавају, поред осталог, услове предвиђене Правилником о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Министарству унутрашњих послова, а као један од тих услова је у предлогу за попуну радног места наведена најмање једна година ефективног радног стажа, при чему то ипак није унето у текст огласа, иако је он морао да садржи све услове предвиђене Правилником.
Уставни суд указује на то да је Министарство унутрашњих послова, приликом доношења одлуке о потреби попуњавања одређеног радног места путем јавног конкурса, у обавези да утврди да ли је потребно примити запосленог у радни однос на неодређено или одређено време или је потребно примити приправника, те да у складу са тим спроведе одговарајући јавни конкурс. Наиме, услов за попуњавање радног места је и то да се његово попуњавање уклапа у донесени кадровски план. У кадровском плану се посебно приказује број потребних запослених са радним односом на неодређено време, број запослених чији се пријем у радни однос на одређено време планира због могућег повећања обима посла и број приправника чији се пријем планира, у години за коју се доноси кадровски план. Стога је потребно претходно одредити врсту радног односа да би се могло утврдити да ли је попуна тог радног места у складу са донетим кадровским планом, а тиме и да ли су испуњени услови за његово попуњавање.
У конкретном случају је врста радног односа зависила од тога који ће кандидат бити изабран, односно да ли он испуњава услове за пријем у радни однос на неодређено време или на одређено време у својству приправника. С тим у вези, Уставни суд напомиње да се испуњеност формално-правних услова везаних за одређену врсту радног односа проверава на почетку изборног поступка, у његовој првој фази, која је елиминационог карактера, а не на крају поступка, приликом доношења одлуке о избору кандидата за пријем у радни однос. Овде је омогућено да у даљем току изборног поступка заједно учествују кандидати који могу бити примљени у радни однос на неодређено време и кандидати који могу бити примљени у радни однос на одређено време у својству приправника. Наведене две категорије лица се, по закону, примају у радни однос под различитим условима, тако да они који испуњавају услове за радни однос на неодређено време не могу бити примљени у својству приправника, и обрнуто. Имајући у виду да се услови за запошљавање нужно разликују у зависности од врсте радног односа за коју се спроводи јавни конкурс, наведене две категорије лица не могу заједно учествовати у истом поступку за попуњавање радног места. Они у изборном поступку не могу бити третирани на исти начин и међусобно упоређивани.
С обзиром на то да је изабрани кандидат примљен у радни однос на одређено време у својству приправника, применом услова у погледу врсте радног односа који нису били предвиђени јавним конкурсом и које нису испуњавали они кандидати који су у истом поступку учествовали ради пријема у радни однос на неодређено време, међу којима је била и подноситељка уставне жалбе, Уставни суд је закључио да у поступку попуњавања конкретног радног места нису на све кандидате примењени исти услови. Стога је Уставни суд утврдио да је оспореном пресудом Управног суда У. 12024/18 од 24. јануара 2020. године подноситељки уставне жалбе повређено право на доступност наведеног радног места под једнаким условима, зајемчено одредбом члана 60. став 3. Устава.
5.2. Испитујући наводе уставне жалбе којима се истиче да подноситељки, ни после доношења оспорене пресуде Управног суда, није познато које конкретне здравствене услове за заснивање радног односа не испуњава, Уставни суд је пошао од тога да је лекарски преглед, као и свака фаза изборног поступка, елиминационог карактера, те кандидат за кога се утврди да не задовољава посебне здравствене услове није могао учествовати у даљем току изборног поступка, а тиме ни бити примљен у радни однос. Такав кандидат, који је успешно прошао претходне фазе изборног поступка, има легитиман интерес да сазна релевантне податке из којих ће се видети које конкретне здравствене услове за рад не задовољава и из којих разлога.
Оцењујући ове наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да у случају када органи управе нису оценили наводе који су од одлучујућег значаја за исход поступка и када је то један од основних разлога за подношење тужбе у управном спору, гаранција правичног суђења захтева од Управног суда да наведе сопствене разлоге засноване на темељној процени питања која су кључна за доношење одлуке.
Уставни суд је констатовао да се за заснивање радног односа на наведеном радном месту, према одредби члан 5. став 1. тачка 5) Правилника о начину спровођења и мерама специфичне здравствене заштите у Министарству унутрашњих послова, захтевају посебне психофизичке способности за предузимање професионалних активности у ноћној смени, у приправности, при повећаној опасности за живот и здравље, у условима нередовности у раду и при другим отежаним условима. Посебни здравствени услови које кандидат треба да задовољи оцењују се према Листи морбозних стања.
Подноситељки уставне жалбе је, након лекарског прегледа обављеног 18. децембра 2017. године, достављено само обавештење Конкурсне комисије од 18. јануара 2018. године о томе да је здравствено неспособна за рад на поменутом радном месту, у складу са чланом 5. став 1. тачка 5) Правилника. У жалби, а потом у тужби и на усменој јавној расправи пред Управним судом, је истакла да не зна које конкретне здравствене услове не испуњава. Другостепени орган је нашао да су ти наводи без утицаја на другачију одлуку, док их је Управни суд оценио, позивајући се у образложењу оспорене пресуде на извештај о претходном лекарском прегледу од 18. децембра 2017. године, у коме је наведено да код подноситељке постоје патолошка стања која представљају контраиндикацију за рад.
Следом изнетог, Уставни суд је нашао да је Управни суд оспорену пресуду засновао на чињеницама које је утврдио оценом доказа – поменутог извештаја, који није извео на усменој јавној расправи и на који подноситељки није дата могућност да се изјасни. Овај суд је приметио да се наведени извештај разликује од обавештења које је достављено подноситељки, само у томе, што садржи једну додатну информацију – да код подноситељке постоје патолошка стања која представљају контраиндикацију за рад. У том смислу, и у случају да је наведени извештај био достављен подноситељки, она би из њега могла да сазна кратку и уопштену информацију, која јој не би омогућила да разуме разлоге због којих је утврђена њена здравствена неспособност.
Уставни суд истиче да подаци о здравственом стању спадају у нарочито осетљиве податке о личности, који су о подноситељки уставне жалбе прибављени, по њеном пристанку, за потребе спровођења јавног конкурса, током лекарског прегледа у референтној здравственој установи, чије трошкове је она сносила. Тиме што подноситељки нису дати никакви подаци о наводним патолошким стањима због којих је утврђено да је здравствено неспособна за рад на радном месту на које је конкурисала, она није добила прилику да се са њима упозна и да процени да ли је потребно да оспори наведену оцену. Такође, остала је у неизвесности у погледу свог здравственог стања и тога да ли се наводна патолошка стања могу отклонити, од чега би зависила њена потенцијална одлука да учествује на другим јавним конкурсима у Министарству унутрашњих послова на којима се захтева исти услов везан за здравствену способност.
Уставни суд је додатно приметио да је Конкурсна комисија тражила да се за два кандидата Б.С. и М.П, за које је такође утврђено да су здравствено неспособни, изврши ревизија лекарског прегледа, што ипак није учињено. С тим у вези се поставља питање у којим случајевима и под којим условима се може преиспитати дата оцена да кандидат не задовољава посебне здравствене услове, за шта он има легитиман интерес.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд сматра да наведена питања од суштинског значаја за доношење одлуке нису образложена у мери у којој је то било потребно да би се оценила законитост коначног управног акта. Стога је Уставни суд утврдио да је оспореном пресудом Управног суда У. 12024/18 од 24. јануара 2020. године подноситељки уставне жалбе повређено и право на образложену судску одлуку, као елемент права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
5.3. С обзиром на то да је утврдио повреде наведених уставних права, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
Имајући у виду природу учињених повреда уставних права у конкретном случају, Уставни суд је, на основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се отклањање штетних последица подноситељки уставне жалбе у овом уставносудском поступку може остварити једино поништавањем пресуде Управног суда У. 12024/18 од 24. јануара 2020. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука по тужби подноситељке поднетој против решењa Жалбене комисије Владе број 111-00-71/2018-01 од 15. маја 2018. године, одлучујући као у тачки 2. изреке.
6. Имајући у виду разлоге због којих је утврдио повреде означених уставних права и да је поништио оспорену пресуду Управног суда, Уставни суд сматра да није потребно да се наводи уставне жалбе посебно испитају са становишта истакнуте повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава.
Уставни суд такође није разматрао наводе уставне жалбе који се односе на одуговлачење управног спора у коме је донета оспорена пресуда, имајући у виду да је решењем Врховног касационог суда Рж1. у 115/2019 од 11. новембра 2019. године усвојен приговор подноситељке ради убрзавања поступка и утврђена повреда права на суђење у разумном року. Тиме су се стекли услови да подноситељка пред надлежним судом у парничном поступку оствари право на новчано обештећење због утврђене повреде права, у складу са одредбама Закона о заштити права на суђење у разумном року („Службени гласник РС“, број 40/15).
7. Одлучујући о захтеву подноситељке уставне жалбе за накнаду нематеријалне штете, Уставни суд је оценио да је, у конкретном случају, утврђивање повреда означених уставних права довољна мера да се постигне адекватна и правична сатисфакција. При томе је Уставни суд претходно одредио да ће се штетне последице због утврђених повреда права отклонити поништавањем оспорене пресуде Управног суда. Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, одбио захтев за накнаду нематеријалне штете, одлучујући као у тачки 3. изреке.
Из претходно наведених разлога, Суд није разматрао захтев уставне жалбе да се Министарству унутрашњих послова наложи да подноситељка на наведеном радном месту заснује радни однос на неодређено време.
8. Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да се ова одлука објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, имајући у виду значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
9. Полазећи од изнетог, а на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.