Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Владан Петров, др Драгана Коларић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Р. К, М . М . и З . Р, свих из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са члан ом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6. јуна 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Р. К, М . М . и З . Р . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 4745/19 од 12. фебруара 2021. године подносиоцима уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 4745/19 од 12. фебруара 2021. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносилаца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија број 46-00-00294/2013-13 од 18. јануара 2019. године.
3. Одбацује се захтев подносилаца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. Р. К, М . М . и З . Р, сви из Београда, поднели су Уставном суду, 10. априла 2021. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 4745/19 од 12. фебруара 2021. године, због повреде права на правично суђење и права на једнаку заштиту права, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 36. став 1. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено:
- да није оцењен извод из старог земљишно-кљижног улошка број … КО Скела, из кога се види да И. С . није био ималац права својине на к.п. број … КО Скела од 1939. године (Дн. број 734/39), па та парцела није ни могла бити одузета од наведеног лица након рата, а самим тим ни њен део није могао бити уступљен М . М . и Ж . М, како се наводи у потврди НОО Скела К. 4 10/48 од 23. јуна 1954. године;
- да је беспредметно позивање Управног суда на наведену потврду, према којој су бивши власници одбили да приме на име накнаде један хектар од катастарске парцеле број … КО Скела, власништво НОО;
- да су у земљишне књиге морали бити уписани ранији власници експроприсане непокретности на земљишту које им је дато у накнаду, што у конкретном случају није могло бити учињено из наведеног разлога.
У уставној жалби је даље наведено да је поводом захтева законских наследника М. М . за враћање истог земљишта, у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-8393/16 од 11. јула 2019. године, Управни суд донео пресуду У. 13718/19 од 12. фебруара 2020. године, којом је уважио тужбу и поништио побијано другостепено решење.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди повреду означених права и поништи оспорени акт.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3.1. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Оспореном пресудом Управног суда У. 4745/19 од 12. фебруара 2021. године одбијена је као неоснована тужба којом су подносиоци уставне жалбе побијали законитост решења Министарства финансија број 46-00-00294/2013-13 од 18. јануара 2019. године. Наведеним другостепеним решењем одбијена је жалба подносилаца уставне жалбе изјављена против решења Агенције за реституцију – Подручна јединица Београд (даље у тексту: Агенција) број 46-004370/2012 од 7. септембра 2018. године, исправљеног закључком од 28. септембра исте године. Предметним решењем Агенције одбијен је као неоснован захтев којим је тражено враћање имовине, односно обештећење, и то ½ идеалног дела пољопривредног земљишта укупне површине 71а, на к.п. број … КО Скела, старог премера. У образложењу оспорене пресуде је констатовано да су подносиоци у тужби навели: да је апсурдан став туженог да су без утицаја наводи жалбе да је И. С . 1939. године поклонио к.п. број … КО Скела својим ћеркама и да та парцела није могла бити од њега одузета у поступку аграрне реформе; да се не може у поступку експропријације уступити друга непокретност ако она није у државној својини. Управни суд је даље навео да из списа предмета и образложења побијаног решења произлази: да је пољопривредно земљиште површине 71 a на к.п. број … КО Скела, старог премера, експроприсано од М. М, односно његових наследника Ж . М . и М . М, на основу решења о експропријацији Извршног одбора НОО Среза посавског у Обреновцу број 424 од 15. маја 1948. године; да је на основу тог решења уступљен 1 хектар од к.п. број … КО Скела; да је из потврде НОО Скела број 403/48 од 23. јуна 1954. године утврђено да су ранији власници „одбили и нису примили уступљену накнаду у земљишту“, док је на њиховој парцели подигнут задружни дом.
Управни суд је, полазећи од одредбе члана 6. став 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник PC “, бр. 72/11…88/15), нашао да је правилно поступио тужени орган када је одбио жалбу подносиоца изјављену против решења првостепеног органа, налазећи да је то решење донето без повреде правила поступка, као и да је засновано на правилно утврђеном чињеничном стању и правилној примени материјалног права. Управни суд је наведену оцену образложио тиме да је уступљени део парцеле био у својини бившег власника И. С, коме је посед пре уступања узет у корист Аграрног фонда, тако да је у време експропријације парцела већ била општенародна имовина, „што произлази из диспозитива одлуке Месног народног одбора у Скели од 2. фебруара 1948. године“. Оцењујући наводе тужбе, Управни суд је истакао да је, према чињеничном стању у списима предмета, „неспорно утврђено“ да је уступљена непокретност била општенародна имовина, при чему је „питање утврђивања власништва на непокретности, која се у поступку експропријације даје као накнада за одузето земљиште ирелевантно и није од утицаја на другачију одлуку у овој управној ствари“. Тај суд је прихватио становиште другостепеног органа да се то питање решава у судском, а не у управном поступку.
3.2. Уставни суд је Одлуком Уж-8393/2016 од 11. јула 2019. године усвојио уставну жалбу М. М . и утврдио да му је пресудом Управног суда У. 11212/13 од 29. септембра 2016. године повређено право на правично суђење, п оништио оспорену пресуду и одредио да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија број 46-00-176/2013-13 од 31. маја 2013. године. Уставни суд је у наведеном предмету утврдио следеће чињенице: да је одлуком Месног народног одбора у Скели од 2. фебруара 1948. године одређено да се за плац задружног дома који ће се подићи у 1948. години експроприше парцела у КО Скели број … површине 71 а, власника М. М, чији су наследници Ж . и М, а да се на име експроприсане парцеле наследницима уступи један хектар исто тако добре земље у КО Скела број … , зване „Ш .“, власника И. С, коме је посед експроприсан у корист Аграрног фонда; да је решењем Извршног одбора Среза посавског у Обреновцу пов. број 424 од 15. маја 1948. године утврђено да има места експропријацији парцеле број … у површини од 71 а, власништво М . М, а да се на име експроприсане напред означене парцеле уступа наследницима један хектар земље од парцеле број … бившег власника И . С, коме је посед узет у корист Аграрног фонда; да је Комисија за експропријацију 28. јуна 1948. године донела одлуку о експропријацији имовине Ж . М . и М . М . која прелази у народну имовину, и то парцела број … КО Скела површине 71 a, a у накнаду за ту парцелу даје се власницима један хектар земљишта од парцеле број … КО Скела, „на источној страни до Ж . А .“, која се граничи са сеоским путем.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, чија повреда се истиче уставном жалбом, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој уставносудској ствари, поред наведене одредб е Устава, релевантне су и следеће одредбе закона:
У члану 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („ Службени гласник РС“, број 72/11) наведени су прописи применом којих је одузета имовина, чији се повраћај може остварити по одредбама овог закона, међу којима је у тачки 29) Основни закон о експропријацији ( „Службени лист ФНРЈ “, бр. 28/47, 12/57 и 53/62 и „Службени лист СФРЈ “, бр. 13/65, 5/68, 7/68 и 11/68).
Сагласно одредбама члана 6. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, бивши власник има право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали до 15. фебруара 1968. године, ако му на име накнаде за експроприсану имовину није уступљена друга непокретност у својину, станарско право или други облик најшире правне власти (став 2.), а нема право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали после 15. фебруара 1968. године, за коју је одређена накнада у новцу или другим стварима или правима (став 3.).
Одредбама Основног закона о експропријацији („Службени лист ФНРЈ“, број 28/47) било је прописано: да извршни одбори среског народног одбора доносе акт о експропријацији, на предлог месног народног одбора и за потребе места (члан 4. став 1. тачка ђ)); да се накнада за имовину експроприсану у корист државе може састојати како у новцу тако и у државним обвезницама, а у случају експропријације непокретности и у давању друге непокретности у замену за експроприсану (члан 15. став 1.); да поступак експропријације спроводе среске односно градске експропријационе комисије на основу прописа овог закона и акта о експропријацији (члан 17.); да решење комисије садржи, нарочито, одређивање да ли ће се накнада дати у новцу, државним обвезницама или у давању у замену друге одређене непокретности (члан 29. став 2. тачка г)); да против решења комисије донетог по претходном члану, има места жалби надлежном окружном суду у року од 8 дана по пријему решења и да је р ешење окружног суда коначно (члан 30. ст. 1. и 2.); да ће на основу правноснажног решења о експропријацији срески суд, на захтев комисије, брисати забележбу експропријације и извршити пренос и укњижбу права својине односно других експроприсаних права на корисника експропријације, са редом првенства који има забележба експропријације (члан 31. став 1.); да ће се сходно одредби претходног става поступити и у погледу преноса права својине на непокретности која се даје ранијем сопственику експроприсане имовине у замену (члан 31. став 2.).
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да је Агенција била дужна да оцени извод из старог земљишно-књижног улошка број … КО Скела, у коме је наведено да парцела број … КО Скела још од 1939. године није била у власништву И. С, већ његових ћерки. По мишљењу подносилаца, одлука о одбијању предметног захтева за враћање имовине није могла бити заснована на томе да је одлуком о експропријацији ранијем власнику уступљена друга непокретност, будући да упис у земљишне књиге није могао бити извршен, јер та непокретност није била општенародна имовина.
Уставни суд указује да уставна гаранција права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава подразумева, поред осталог, да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда.
Имајући у виду чињенице утврђене у овом уставносудском поступку, Уставни суд је констатовао:
- да је Извршни одбор НОО Среза посавског у Обреновцу донео решење пов. број 424 од 15. маја 1948. године о експропријацији парцеле број … КО Скела површине 71 а, власништво М . М, којим је одређено да се на име експроприсане парцеле уступа његовим наследницима један хектар земље од парцеле број … КО Скела бившег власника И. С, коме је посед узет у корист Аграрног фонда;
- да је одлуком Комисије за експропријацију од 28. јуна 1948. године парцела број … КО Скела површине 71 а, власништво Ж. и М . М, прешла у народну имовину и да је у накнаду за ту парцелу бившим власницима дата друга непокретност;
- да је у потврди НОО Скела К. 410/48 од 23. јуна 1954. године наведено да су ранији власници „одбили да приме“ непокретност која им је дата на име накнаде.
Уставни суд је даље констатовао да из одредаба Основног закона о експропријацији („Службени лист ФНРЈ“, број 28/47), који се примењивао на поступак експропријације предметне непокретности, произлази: да су акт о експропријацији доносили извршни одбори среског, односно градског народног одбора, а да су поступак експропријације спроводиле среске односно градске експропријационе комисије, на основу акта о експропријацији; да је решењем комисије морало бити одређено да ли ће се накнада дати у новцу, државним обвезницама или давањем у замену друге одређене непокретности; да је на основу правноснажног решења о експропријацији срески суд, на захтев комисије, вршио пренос и укњижбу права својине на корисника експропријације, као и пренос права својине на непокретности која је дата ранијем сопственику експроприсане имовине у замену. Из наведених одредаба Закона о враћању одузете имовине и обештећењу произлази да б ивши власник има право на реституцију ако му је имовина експроприсана по прописима који су се примењивали до 15. фебруара 1968. године, будући да су ти прописи били изузетно неповољни у погледу начина исплате новчане накнаде, која у великом броју случајева није ни исплаћивана. С друге стране, бивши власник коме је применом тих прописа на име накнаде за експроприсану имовину уступљена друга непокретност у својину, има положај бившег власника коме је имовина експроприсана применом прописа о експропријацији који су се примењивали после наведеног датума, те нема право на реституцију, јер се сматра да је добио правичну накнаду за експроприсану имовину.
Из садржине оспорене пресуде произлази да је оцена Управног суда да у конкретном случају постоји сметња прописана одредбом члана 6. став 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу , заснована на томе да из акта о експропријацији произлази да је непокретност која је бившим власницима уступљена, већ била општенародна имовина у тренутку када је дата у накнаду.
Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да се у предметном управном поступку као спорно поставило питање да ли се може сматрати да је бившем власнику на име накнаде за експроприсану имовину уступљена друга непокретност у својину, ако та непокретност није била у својини државе по окончању поступка експропријације, односно ако није могао бити извршен упис у земљишне књиге на уступљеној непокретности у корист ранијег сопственика.
Уставни суд је констатовао да у предметном управном поступку није утврђено да ли је одлука Комисије за експропријацију од 28. јуна 1948. године постала правноснажна или је предметни поступак експропријације правноснажно окончан давањем новчане накнаде или друге непокретности правном претходнику подносилаца уставне жалбе. Овај суд, с тим у вези, указује да се „одбијање пријема“ непокретности која је дата у накнаду за експроприсану имовину правно могло да манифестује подношењем жалбе против одлуке Комисије за експропријацију. С друге стране, на основу правноснажне одлуке о експропријацији којом је на име накнаде уступљена друга непокретност, вршен је упис права својине на тој непокретности у земљишној књизи у корист ранијег власника, што је подразумевало да је непокретност која се давала у замену за експроприсану непокретност морала бити у својини државе. Полазећи од свега наведеног, а имајући у виду да у предметном управном поступку није утврђено ко је био уписан као носилац права на спорној непокретности по окончању поступка експропријације, Уставни суд сматра произвољном оцену Управног суда изнету у оспореној пресуди да у конкретном случају постоји сметња прописана одредбом члана 6. став 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, за остваривање права по одредбама тог закона. Уставни суд је наведено становиште, у погледу захтева за враћање истог земљишта по захтеву законских наследника другог сувласника изнео у Одлуци Уж- 8393/2016 од 11. јула 2019. године. Уставни суд је имао у виду да је пресуда Управног суда која је оспорена у том предмету била заснована превасходно на оцени да су ранији власници „одбили да приме“ непокретност која им је уступљена одлуком о експропријацији, а да је у пресуди која је оспорена овом уставном жалбом Управни суд изразио становиште да је „питање утврђивања власништва на непокретности, која се у поступку експропријације даје као накнада за одузето земљиште ирелевантно и није од утицаја на другачију одлуку“.
Уставни суд наглашава да је у Одлуци Уж- 12225/2020 од 14. септембра 2023. године оценио да нема уставноправног утемељења становиште да се у поступку пред судом може тражити извршење решења из 1950. године, којим је одређена накнада за експроприсану непокретност давањем у замену друге непокретности, будући да је Законом о враћању одузете имовине и обештећењу омогућено остваривање права на реституцију, под условима прописаним законом, за имовину која је експроприсана применом Основног закона о експропријацији („Службени лист ФНРЈ“, број 28/47). Суд је у тој одлуци, такође, истакао да чињеница да је решењем Експропријационе комисије Среза Поморавског у Великој Плани број 20 од 11. априла 1950. године одређена накнада у виду друге непокретности, сама за себе није доказ да је бившем власнику уступљена друга непокретност у својину, уколико на основу правноснажне одлуке о експропријацији није извршен упис права својине у корист тог лица у земљишне књиге.
Примењујући наведено становиште на конкретан случај, Уставни суд је оценио уставноправно неприхватљивим закључак Управног суда из кога произлази да постоји сметња за остваривање права на реституцију у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу и у случају да је бившем власнику актом о експропријацији уступљена непокретност која није била уписана у земљишне књиге као општенародна имовина.
С обзиром на изложено, Уставни суд је оценио да оспорена пресуда не испуњава гаранције права на образложену одлуку, као саставног дела права на правично суђење , зајемченог чланом 32. став 1. Устава, те је усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), одлучујући као у тачки 1. изреке.
Уставни суд наглашава да није надлежан да утврђује да ли су у конкретном случају испуњени услови за враћање имовине која је предмет захтева подносилаца уставне жалбе, нити се овом одлуком прејудицира одлука надлежног органа о томе, под условом да с е постојање тих услова утврди и оцени у поступку који је спроведен у складу са законом.
6. Уставни суд је оценио да се штетне последице утврђене повреде права у конкретном случају могу отклонити једино поништавањем пресуде Управног суда У. 4745/19 од 12. фебруара 2021. године и одређивањем да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносилаца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија број 46-00-00294/2013-13 од 18. јануара 2019. године, па је одлучио као у тачки 2. изреке.
Будући да је усвојио уставну жалбу и поништио оспорени акт, Уставни суд није посебно разматрао уставну жалбу са становишта права на једнаку заштиту права, зајемченог одредбом члана 36. став 1. Устава.
7. У погледу захтева подносилаца уставне жалбе за накнаду трошкова на име састава уставне жалбе, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 3. изреке.
8. На основу свега изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.