Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, Татјана Ђуркић и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби З. з . „Г .“ из Б, код Кикинде, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 27. јуна 202 4. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З. з . „Г .“ из Б, код Кикинде, и утврђује да је у управнoм поступку који је вођен пред Одељењем за стамбено-комуналне послове, урбанизам и привреду Општинске управе општине Кикинда у предмету број III-01-46-6/98 и управнoм поступку који се води пред Секретаријатом за имовинско-правне послове и комуналне делатности Градске управе Кикинда у предмету број III-01-46-1/19 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право З. з . „Г .“ из Б, код Кикинде, на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству .
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступци из тачке 1. окончали у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. з . „Г .“ из Б , код Кикинде, преко пуномоћника З . Р, адвоката из Новог Сада, поднела је Уставном суду, 20. априла 2021. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , у управним поступцима означеним у тачки 1. изреке. Уставна жалба је допуњена поднесцима од 28. априла и 21. маја 2021. и 9. и 25. фебруара 2022. године.
У уставној жалби је наведено да су захтев и за враћање з адружне имовине поднети првостепеном органу 1 992, 1995, 1996. и 1997. године и да поступак по тим захтевима још није правноснажно окончан.
Уставном жалбом је тражено oд Уставн oг суд a да утврди повреду означен ог права, као и право подносиоца на накнаду нематеријалне штете у износу од 300.000 динара.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије , уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена дру га правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и достављену документацију, као и непотпуне списе предмета Одељења за стамбено-комуналне послове, урбанизам и привреду Општинске управе општине Кикинда број III-01-46-6/98 и Секретаријата за имовинско-правне послове и комуналне делатности Градске управе Кикинда број III-01-46-1/19, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносилац уставне жалбе је 22. априла 1992. године поднео првостепеном органу захтев за враћање задружне имовине која је припадала З. з . Б . У захтеву је наведено да се та имовина састоји од: Треће економије (више грађевинских објеката и цистерне за гориво), задружног дома у селу, магацина на железничкој станици, меша лице за сточн у храну са припадајућим објектима, оранице од 102-107 јутара, машина означених у захтеву и циглане са пратећим објектима.
Решењем првостепеног органа број III-01-46-6/98 од 20. јануара 1999. године обустављен је поступак по захтеву подносиоца за враћање задружне имовине. Министарство финансија је решењем од 26. октобра 2001. године уважило жалбу подносиоца, поништило побијано решење и вратило предмет истом органу на поновно одлучивање.
Решењем првостепеног органа број III-01-46-6/98-3 од 5. новембра 2002. године усвојен је захтев подносиоца уставне жалбе и враћена му је у својину „сточна рампа са корлатом“, која се налази на к.п. број … КО Б, на основу члана 95. Закона о задругама („Службени лист СРЈ“, број 41/96).
Решењем првостепеног органа број III-01-46-6/98-7 од 26. децембра 2002. године одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за враћање зграде З. дома у Б, а решењем Министарства финансија од 10. маја 2004. године поништено је наведено решење и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање .
Закључком првостепеног органа број III-01-46-6/98-7 од 3. октобра 2005. године прекинут је поступак покренут захтевом подносиоца уставне жалбе за повраћај задружне имовине некадашње З. з . Б . – „сточне рампе са корлатом“, који се налази на к.п. број … КО Б . и наложено подносиоцу захтева да у означеном року покрене поступак за утврђивање права својине, односно права коришћења на наведеном објекту.
Решењем првостепеног органа број III-01-46-6/98-4 од 1. марта 2006. године одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за враћање катастарских парцела на којима су се налазили објекти Треће економије и Ц. некадашње земљорадничке задруге Б .. Подносилац је против тог решења изјавио жалбу 1. априла исте године, која је уважена решењем Министарства финанасија од 29. јануара 2008. године, а побијано решење поништено и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање. Пресудом Управног суда У. 2818/10 од 22. октобра 2010. године одбијена је тужба подносиоца уставне жалбе поднета 26. фебруара 2008. године против наведеног коначног управног акта.
Решењем првостепеног органа број III-01-46-6/98-10 од 2. марта 2006. године одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за враћање 771 ха пољопривредног земљишта . П односиоцу је решење уручено 31. марта 2022. године, а жалбу против тог решења је изјавио 5. априла исте године.
Решењем Министарства финансија од 26. септембра 2006. године поништен је закључак Одељења за стамбено-комуналне послове, урбанизам и привреду Општинске управе општине Кикинда број III-01-46-6/98-7 од 3. октобра 2005. године и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање. У образложењу је констатовано да је побијаним закључком прекинут поступак покренут захтевом подносиоца уставне жалбе за повраћај задружне имовине некадашње З. з . Б . – неукњижене зграде З. дома у Б . и наложено подносиоцу да покрене поступак за утврђивање права својине, односно права коришћења на наведеном објекту.
Решењем Секретаријата за стамбено-комуналне послове, грађевинарство и привреду Општинске управе општине Кикинда број III-01-46-6/98-9 од 1. новембра 2007. године одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за враћање задружне имовине некадашње З. з . Б. – мешалице за сточну храну, са образложењем да је рачун подносиоца блокиран и да је задруга неликвидна од 20. новембра 2006. године. Против наведеног решења подносилац је изјавио жалбу 1. априла 2022. године.
3.2. Подносилац уставне жалбе је 22. марта 2019. године поднео захтев за враћање задружне имовине, а првостепени орган је решењем број III-01-46-6/98 од 12. априла 2019. године одбацио захтев због ненадлежности. Техничка грешка у наведеном решењу исправљена је решењем број III-01-46-1/19 од 21. августа 2019. године.
У допису Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде од 11. децембра 2020. године наведено је да је подносилац уставне жалбе 22. марта 2019. године поднео захтев за враћање имовине у складу са одредбама чл. 108. и 110. Закона о задругама („Службени гласник СРС “, број 112 /15), да се првостепени орган огласио ненадлежним за поступање у тој управној ствари, а да је у поуци о правном средству у том решењу погрешно наведено то министарство као надлежно за одлучивање о жалби.
Подносилац уставне жалбе је 31. децембра 2020. године изјавио „жалбу због „ћутања управе“ на решење Града Кикинда бр. III-01-46-6/98-3 и III-01-46-1/19“, у којој је навео да је поднео „преко четири захтева у наведеном предмету и да поступак по првом захтеву траје од 1991, по другом од 1995, а по трећем од 1998. године“.
Првостепени орган је 4. јануара 2021. године доставио Министарству финансија одговор на жалбу подносиоца уставне жалбе изјављену 31. децембра 2020. године против решења тог органа донетих 12. априла и 21. августа 2019. године , као и жалбу због „ћутања управе“. У одговору је наведено: да је неоснована жалба изјављена због „ћутања управе“, будући да је оно престало доношењем решења која се побијају жалбама; да је Републички геодетски завод решењем од 16. јануара 2019. године одбио захтев подносиоца уставне жалбе за упис задружне својине на основу одредаба чл. 108. и 110. Закона о задругама и да још није решено о жалби подносиоца изјављеној против тог решења; да се не могу водити два управна поступка пред два управна органа у једној управној ствари, те је подносилац требало да сачека окончање поступка пред Р епубличким геодетским заводом.
Подносилац уставне жалбе је 25. јануара 2021. године поднео првостепеном органу захтев којим је тражио наставак поступка у предмету број III-01-46-6/98.
У допису Министарства финансија упућеном првостепеном органу 9. априла 2021. године наведено је да то министарство није надлежно за одлучивање о жалбама против решења првостепеног органа од 12. априла и 21. августа 2019. године, због чега су списи предмета враћени том органу 29. јуна 2020. године . Министарство је о наведеном обавестило и подносиоца уставне жалбе, дописом од 14. априла 2021. године.
Подносилац уставне жалбе је 30. јуна 2021. године доставио првостепеном органу поднесак, позивајући се на бројеве предмета III-01-46-6/98-3 и III-01-46-1/19, којим је „проширио захтев на све наведене парцеле које представљају саставни део поднетог захтева“ и траж ио да се у наставку поступка утврди његово право својине на тим парцелама.
Подносилац уставне жалбе је 31. марта 2022. године доставио првостепеном органу захтев за наставак поступка „везано за враћање имовине стечене радом задругара у смислу „Закона о условима враћања имовине“, у коме је наведено да се „захтев шири на све непокретности које представљају некадашњу имовину задругара“. Истог дана подносилац је поднео и захтев за реконструкцију списа, у коме је навео да је захтев „понављан и преправљан 1991, 1997. и 1998. године, да се ради о броју из 1998. године, а не о новом броју на који упорно покушава да се позове првостепени орган “.
Решењем Градске управе града Кикинда од 1. априла 2022. године наложено је првостепеном органу да обнови предмет број III-01-46-6/98.
Подносилац уставне жалбе је 1. априла 2022. године изјавио жалбу против решења првостепеног органа број III-01-46-6/98-4 од 1. марта 2006. године, за које је навео да га је примио на рочишту поводом реконструкције списа 31. марта 2022. године и да о том решењу „никада није имао спознају“. Истог дана подносилац је изјавио жалбу и против решења првостепеног органа број III-01-46-6/98-3 од 1. марта 2006. године.
У изјави начелнице Одељења за стамбено-комуналне послове, урбанизам и привреду Општинске управе општине Кикинда, овереној пред јавним бележником 5. априла 2022. године , наведено је да је у предмету III-01-46-6/98-3 решаван комплетан захтев који се састојао од захтева подносиоца који су поднети 1992, 1995. и 1998. године, на основу којих је донето решење број III-01-46-6/98-3 од 5. новембра 2002. године, које је постало правноснажно.
Решењем првостепеног органа број III-01-46-1/19 од 10. јуна 2022. године одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за окончање поступка у предметима бр. III-01-46-6/98-4, III-01-46-6/98-7 и III-01-46-6/98-10, са образложењем да су ти поступци правноснажно окончани по одредбама Закона о задругама („Службени лист СФРЈ“, број 3/90 и Службени лист СРЈ“, број 24/94). Подносилац је против решења првостепеног органа од 10. јуна 2022. године изјавио жалбу 24. јуна 2022. године.
Решењем Министарства финансија од 31. јануара 2023. године поништено је решење првостепеног органа од 10. јуна 2022. године и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање. Другостепени орган је у образложењу навео: да у списима предмета нема доказа да је правноснажно окончан поступак у предмету број III-01-46-6/98-4, покренут 3. марта 1997. године, јер није одлучено у поновном поступку након што је тај орган решењима од 24. маја 2004. и 29. јануара 2008. године поништио решења првостепеног органа од 25. новембра 2002. и 1. марта 2006. године; да, такође, нема доказа да је правноснажно окончан поступак у предмету број III-01-46-6/98-10, јер није одлучено у поновном поступку након што је тај орган решењем од 26. новембра 2007. године поништио решење првостепеног органа од 2. марта 2006. године; да је поступак у предмету број III-01-46-6/98-7 правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 3196/10 од 18. новембра 2010. године.
Решењем првостепеног органа број III-01-46-1/19 од 16. маја 2023. године, донетим у поновном поступку, одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за окончање поступка у предмет има бр . III-01-46-6/98-4, по захтев у од 3. марта 1997. године и III-01-46-6/98-10, по захтеву од 13. јануара 1998. године, јер су исти правноснажно окончани по одредбама Закона о задругама („Службени лист СФРЈ“, број 3/90 и Службени лист СРЈ“, број 24/94). Првостепени орган је одлуку засновао на томе да подносилац у поступку излагања података о правима на непокретностима није доставио исправу подобну за враћање имовине на основу Закона о задругама. У образложењу је, такође, наведено да је „врло дискутабилна тврдња подносиоца захтева да решења донета у наведеним поступцима нису правноснажна, имајући у виду да се 13-14 година није оглашавао, нити интересовао за судбину предмета…“. Подносилац уставне жалбе је 16. јуна 2023. године изјавио жалбу против решења првостепеног органа од 16. маја 2023. године, о којој није одлучено.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда по предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Чланом 13. Закона о општем управном поступку („ Службени лист ФНРЈ “, број 52/56, „ Службени лист СФРЈ “, бр. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 и 47/86 и „Службени лист СРЈ “, број 24/94) било је прописано да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења.
Закон о општем управном поступку („ Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) је у члану 14. предвидео обавезу брзог и ефикасног вођења поступка, а одредбама наведеног закона је, такође, било прописано: да кад се поступак покреће поводом захтева странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок ( члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен ( члан 208. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, који је дужан да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење (члан 232) став 2.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок ( члан 237. став 1.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 и 2/23 ) садржи суштински исте одредбе у члану 9. став 2, члану 145. став 3, члану 171. став 3. и члану 17 4.
Одредбама члана 24. став 1. Закона о управним споровима („ Службени лист СРЈ“, број 46/96), који је важио до 29. децембра 2009. године, било је прописано: да ако другостепени орган није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по поновљеном тражењу, странка може покренути управни спор као да јој је жалба одбијена ( став 1.); да ако првостепени орган против чијег акта је дозвољена жалба није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по захтеву, странка има право да поднесе захтев другостепеном органу, као и да против решења другостепеног органа странка може покренути управни спор, а може га и под условима из става 1. овог члана покренути и ако овај орган не донесе решење ( став 3.). Суштински исте садржине су одредбе члана 15. и члана 19. став 1. важећег Закона о управним споровима („ Службени гласник РС“, број 111/09).
5. Из садржине уставне жалбе произлази да подносилац уставне жалбе указује на повреду прав а на суђење у разумном року због дугог трајања управн ог п оступка који се води по његовим захтев има за враћање задружне имовине, поднетим у периоду од 1992. до 1998. године, о којима се одлучује у предметима првостепеног органа бр. III-01-46-6/98 и III-01-46-1/19.
Испитујући основаност уставне жалбе изјављене због повреде означеног права из члана 32. став 1. Устава, Суд најпре констатује да се грађанима Републике Србије људска и мањинска права и слободе, међу којима је и право на суђење у разумном року, као елемент права на правично суђење, јемче и уставносудска заштита ових права и слобода обезбеђује од 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да сваки поступак пред судовима или другим надлежним органима представља јединствену целину, Суд је стао на становиште да се приликом оцене да ли се поступак у конкретном случају води у оквиру разумног рока или не, мора узети у обзир и стање на дан ступања на снагу Устава. Овај суд је, с тим у вези, утврдио да је предметни поступак за враћање задружне имовине започео 22. априла 1992. године , подношењем захтева подносиоца уставне жалбе и да још није окончан.
Уставни суд констатује да сама чињеница да оспорени поступак траје дуже од 32 године указује на то да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је предметни управни поступак чињенично релативно сложен, будући да се захтеви подносиоца односе на већи број објеката и катастарских парцела , али да се у њему не постављају сложена правна питања.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је закључио да он има значајан правни и материјални интерес да се у разумном року оцени испуњеност услова за враћање имовине која је припадала земљорадничкој задрузи која је пословала на истом подручју као подносилац .
Оцењујући поступање надлежних органа који воде предметни поступак, Уставни суд је нашао да је првостепени орган превасходно одговоран за дуго трајање оспореног поступка, који је у предмету број III-01-46-6/98 формирао десет подбројева, ради одлучивања о сваком поједином делу захтева, а након периода неактивности који је трајао десет година уништио је списе тог предмета, иако оспорени поступак није био правноснажно окончан. Након непотпуне реконструкције списа, првостепени орган је 31. марта 2022. године уручио подносиоцу уставне жалбе своја р ешења бр. III-01-46-6/98-4 од 1. марта 2006. године и III-01-46-6/98-10 од 2. марта 2006. године, иако су та решења поништена решењима другостепеног органа од 29. јануара 2008. године и 26. новембра 2007. године , донетим у поступку по жалби подносиоца уставне жалбе. Првостепени орган је, такође, био неактиван у периодима од 2002. до 2005. и од 2008. до 2019. године. Суд је констатовао да другостепени орган није прекорачио рок за одлучивање о жалби у мери у којој би то, с обзиром на трајање оспореног поступка, битније утицало на оцену о повреди права на суђење у разумном року. Управни суд је о тужби подносиоца уставне жалбе одлу чивао две године и осам месеци.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да он у периоду који је трајао укупно 21 годин у није користио процесноправна средства против „ћутања администрације“, предвиђена одредбама Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима, најпре жалбу, а потом, евентуално, тужбу надлежном суду , због недоношења одлуке о његовим захтевима, односно одлуке у поновном поступку. Суд је, такође, утврдио да је подносилац у периоду од 2019. до 2022. године поднео више различитих захтева, те да је проширио захтев о коме се одлучује у предмету број III-01-46-6/98. Уставни суд је, међутим, нашао да наведени допринос подносиоца уставне жалбе трајању поступка не може утицати на оцену Суда о томе да је повређено прав о на суђење у разумном року .
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је, сагласно одредб и члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ), усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступци из тачке 1. окончали у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због повреде означеног права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра, у динарској противвредности обрачунатој по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју је поднос илац претрпе о. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године ( представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1 . тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.