Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић , др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás) и др Владан Петров , чланови Већа, у поступку по уставној жалби И . Б . из Шапца, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 26. септембра 2024 . године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба И. Б . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Одељењем за урбанизам градске управе града Шапца у предмету број 351-2-2248/2014-11 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се уставна жалба у преосталом делу одбацује.
2. Утврђује се право И. Б . на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. И. Б . из Шапца поднео је Уставном суду, 25. новембра 2017. године, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 26 . јануара и 1. марта 2021, као и од 22. марта и 4. априла 2024. године, због повреде права на суђење у разумном року и права на накнаду штете, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 35. став 2. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Одељењем за урбанизам градске управе града Шапца у предмету број 351-2-2248/2014-11. Наведена уст авна жалба је заведена под бројем Уж-10708/2017.
У уставној жалби се наводи да је подносилац 9. марта 2010. године поднео захтев за легализацију подрума који се налази у улици С . број … у Шапцу, у коме је истакао да се у поступку легализације тражи и употребна дозвола за наведени подрум. Подносилац уставне жалбе даље износи ток оспореног поступка до доношења пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 12058/20 од 11. јануара 2024. године, којом је уважена његова тужба, поништено коначно решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Уставном жалбом се предлаже да Суд утврди повреде означених уставних права и наложи надлежним органима да окончају поступак у најкраћем року.
Подносилац је у уставној жалби истакао захтев за накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра у динарској противвредности, а у допуни уставне жалбе од 22. марта 2024. године је повећао тај износ на 1.500 евра.
Подносилац уставне жалбе је 27. јануара 2020. године поднео уставну жалбу против решења Врховног касационог суда Рж1. у 159/2019 од 11. децембра 2019. године, због повреде права из члана 32. став 1, члана 35. став 2. и члана 36. став 2. Устава. Наведена уставна жалба је заведена под бројем Уж-1446/2020.
Исти подносилац је 24. фебруара 2020. године поднео уставну жалбу, допуњену поднесцима од 30. марта и 11. маја 2020. године, као и од 19. фебруара 2021. године, против става 2. диспозитива пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13785/17 од 1. новембра 2019. године, због повреде претходно наведених Уставом зајемчених права . Наведена уставна жалба је заведена под бројем Уж-2890/2020.
Уставни суд је, у складу са одредбама члана 43. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), спојио наведене уставне жалбе подносиоца ради јединственог поступања под бројем Уж-10708/2017.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, на основу списа предмета Одељењa за урбанизам градске управе града Шапца број 351-2-2248/2014-11 и Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13785/17 и У. 12058/20, као и целокупне приложене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносилац уставне жалбе је 11. марта 2010. године Одељењу за урбанизам градске управе града Шапца поднео захтев за легализацију помоћног простора – подрума, у површини од 70,79 м2, у стамбеној згради, у улици С. број … у Шапцу, у коме је навео да његов правни претходник има непотпун пројекат, па због тога не може да се добије употребна дозвола, те да је предметни подрум у потпуности изграђен и подобан за употребу, због чега се тражи доношење решења о употребној дозволи.
Првостепени орган је дописом од 9. априла 2013. године обавестио подносиоца уставне жалбе да је потребно да, у року од 60 дана од дана пријема дописа, достави ближе наведену документацију и упозорио га да ће, у противном, његов захтев бити одбачен.
Подносилац уставне жалбе И. Б, И . Б . и В . В . су 29. јануара 2014. године поднели захтев за издавање употребне дозволе за све три етаже у улици С . број … у Шапцу, за које су раније издате грађевинске дозволе.
Првостепени орган је дописом од 5. јуна 2014. године обавестио подносиоца уставне жалбе да је потребно да, у року од 30 дана од дана пријема дописа, достави ближе наведену документацију и упозорио га да ће, у противном, његов захтев бити одбачен.
Подносилац је, поводом дописа од 5. јуна 2014. године, првостепеном органу 8. јула 2014. године поднео захтев за решавање претходног питања, којим је тражио прекид поступка по његовом захтеву за легализацију од 11. марта 2010. године и да првостепени орган сам расправи претходно питање, односно донесе одлуку по захтеву за добијање употребне дозволе.
Закључком првостепеног органа број 351-2-2248/2014-11 од 22. јула 2014. године одбачен је захтев подносиоца уставне жалбе за издавање накнадне грађевинске и употребне дозволе за предметни подрум , као непотпун. У образложењу закључка је наведено да је подносилац писмено којим је тражена допуна захтева примио 9. јуна 2014. године, да у остављеном року није доставио тражену документацију, нити је тражио продужење рока, те је оцењено да није испуњен услов из члана 12. Закона о легализацији објеката.
Решењем Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре – Нишавски управни округ број 920-363-35-00121/2014-19 од 5. фебруара 2015. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца уставне жалбе изјављена против наведеног закључка првостепеног органа.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 6843/15 од 7. јуна 2017. године уважена је тужба подносиоца поднета 30. априла 2015. године и поништено побијано другостепено решење, будући да тужени орган није навео разлоге на којима заснива своју месну надлежност, односно разлоге због којих је о жалби подносиоца одлучивао Нишавски, а не Колубарски управни округ.
Решењем Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре – Нишавски управни округ број 920-363-35-00121/2014-19 од 2. августа 2017. године поново је одбијена као неоснована жалба подносиоца уставне жалбе изјављена против закључка првостепеног органа од 22. јула 2014. године. Другостепени орган је истакао да је закључком тог органа од 12. септембра 2014. године изузето од рада службено лице које је поступало у предмету легализације стамбеног објекта на истој катастарској парцели и за решавање у овој управној ствари одређено службено лице које је саветник за управно-надзорне послове тог министарства у Нишавском округу, са седиштем у Нишу.
Подносилац уставне жалбе је 11. септембра 2017. године поднео Министарству предлог за понављање поступка окончаног решењем од 2. августа 2017. године. Другостепени орган је предлог за понављање поступка доставио првостепеном органу, који је уз допис од 10. маја 2018. године наведени предлог вратио другостепеном органу, уз напомену да је поступак легализације окончан закључком о одбацивању захтева, те да се наведени предлог може поднети само у односно на коначно решење о главној ствари, а не у односу на закључак.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13785/17 од 1. новембра 2019. године, у ставу 1. диспозитива, уважена је тужба подносиоца поднета 11. септембра 2017. године, пониште но побијано другостепено решење од 2. августа 2017. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање . Управни суд је најпре нашао да је побијано решење донето применом одредаба важећег уместо одредаба раније важећег Закона о општем управном поступку. Потом је нашао да у побијаном решењу нису наведени разлози због којих је о жалби подносиоца одлучивао Нишавски, а не Колубарски управни округ, имајући у виду да је у закључку на који се тужени орган позива изричито наведено у којим предметима се изузима службено лице Колубарског управног округа, а да међу њима није предмет по захтеву подносиоца уставне жалбе. Оспореним решењем, садржаним у ставу 2. диспозитива наведене пресуде, обавезан је другостепени орган да подносиоцу накнади трошкове управног спора на име судских такси на тужбу и пресуду, у износу од 1.370,00 динара.
Након што је поништено наведено другостепено решење није више било места покретању поступка по предлогу за понављање поступка.
Министарство грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре – Нишавски управни округ је 28. фебруара 2020. године донело решење број 920-363-35-00121/2014-19, исте садржине као и претходно поништено, којим је по трећи пут одбијена као неоснована жалба подносиоца изјављена против закључка првостепеног органа од 22. јула 2014. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 12058/20 од 11. јануара 2024. године уважена је тужба подносиоца поднета 21. јула 2020. године, поништено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. По оцени Управног суда, оспореним решењем је повређен закон на штету подносиоца, с обзиром на то да тужени орган није поступио у складу са обавезујућим примедбама и правним схватањем из пресуде тог суда од 1. новембра 2019. године, у смислу одредбе члана 69. став 2. Закона о управним споровима. Наведена пресуда садржи исто образложење као и претходна у погледу неприхватљивости разлога на којима је тужени орган засновао своју месну надлежност.
3.2. Оспореним решењем Врховног касационог суда Рж1 у 159/2019 од 11. децембра 2019. године одбачена је као недозвољена жалба коју је подносилац уставне жалбе 28. новембра 2019. године изјавио против решења Управног суда Р4 у 278/2019 од 12. новембра 2019. године, којим је одбијен његов приговор ради убрзавања поступка у предмету Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13785/17. Имајући у виду да је одредбом члана 5. став 1. Закона о заштити права на суђење у разумном року прописано да приговор и жалба могу да се поднесу док се поступак не оконча, а да је жалба изјављена након доношења пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13785/17 од 1. новембра 2019. године, Врховни касациони суд је одлучио као у диспозитиву.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведене уставне одредбе, релевантне су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“ , бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најкасније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбом члана 9. став 2. Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) прописано је да се п оступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања.
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“ , број 111/09) прописано је: да се управни спор може се покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.); да ако према природи ствари у којој је настао управни спор треба уместо поништеног управног акта донети други, надлежни орган је дужан да тај акт донесе без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана достављања пресуде, при чему је надлежни орган везан правним схватањем суда, као и примедбама суда у погледу поступка (члан 69. став 2.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је погрешним и неделотворним поступањем управних органа и Управног суда у поступку одлучивања о његовом захтеву за легализацију подрума повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава.
Оцењујући основаност навода уставне жалбе са становишта означеног права гарантованог Уставом, овај суд је најпре констатовао да је поступак пред Одељењем за урбанизам градске управе града Шапца у предмету број 351-2-2248/2014-11 започео 11. марта 2010. године, подношењем захтева подносиоца уставне жалбе за легализацију. У току поступка по наведеном захтеву, подносилац је 29. јануара 2014. године поднео захтев за издавање употребне дозволе и у вези са тим захтев за решавање претходног питања од 8. јула 2014. године, о ко јима није посебно одлучивано, имајући у виду да је предмет захтева за легализацију управо издавање накнадне грађевинске и употребне дозволе. Наведени поступак није правноснажно окончан ни после 14 година и три месеца, што, само по себи, може указивати на повреду права на суђење у разумном року. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа који воде поступак, односно судова у управном спору, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку чињенично стање није било сложено, нити су се поставила сложена правна питања. Такође, Уставни суд је оценио да подносилац има легитиман интерес да се о његовом захтеву ефикасно одлучи.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је њихова неактивност и неделотворност превасходно довела до дугог трајања оспореног поступка. Овај суд констатује да су у досадашњем току поступка донети један закључак првостепеног органа, три другостепена решења и три пресуде суда у управном спору. Уставни суд посебно указује на то да је првостепени орган четири године након подношења предметног захтева оценио да се по њему не може поступати, након чега је донео закључак о одбацивању захтева као непотпуног. Суд, такође, примећује да је другостепени орган у извршењу пресуда Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 6843/15 од 7. јуна 2017. године, У. 13785/17 од 1. новембра 2019. године и У. 12058/20 од 11. јануара 2024. године донео истоветна решења , инсистирајући на томе да месна надлежност Нишавског управног округа проистиче из закључка којим уопште није одлучивано о изузећу службеног лица које поступа у предмету по захтеву подносиоца уставне жалбе. Уставни суд истиче да се ни поступање Управног суда не може оценити ефикасним, посебно имајући у виду да се тај суд задржао на процесним недостацима побијаних решења, а да је одлучивање о тужбама подносиоца укупно трајало седам година и осам месеци.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је нарочито имао у виду специфичност управног поступка, чији ток умногоме зависи од активности странке у поступку. Суд је из списа предмета и приложене документације утврдио да подносилац уставне жалбе у периоду од четири године није користио процесноправна средства против „ћутања администрације“, предвиђена одредбама Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима, најпре жалбу, а потом, евентуално, тужбу надлежном суду, како би допринео скраћењу поступка у коме се одлучује о његовом захтеву.
Уставни суд је, међутим, оценио да у поступку у коме се дуже од 14 година одлучује о захтеву за легализацију објекта, наведени допринос подносиоца уставне жалбе не може утицати на оцену о томе да је повређено његово право на суђење у разумном року зајемченог чланом 32. став 1. Устава, посебно имајући у виду да предметни поступак још није правноснажно окончан.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 , 10/23 и 92/23), одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју је подносилац претрпео. Ово из разлога што је Уставни суд посебно имао у виду да су и самом подносиоцу стајала на располагању делотворна правна средства против „ћутања управе“, а која он није користио. Уставни суд је имао у виду и постојећу праксу овога суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе и Управног суда.
7. Полазећи од тога да управни поступак поводом кога је поднета уставна жалба још није окончан, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, одредио да се штетне последице утврђене повреде Уставом зајемченог права отклоне налагањем надлежним органима да предузму неопходне мере како би се предметни управни поступак окончао у најкраћем року, па је одлучио као у тачки 3. изреке.
8. Уставни суд је, полазећи од садржине уставне жалбе, оценио да подносилац повреду права на накнаду штете, зајемченог одредбом члана 35. став 2. Устава, доводи у везу са истакнутим захтевом за обештећење због дугог трајања предметног управног поступка, те није посебно разматрао уставну жалбу са становишта означеног права.
9. Уставни суд није посебно испитивао уставну жалбу у делу у коме је изјављена против решења Врховног касационог суда Рж1. у 159/2019 од 11. децембра 2019. године, јер је утврдио повреду права на суђење у разумном року у оспореном управном поступку.
10. Разматрајући уставну жалбу изјављену против става 2. диспозитива пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13785/17 од 1. новембра 2019. године, Уставни суд констатује да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је из списа предмета Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13785/17 утврдио да је наведена пресуда достављена подносиоцу уставне жалбе 18. децембра 2019. године.
Полазећи од тога да је уставна жалба против наведене судск е одлук е изјављена 24. фебруара 2020. године, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у том делу као неблаговремену, јер је изјављена после истека р ока из члана 84. став 1. Закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
11. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.