Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás) и др Владан Петров, чланови Већа, у поступку по уставној жалби З . М . из Чачка , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 26. септембра 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З. М . и утврђује да је пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 12724/18 од 1 9. августа 2020. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 12724/18 од 1 9. августа 2020. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Инжењерске коморе Србије број 1382/1-11 од 2. јула 2018. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. М . из Чачка поднео је Уставни суд, 18. фебруара 2021. године, преко пуномоћника Д . Ј , адвоката из Чачка, уставну жалбу против пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 12724/18 од 19. августа 2020. године, због повреде права на правично суђење и права на рад , зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 60. став 1. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је наведено да је 23. марта 2014. године пред Инжењерском комором Србије покренут поступак за утврђивање професионалне одговорности подносиоца уставне жалбе због радњи које је извршио 2009. и 2010. године , те да је тај поступак пред Комором окончан 2. јула 2018. године. Подносилац сматра да није било места покретању и вођењу тог поступка, јер је застарелост покретања поступка наступила најкасније истеком 2013. године , а у сваком случају је 21. октобра 2017. године наступила апсолутна застарелост за вођење поступка, у складу са одредбама ближе означеног Правилника и Кривичног законика. Истакнуто је да Управни суд није испитао одлучна питања која су у тужби постављена везано за наступања застарелости, због чега оспорена пресуда не задовољава стандард добро образложене судске одлуке и заснована је на произвољној примени права на штету подносиоца.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди повреде означених уставних права, поништи оспорену пресуду Управног суда и одреди да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против другостепене одлуке Коморе .
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају , са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку из списа предмета Суда части Инжењерске коморе Србије Сч. број 2/2014, као и целокупне документације приложене уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Пресудом Основног суда у Чачку К. 1056/11 од 23. априла 2013. године подносилац уставне жалбе је оглашен кривим што је током 2009. и 2010. године на ближе опи сан начин издао исправу у име другог лица, без његовог овлашћења, чиме је извршио кривично дело посебни случајеви фалсификовања исправе из члана 356. став 3. у вези са чланом 355. став 1. Кривичног законика, па му је изречена условна осуда тако што је утврђена казна затвора у трајању од три месеца и истовремено одређено да се утврђена казна затвора неће извршити ако окривљени у року од једне године од дана правноснажности пресуде не изврши ново кривично дело.
Пресудом Апелационог суда у Београду Кж. 1-4637/13 од 21. октобра 2013. године одбијена је као неоснована жалба браниоца окривљеног, овде подносиоца уставне жалбе, и потврђена наведена првостепена пресуда.
3.2. Тужилац Суда части Инжењерске коморе Србије је 23. марта 2014. године из средстава јавног информисања сазнао да је подносилац уставне жалбе, као члан те коморе, правноснажно осуђен у кривичном поступку, те је спровео претходни поступак и подигао оптужни предлог Т. број 06/2014 против подносиоца.
Суд части Инжењерске коморе Србије је 15. марта 2016. године донео одлуку Сч. број 2/2014 којом је подносилац уставне жалбе оглашен одговорним због исте радње извршења због које је правноснажно осуђен у кривичном поступку, чиме је учинио повреду професионалних стандарда и норматива из члана 10. тачка 6) Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за одговорног урбанисту, пројектанта, извођача радова и одговорног планера и члана 44. тачка 6. Етичког кодекса Инжењерске коморе Србије, те му је изречена мера одузимања лиценце за период од годину дана и обавезан је да надокнади трошкове поступка.
Подносилац је у приговору против првостепене одлуке, поред осталог, истакао да је застарелост покретања поступка наступила најкасније истеком 2013. године, односно пре него што је против њега предузета прва радња у циљу покретања поступка.
Одлуком Управног одбора Инжењерске коморе Србије број 1382/1-11 од 2. јула 2018. године одбијен је као неоснован приговор подносиоца. У образложењу другостепене одлуке је у погледу истакнуте застарелости покретања поступка наведено да је пресуда кривичног суда постала правноснажна 21. октобра 2013. године, а да је тужилац Коморе покренуо поступак 23. марта 2014. године, због чега није протекао рок застарелости од једне, односно две године од дана правноснажности кривичне пресуде, у смислу члана 31. став 1. Правилника о начину рада, поступку, саставу, начину избора и разрешења судија Суда части Коморе.
Подносилац је у тужби којом је покренуо управни спор против другостепене одлуке Коморе истакао да, чак и у случају да је застарелост покретања поступка почела да тече 21. октобра 2013. године, као дана правноснажности кривичне пресуде, апсолутна застарелост за вођење тог поступка је наступила најкасније 21. октобра 2017. године, у смислу члана 31. став 5. наведеног правилника, односно пре доношења другостепене одлуке од 2. јула 2018. године.
Управни одбор Инжењерске коморе Србије је у одговору на тужбу везано за наводе подносиоца о наступању апсолутне застарелости навео да је чланом 33. Правилника прописана само застарелост покретања поступка и застарелост извршења мера, а не и застарелост вођења поступка.
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 12724/18 од 19. августа 2020. године одбијена је тужба подносиоца, уз оцену да је тужени орган правилно одбио приговор подносиоца, дајући довољне и на закону засноване разлоге. У образложењу оспорене пресуде је наведено да је суд ценио наводе тужбе, који су садржани и у приговору, али је нашао да се њима не доводи у сумњу законитост побијане одлуке.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој уставносудској ствари, поред наведене уставне одредбе, релевантне су и одредбе следећих прописа :
Законом о планирању и изградњ и („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09 - исправка, 64/10 - Одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13 - Одлука УС, 50/13 - Одлука УС, 98/13 - Одлука УС, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/2019 - др. закон, 9/20, 52/21 и 62/23) је прописано : да је Инжењерска комора Србије правно лице са седиштем у Београду, основана Законом о планирању и изградњи у циљу унапређења услова за обављање стручних послова у области просторног и урбанистичког планирања, пројектовања, изградње објеката и других области значајних за планирање и изградњу, као и ради остваривања других циљева (члан 163. став 1.); да се организација и начин обављања послова Коморе ближе уређује статутом и општим актима Коморе (члан 164. став 2.).
Одредбом члана 121. став 4. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 3/97 и 31/01, „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано да орган може обуставити поступак кад је поступак покренут по службеној дужности.
Статутом Инжењерске Коморе Србије („Службени гласник РС“, бр. 88/05, 16/09 и 27/16) било је прописано : да ако веће Суда части утврди да је окривљени учинио повреду професионалних стандарда и норматива и моралних норми, несавесно и нестручно обављао послове за које му је издата лиценца, одлуком утврђује његову одговорност и изриче, поред осталих, меру одузимање лиценце (члан 37. став 1. тачка 3)); да органи Коморе приликом вршења јавних овлашћења, осим ако Законом и овим статутом није другачије прописано, сходно примењују одредбе закона којим је уређен општи управни поступак (члана 71.).
Одредбом члана 10. тачка 6) Правилника о условима и поступку за издавање и одузимање лиценце за одговорног урбанисту, пројектанта, извођача радова и одговорног планера („Службени гласник РС“, бр. 116/04 и 69/06) било је прописано да се издата лиценца може због несавесног обављања послова решењем одузети ако се утврди да лице, у вршењу послова за које му је издата лиценца, поступа на противправан, неморалан и недостојан начин (примање мита, давање мита, примање и давање провизије, корупција, фалсификат и сл.).
Одредбом члана 44. тачка 6. Етичког кодекса Инжењерске коморе Србије број 1450/1-9 од 21. јануара 2005. године је прописано да је удруживање и/или учествовање у криминалним радњама повреда моралних норми и професионалних стандарда и норматива.
Правилником о начину рада, поступку, саставу, начину избора и разрешења судија Суда части Коморе („ Службени гласник РС“, број 16/12) било је прописано : да у свему оном што није регулисано овим правилником у односу на поступак пред Судом сходно се примењују одредбе Закона о општем управном поступку (члан 8.); да застарелост покретања поступка наступа протеком једне године од дана сазнања за учињену лакшу, а две године за тежу повреду, а ако повреда има обележје кривичног дела - застарелост наступа у року од једне године за учињену лакшу повреду, односно две године за учињену тежу повреду од дана правоснажности пресуде којом је члан Коморе оглашен кривим (члан 31. став 1.); да застарелост покретања поступка за повреду која има обележје кривичног дела наступа у складу са одредбама кривичног закона (члан 31. став 2.); да застарелост извршења мера наступа по протеку једне године од дана правноснажности одлуке којом је мера изречена (члан 31. став 3.); да се застарелост прекида сваком радњом која се предузима ради покретања поступка или извршења изречене мере (члан 31. став 4.); да после сваког прекида застарелости рок почиње поново да тече, али застарелост у сваком случају наступа кад протекне два пута онолико времена колико је овим правилником утврђено за застарелост покретања поступка пред судом односно извршења изречене мере (члан 31. став 5.); да се против одлуке суда, може изјавити приговор управном одбору Коморе, у року од 15 дана од дана пријема одлуке (члан 66.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава повређено тиме што Управни суд није оценио наводе тужбе којима је указано на погрешну примену одредаба материјалног прав а о застарелости покретања и вођења поступка пред надлежним орган има Инжењерске Коморе Србије (у даљем тексту: Комора) .
Оцењујући ове наводе уставне жалбе са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је имао у виду да се уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег органа, односно суда.
Испитујући да ли образложење оспорене пресуде Управног суда испуњава захтеве правичности, Уставни суд је пошао од следећих чињеница: да је пресуда кривичног суда којом је подносилац уставне жалбе осуђен да је учинио кривично дело, постала правноснажна 21. октобра 2013. године; да је поступак за утврђивање професионалне одговорност и подносиоца пред надлежним органом Коморе покренут 23. марта 2014. године; да је одлука Суда части Коморе којом је подносилац оглашен одговорним за повреду ближе означених професионалних стандарда и норматива донета 15. марта 2016. године; да је одлука Управног одбора Коморе, којом је одбијен приговор подносиоца , донета 2. ју ла 2018. године; да је оспорена пресуда Управног суда, којом је одбијена тужба подносиоца, донета 19. августа 2020. године.
Уставни суд је констатовао да је тврдња подносиоца о наступању застарелости покретања поступка за утврђивање његове професионалне одговорности претходно истакнута у приговору против првостепене одлуке Суда части Коморе и оцењена у другостепеној одлуци Управног одбора Коморе , на начин који је Управни суд у оспореној пресуди прихватио као правилан. Наиме, полазећи од тога да повреда , која је подносиоцу стављена на терет , има обележје кривичног дела и да је то кривично дело утврђено пресудом надлежног суда, од чије правноснажности до покретања конкретног поступка је протекло нешто дуже од пет месеци , оцењено је да није протекао ниједан од два рока застарелости за покретање поступка прописана одредбом члана 31. став 1. Правилника о начину рада, поступку, саставу, начину избора и разрешења судија Суда части Коморе (у даљем тексту: Правилник). Уставни суд сматра да су дати разлози у погледу рока застарелости покретања поступка засновани на уставноправно прихватљивој примени одредаба меродавног материјалног права.
Уставни суд је потом констатовао да је подносилац у тужби којом је покренуо управни спор истакао да је апсолутна застарелост вођења поступка за утврђивање професионалне одговорности наступила најкасније 21. октобра 2017. године, односно после доношења првостепене одлуке Суда части Коморе од 15. марта 2016. године, а пре доношења другостепене одлуке Управног одбора Коморе од 2. јула 2018. године, којом је одбијен његов приговор. Са друге стране, тужени орган је у одговору на тужбу, поводом ових навода подносиоца, изнео тврдњу да је чланом 33. Правилника била прописана само застарелост покретања поступка и застарелост извршења изречене мере, а не и застарелост вођења поступка. Уставни суд сматра да су наводи подносиоца о наступању апсолутне застарелости могли бити од утицаја на другачији исход поступка пред органима Коморе . Међутим, Управни суд је у образложењу оспорене пресуде само цитирао поменуте наводе тужбе и одговора на тужбу, али их није посебно ценио. С тим у вези, Уставни суд указује на то да се у конкретном случају нису смели занемарити ови наводи који су први пут могли бити изнети у тужби, као и аргументи туженог органа из одговора на тужбу, већ је их Управни суд све морао узети у обзир у поступку испитивања законитости побијаног акта.
Уставни суд додатно констатује да су одредба ма члана 31. Правилника били изричито прописан и рок ови застарелости покретања поступка (ст. 1. и 2.) и извршења изречене мере (став 3.), али не и рок застарелости вођења поступка. Међутим, одредбом члана 31. став 5. Правилника је било прописано да застарелост у сваком случају наступа (апсолутна застарелост) када протекне одређено време, како прекиди застарелости не би довели до тога да се институт застарелости практично не може применити и ос тварити сврху због које постоји . Том одредбом Правилника није прописано да рок застарелости престаје да тече током вођења поступка, већ да застарелост у сваком случају наступа после одређеног времена , дакле, независно од тога у којој фази поступка је наступила. Стога је рок апсолутне застарелости обухватао и рок за вођење поступка за утврђивање професионалне одговорности члана Коморе . Из тога следи да се наведени поступак није могао даље водити кад протекне два пута онолико времена колико је тим правилником утврђено за застарелост покретања поступка пред судом Коморе. Истеком тог рока, повреда професионалних стандарда и норматива, која је стављена на терет члану Коморе, не може више бити предмет поступка пред органима Коморе, па се самим тим не могу ни изрицати било какве мере. Надлежни органи Коморе су у конкретном случају утврдили да се рок застарелости покретања поступка рачуна од дана правноснажности пресуде кривичног суда, односно од 21. октобра 2013. године, те је почев од тог тренутка текао и рок апсолутне застарелости из члана 31. став 5. Правилника, која је, по тврдњи подносиоца, наступила најкасније 21. октобра 2017. године.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд сматра да је било неопходно да Управни суд у оспореној пресуди оцени наводе о наступању апсолутне застарелости вођења поступка и изнесе разлоге засноване на уставноправно прихватљивом тумачењу и примени одредаба меродавног права . Тиме што је пропустио да оцени битне наводе тужбе, које је тужени орган оспорио у одговору на тужбу, Управни суд је повредио право подносиоца на образложену судску одлуку. Стога је Суд утврдио да је подносиоцу уставне жалбе оспореном пресудом Управног суда повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, те је усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), одлучујући као у тачки 1. изреке.
Имајући у виду природу учињене повреде права у конкретном случају, Уставни суд је, на основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, нашао да се штетне последице утврђене повреде Уставом зајемченог права могу отклонити једино поништавањем пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 12724/18 од 19. августа 2020. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука по тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Инжењерске коморе Србије број 1382/1-11 од 2. јула 2018. године, одлучујући као у тачки 2. изреке.
6. С обзиром на то да је утврдио повреду права на правично суђење и поништио оспорену пресуду, Уставни суд није разматрао уставну жалбу у делу у коме се истиче повреда права на рад из члана 60. став 1. Устава, која се суштински образлаже истим наводима као и повреда права на правично суђење.
7. На основу свега изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Суд је донео одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.