Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, Татјана Ђуркић и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. С . из Прњавора код Трстеника, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 27. jуна 2024. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба М. С . изјављена против пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 5977/18 од 18. маја 20 22. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. С . из Прњавора код Трстеника , преко пуномоћника С. Н , адвоката из Трстеник а, поднео је Уставном суду, 22. јула 2022. године, уставну жалбу против појединачног акта наведеног у изреци, због повреде права на правично суђење и права на имовину , зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 58. Устава Републике Србије, као и одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Како се означена права гарантована Европском конвенцијом и њеним Протоколом 1 јемче и одговарајућим одредбама Устава, то Уставни суд постојање њихове повред е цени у односу на одредбе Устава.
У уставној жалби је наведено:
- да је надлежни инспекцијски орган донео решење којим се подносиоцу налаже да обустави извођење радова и уклони стамбени и помоћни објекат на к.п. број …/4 КО Прњавор, за које је у решењу наведено да су изграђени без грађевинске дозволе;
- да је подносилац у жалби изјављеној против тог решења истакао да је све објекте на предметној парцели изградио његов отац пе десетих година прошлог века, у време када за изградњу објеката на селу није била прописана обавеза инвеститора да прибави грађевинску дозволу;
- да је другостепени орган у свом решењу оценио да наводи жалбе не могу утицати на решење те правне ствари;
- да у предметном поступку није утврђ eно када су предметни објекти изграђени, а управни органи, нити Управни суд нису позвали подносиоца да се изјасни о чињеницама које су од значаја за одлучивање.
Уставном жалбом се, поред осталог, предлаже да Уставни суд утврди повреду означених права и поништи оспорену пресуду Управног суда.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт, списе предмета Одсека за инспекцијске послове Општинске управе општине Трстеник број 354-4-9770/2017 и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Рeшењем Одсека за инспекцијске послове општинске управе општине Трстеник број 354-4-9770/2017-10 од 1. септ ембра 2017. године наложено је подносиоцу уставне жалбе да обустави даље извођење грађевинских радова, као и да у року од три дана од дана пријема решења уклони стамбени објекат димензија у основи 141 м2, спратности Пр-1, помоћни објекат димензије у основи 235 м2, спратности Пр-ПК и помоћни објекат димензије у основи 68 м2, спратности Пр, на к.п. број …/4 КО Прњавор, који су изграђени без грађевинске дозволе (тачка 1. диспозитива). Како је утврђено да је објекат видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године, одређено је да се то решење проследи органу надлежном за издавање решења о озакоњењу, који по пријему истог покреће поступак озакоњења (тачка 2. диспозитива) , те да се решење o уклањању објекта из тачке 1. диспозитива неће извршавати до правноснажног окончања поступка озакоњења (тачка 3. диспозитива). У образложењу решења је наведено: да је на основу спроведеног пописа незаконито изграђених објеката, појединачним пописним листом од 10. марта 2017. године утврђено да је инвеститор бесправно изградио објекат; да је увидом у сателитски снимак Републике Србије из 2015. године утврђено да објекат постоји; да инвеститор незаконито изведених радова није потписао појединачни пописни лист. Првостепени орган се позвао на одредбе члана 7. став 6. Закона о озакоњењу објеката и одредбе члана 176. став 1. тачка 1) и члана 176. став 2. Закона о планирању и изградњи.
Решењем Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре број 363-354-00442/2017-10 од 7. фебруара 2018. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе изјављена против наведеног решења , из разлога који су наведени у побијаном решењу. Оцењујући наводе жалбе да је све објекте на предметној парцели изградио отац подносиоца у време када за изградњу није била прописана обавеза прибављања грађевинске дозволе, другостепени орган је нашао да ти наводи „нису основани и не могу утицати на другачију оцену правилности побијаног решења, будући да је у првостепеном поступку утврђено да је инвеститор бесправно изградио објекат.
Оспорена пресуд а Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 5977/18 од 18. маја 20 22. године, којом је одбијена као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе поднета против предметног решења другостепеног органа, донета је без одржавања јавне расправе, јер је тај суд нашао да предмет спора очигледно не изискује непосредно саслушање странака и посебно утврђивање чињеничног стања. Оцењујући наводе тужбе, Управни суд је нашао да подносилац није пружио доказе којима поткрепљује своју тврдњу, а да из стања у списима предмета произлази да су објекти изграђени без одобрења надлежног органа.
3.2. У списима предмета налази се извод из базе података катастра непокретности за 12. октобар 2017. године, према коме је подносилац уставне жалбе уписан као држалац к.п. број …/4 КО Прњавор. На наведеној парцели није уписан ниједан објекат.
Решењем Републичког геодетског завода од 17. јануара 2011. године окончан је поступак потврђивања катастра непокретности за КО Трстеник, осим за к.п. бр. 2916, 2917, 3656/1 и 3656/2, у ком делу је катастар потврђен решењем од 24. јуна 2016. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о озакоњењу објеката („Службени гласник РС“, број 96/15) прописано је: да је предмет озакоњења и објекат за који није поднет захтев за легализацију у складу са раније важећим законом којим је била уређена легализација објеката, а који је видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године, под условима прописаним овим законом (члан 6. став 4.); да се п опис незаконито изграђених објеката из члана 6. став 4. овог закона, врши према програму пописа по зонама, односно целинама, који на предлог грађевинске инспекције доноси начелник општинске, односно градске управе (члан 7. став 1.); да п о завршетку пописа незаконито изграђених објеката из једне зоне, односно целине, надлежни грађевински инспектор доноси појединачна решења о рушењу објекта, за све незаконито изграђене објекте који су на попису (члан 7. став 6.); да р ешење о рушењу објекта из става 6. овог члана доноси грађевински инспектор у року од седам дана од дана евидентирања у складу са овим законом и у року од три дана га доставља органу надлежном за издавање решења о озакоњењу ( члан 7. став 7.); да се решење из става 7. овог члана неће извршавати до правноснажног окончања поступка озакоњења (члан 7. став 8.); да објекти за које буде утврђено да не постоје, односно нису видљиви на сателитском снимку из члана 6. став 4. овог закона, нису предмет озакоњења и надлежни грађевински инспектор за те објекте доноси решење о рушењу, које је извршно даном доношења, у складу са Законом о планирању и изградњи (члан 7. став 10.) ; да се у циљу утврђивања могућности озакоњења у складу са одредбама овог закона, у поступку озакоњења прибавља извештај о затеченом стању објекта чији саставни део је и елаборат геодетских радова за незаконито изграђени објекат (ч лан 11. ).
Одредбама Закона о државном премеру и катастру („ Службени гласник РС“, бр. 72/09…96/15) прописано је: да је ималац права на непокретности обавезан да поднесе захтев за упис непокретности и права својине у катастар непокретности (члан 61. став 1.); да ако нема лица које се може уписати као ималац права својине на парцели, лице које је последње уписано у катастру земљишта уписаће се као држалац парцеле, ако је парцела у његовом поседу ( члан 96. став 2); да се за имаоца права својине на објекту уписује градитељ који има право својине, градитељ који је ималац другог одговарајућег стварног права на парцели ако је објекат изграђен у време кад грађевинска дозвола није била услов за градњу или градитељ коме је издата грађевинска и употребна дозвола (члан 97. став 1. тач. 1), 2) и 3)); да а ко се применом одредбe стaва 1. овог члана не може уписати ималац права својине на објекту, градитељ објекта или држалац парцеле уписује се за држаоца објекта (члан 97. став 3.) .
Сагласно одредби члана 5. став 8. Закона о поступку уписа у катастар непокретности и катастар инфраструктуре („ Службени гласник РС“, бр. 41/18…92/23), ако се ради о објекту изграђеном пре ступања на снагу Закона о изградњи инвестиционих објеката („ Службени гласник СРС “, број 25/73) , подаци о објекту, односно посебним деловима тог објекта уписују се на основу уверења надлежног органа или налаза и мишљења сталног судског вештака грађевинске струке, који садрже потребне податке о објекту, односно посебним деловима објекта и времену градње тог објекта, као и на основу елабората геодетских радова ако објекат није уписан у катастар.
Правилником о изради и одржавању катастра непокретности („ Службени гласник РС”, број 46/99), који је био на снази у време оснивања катастра непокретности за КО Трстеник, било је прописано: да се у поступку излагања одређује правни статус објеката и утврђују права и носиоци права на њима (члан 49.); да се о бјектима изграђеним у складу са прописима, сматрају и остале врсте објеката који су изграђени на селу до 8. јула 1973. године, када је ступио на снагу Закон о изградњи инвестиционих објеката, „Службени гласник СРС “, број 25/73 (члан 50. тачка 3)); да се за објекте снимљене пре ступања на снагу прописа којима је утврђена обавеза прибављања грађевинске дозволе, неће захтевати подношење уверења о времену градње објекта (члан 51. став 2.) .
5. Оцењујући наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава, Уставни суд, пре свега, наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено уставно право подносиоца. Уставни суд није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе. Суд указује на то да је изван његове надлежности да процењује правилност закључака судова или других органа у погледу оцене доказа – осим у случају њене очигледне произвољности, односно ако је примена закона била очигледно неправична, арбитрарна или дискриминаторска.
Примењујући наведене ставове на конкретан случај, Уставни суд је испитивао може ли се образложење оспореног акт а сматрати арбитрерним и, посебно, да ли је Управни суд испунио своју Уставом утврђену улогу у поступку судске контроле законитости појединачних аката управних органа.
Уставни суд је најпре констатовао да је предметним решењем првостепеног органа подносилац уставне жалбе обавезан да уклони спорне објекте изграђене без дозволе за градњу и да је то решење достављено надлежном органу ради покретања поступка озакоњења.
Уставни суд је даље констатовао да су, према одредба ма Закона о озакоњењу објеката , п редмет озакоњења и објекти за које није поднет захтев за легализацију, који су видљиви на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године. Такви незаконито изграђени објекти се пописују, а након извршеног пописа надлежни грађевински инспектор доноси решења о рушењу тих објеката. Та решења се неће извршавати до правноснажног окончања поступка озакоњења, за разлику од решења о рушењу објеката који нису видљиви на наведеном сателитском снимку, која постају извршна даном доношења.
Сагласно наведеним о дредбама Закон а о државном премеру и катастру, ималац права на непокретности је имао обавезу да поднесе захтев за упис непокретности и права својине у катастар непокретности, а Комисија за излагање је у поступку оснивања катастра непокретности уписивала држаоца парцеле, односно објекта, уколико није било лица које испуњава услове за упис имаоца права својине на парцели. Из наведених одредаба Правилника о изради и одржавању катастра непокретности произлази да се није захтевало подношење уверења о времену градње објекта за објекте снимљене пре ступања на снагу прописа којима је утврђена обавеза прибављања грађевинске дозволе. Према важећем закону којим је уређен поступак уписа у катастар непокретности, подаци о таквом објекту уписују се на основу уверења надлежног органа или налаза и мишљења сталног судског вештака грађевинске струке, као и на основу елабората геодетских радова ако објекат није уписан у катастар.
Оцењујући наводе уставне жалбе да су спорни објекти изграђени у време кад грађевинска дозвола није била услов за градњу, а да та чињеница није утврђена у предметном управном поступку , Уставни суд је констатовао да је у предметном управном поступку утврђено да су спорни објекти предмет озакоњења у смислу одредбе члана 6. став 4. Закона о озакоњењу објеката, те да су пописани као незаконито изграђени објекти у смислу одредаба члана 7. тог закона. Уставни суд наглашава да то што је објекат видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године – иако за њега није поднет захтев за легализацију, чини тај објекат предметом пописа у сврху озакоњења по самом закону . Такође, доношење решења надлежног органа о обавези уклањања таквог објект а је законска последица наведене околности, али то , по налажењу Уставног суда, не представља сметњу да се у катастру непокретности упише прав о својине на објекту, у складу са законом, уколико је изграђен пре ступања на снагу Закона о изградњи инвестиционих објеката. С обзиром на изложено, Суд оцењује уставноправно прихватљивим закључак другостепеног органа да наводи подносиоца уставне жалбе којима је указао на време изградње спорних објеката не могу утицати на другачије одлучивање тог органа.
Чињеница да на предметној катастарској парце ли нема уписаних објеката може указивати на то да спорни објекти нису били снимљени пре ступања на снагу прописа којима је утврђена обавеза прибављања грађевинске дозволе, те нису могли бити уписани у катастар непокретности у поступку његовог оснивања. С друге стране, уколико је учињен пропуст у изради елабората премера, подносилац уставне жалбе је могао да отклони последице тог пропуста, посебно имајући у виду обавезу подношења захтева за упис непокретности и права својине у катастар непокретности и датум потврђивања катастра непокретности за КО Трстеник. Уставни суд је, такође, констатовао да се у поступку озакоњења прибавља извештај о затеченом стању, који садржи, поред осталог, време изградње објекта, што значи да ће у том поступку бити утврђено да ли је објекат изграђен у време кад грађевинска дозвола није била услов за градњу.
Уставни суд је оценио неоснованим наводе уставне жалбе да је подносиоцу ускраћено право да учествује у поступку, тиме што није одржана јавна расправа пред органом управе. Суд, с тим у вези, указује на обавезу првостепеног органа да донесе р ешење о рушењу објекта у року од седам дана од дана евидентирања и да га у року од три дана достави органу надлежном за издавање решења о озакоњењу. Такође, решења којима је наложено рушење објеката на основу одредбе члана 7. став 6. Закона о озакоњењу објеката не извршавају се до окончања поступка озакоњења , те се у том поступку могу достављати докази о времену изградње спорних објеката. Кад је реч о расправи у предметном управном спору, Уставни суд је констатовао да је Управни суд образложио због чега сматра да у конкретном случају не постоје околности које би изискивале одржавање јавне расправе.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да подносиоцу уставне жалбе оспореном пресудом није повређено право на правично суђење.
Имајући у виду оцену о истакнутој повреди права из члана 32. став 1. Устава, као и чињеницу да је предметним решењем првостепеног органа одређено да се у делу који се односи на рушење објеката неће извршавати до правноснажног окончања поступка озакоњења, Уставни суд је нашао да подносиоцу није повређено ни право на имовину из члана 58. Устава.
Уставни суд је стога, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), уставну жалбу одбио као неосновану.
6. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду , донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.