Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Гордана Ајншпилер Поповић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби О. Ш . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 25. априла 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба О. Ш . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Комисијом за враћање земљишта општине Лајковац у предмету број 461-163/91-02 подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право О. Ш . на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. О. Ш . из Београда , преко пуномоћника А. Ђ, адвоката из Београда , поднела је Уставном суду, 1 0. марта 2022. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, права на једнаку заштиту права и на правно средство и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 36. и 58. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Комисијом за враћање земљишта општине Лајковац у предмету број 461-163/91-02.
Уставном жалбом се, такође, истиче повреда права из чл. 6. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију , која су зајемчена и Уставом Републике Србије, па постојање повреде ових права Уставни суд цени у односу на одредбе Устава .
У уставној жалб и је нав едено: да је предметни захтев за враћање земљишта поднет 1991. године; да је надлежна комисија решењем од 29. маја 2005. године одлучила о захтеву правних претходника подноситељке и да је другостепени орган решењем од 1. јуна 2006. године усвојио жалбу изјављену против тог решења; да је Комисија под истим бројем донела решење 27. маја исте године и усвојила захтев лица „које није правни следбеник лица чије је земљиште одузето“; да Комисија скоро десет година није доставила другостепеном органу жалбу коју су подносиоци захтева изјавили против тог решења; да су у наставку поступка донета још два решења Комисије и да до подношења уставне жалбе предметни поступак није правноснажно окончан.
Уставном жалбом се тражи oд Уставн oг суд a да утврди повреду означених права, као и право на накнаду нематеријалне и материјалне штете у износу од 5.000, односно 50.000 евра у динарској противвредности.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије , уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увид ом у уставну жалбу и достављену документацију, као и списе предмета број 461-163/91-02 Комисије за враћање земљишта општине Лајковац, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
Б. П . као правни следбеник С. П . и Сп. П . поднели су 10. априла 1991. године Комисији за враћање земљишта општине Лајковац (даље у тексту: Комисија) захтев за враћање земљишта одузетог решењем Комисије за пољопривредни земљишни фонд НО среза тамнавског на Убу број 258/53 од 14. јула 1953. године. Наведеним решењем унет о је у пољопривредни земљишни фонд земљиште означено у решењу власника С . П, Сп . П, М . П, С а. П, О . П . и Љ . П, свих из Јабучја.
Решењем Комисиј е од 25. јула 2005. године утврђено је право својине Р . Н, правном следбенику Б . П . на к.п. бр. …, … и … КО Јабучје. Правни следбеници пок. Са. П . Л . П, М. П. и М . П. су 11. октобра 2005. године изјавили жалбу п ротив тог решења, која је уважена решењем Министарства финансија од 9. новембра 2015. године. Другостепени орган је поништио н аведено решење и предмет вратио истом органу на поновно одлучивање, како би се свим ранијим сопственицима, односно њиховим правним следбеницима омогућило учествовањ е у поступку.
Решењем Комисије од 2 9. септембра 2005. године утврђено је, поред осталог, правним следбеницима пок. Са . П . Л. П, М. П. и М . П. право својине на одузетој к.п. број …/9 у површини од 4.46,55 ха КО Јабучје, као и право на новчану накнаду за земљиште површине 2.21,45 ха. Наведено решење поништено је решењем Министарства финансија од 1. јуна 2006. године и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање, јер није свим ранијим сопственицима, односно њиховим правним следбеницима дата могућност учествовања у поступку.
Подноситељка уставне жалбе је 17. новембра 2015. године поднела захтев Комисији „за допуну правних следбеника Са. П .“, у коме је навела: да је њена мајка Р . М . ћерка ранијег власника Са. П . и да као његов законски наследник има право на враћање земљишта; да је њена мајка преминула 2009. године, због чега тражи да ступи у поступак као њен правни следбеник.
Решењем Комисије од 1. августа 2019. године је утврђено, поред осталог, подноситељки уставне жалбе право на новчану накнаду за земљиште одузето решењем Комисије за пољопривредни земљишни фонд НО среза тамнавског на Убу број 258/53 од 14. јула 1953. године. Против наведеног решења жалбу су изјавили подноситељка уставне жалбе, 28. августа 2019. године, М. П . и Заједничко правоб ранилаштво града Ваљева и општина Лајковац, Љиг и Осечина. Наведено решење поништено је решењем Министарства финансија од 16. марта 2020. године и предмет враћен првостепен ом органу на поновно одлучивање, јер законском заступнику општина Лајковац, Љиг и Осечина није омогућено учешће у поступку.
Комисија је донела ново решење 19. јануара 2022. године , против којег су изјавили жалбе Заједничко правобранилаштво града Ваљева и општина Лајковац, Љиг и Осечина и подноситељка уставне жалбе (9. фебруара 2022. године). Министарство финансија је решењем од 6. марта 2023. године поништило побијано решење и вратило предмет Комисији на поновни поступак и одлучивање, како би се утврдило коме је одузето земљиште додељено , ко је оту ђио то земљиште из друштвене својине и да ли одузето земљиште може бити предмет враћања.
До достављања списа предмета Уставном суду 19. октобра 2023. године није донета одлука Комисије у поновном поступку.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда по предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Чланом 13. Закона о општем управном поступку („Службени лист ФНРЈ“, број 52/56, „Службени лист СФРЈ“, бр. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 и 47/86 и „Службени лист СРЈ“, број 24/94) било је прописано да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења.
Закон о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) је у члану 14. предвидео обавезу брзог и ефикасног вођења поступка, а о дредбама наведеног закона је, такође, било прописано: да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен (члан 208. став 2.) ; да ако је жалбу изјавила странка зато што првостепени орган није донео решење у прописаном року, другостепени орган ће тражити да му првостепени орган саопшти разлоге због којих решење није донесено у року, па ако нађе да решење није донесено у року из оправданих разлога, или због кривице странке, одредиће првостепеном органу рок за доношење решења, који не може бити дужи од једног месеца, а ако разлози због којих решење није донесено у року нису оправдани, другостепени орган ће тражити да му првостепени орган достави списе предмета (члан 236. став 1.); да а ко другостепени орган може решити управну ствар према списима предмета, донеће своје решење, а ако не може, сам ће спровести поступак и својим решењем решити управну ствар, а изузетно, ако другостепени орган нађе да ће поступак брже и економичније спровести првостепени орган, наложиће да то учини и да му прикупљене податке достави у одређеном року, после чега ће сам решити управну ствар (члан 23 6. став 2. ).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) садржи суштински исте одредбе у члану 9. став 2, члану 145. став 3. и члану 171. став 3 .
Одредбама члана 24. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист СРЈ“, број 46/96), који је важио до 29. децембра 2009. године, било је прописано: да ако другостепени орган није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по поновљеном тражењу, странка може покренути управни спор као да јој је жалба одбијена (став 1.); да ако првостепени орган против чијег акта је дозвољена жалба није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по захтеву, странка има право да поднесе захтев другостепеном органу, као и да против решења другостепеног органа странка може покренути управни спор, а може га и под условима из става 1. овог члана покренути и ако овај орган не донесе решење (став 3.). Суштински исте садржине су одредб е члана 15. и члана 19. став 1. важећег Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09).
5. Подноситељка уставне жалбе сматра да јој је повређено право на суђење у разумном року услед дугог трајања оспореног управног поступка који се води пред Комисијом за враћање земљишта општине Лајковац, по захтеву њених правних претходника за враћање земљишта поднетом 1991. године.
Испитујући основаност уставне жалбе изјављене због повреде означеног права из члан а 32. став 1. Устава, Суд најпре констатује да се грађанима Републике Србије људска и мањинска права и слободе, међу којима је и право на суђење у разумном року, као елемент права на правично суђење, јемче и уставносудска заштита ових права и слобода обезбеђује од 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да сваки поступак пред судовима или другим надлежним органима представља јединствену целину, Суд је стао на становиште да се приликом оцене да ли се поступак у конкретном случају води у оквиру разумног рока или не, мора узети у обзир и стање на дан ступања на снагу Устава. Овај суд је , с тим у вези, утврдио да је предметни поступак за враћање земљишта започео 1991. године, подношењем захтева правних претходника подноси тељке уставне жалбе , да је подноситељка уставне жалбе ступила у поступак 201 5. године и да предметни поступак још није окончан.
Уставни суд констатује да чињеница да оспорени поступак траје 33 године , сама за себе, указује на то да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да су се у предметном управном поступку постав ила релативно сложена чињенична питања, због бројности чланова задруге од којих је одузето земљиште и њихових правних следбеника. Ко мисија је требало да установи ко је обвезник враћања земљишта, те да ли постоји могућност давања или обезбеђивања другог, по површини и квалитету одговарајућег земљишта.
Испитујући значај предмета поступка за подноситељку уставне жалбе, Уставни суд је закључио да она има значајан правни и материјални интерес да јој се врати земљиште које је пре доношења Закона о пољопривредном земљишном фонду општенародне имовине и додељивању земље пољопривредним организацијама било у власништву њ еног правног претходника.
Оцењујући поступање надлежних органа који воде предметни поступак, Уставни суд је утврдио да је првостепени орган превасходно одговоран за дуго трајање поступка, јер је прво решење донео 15 година након подношења захтева, а његова неактивност у досадашњем делу поступка укупно је трајала 30 година. Уставни суд је даље утврдио да је другостепени орган укупно две године каснио са доношењем три одлуке о жалбама, при чему се не може утврдити када су том органу достављени списи предмета ради одлучивања о жалби правних претходника подноситељке уставне жалбе изјављеној против решења Комисије од 25. јула 2005. године.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је утврд ио да је она ступила у оспорени поступак 201 5. године и да у периоду од три године и осам месеци није користила жалбу и, евентуално, тужбу због „ћутања администрације, због непоступања Комисије у поновном поступку након поништавања решења донетих 2005. године. Такође, подноситељка наведена правн а средства није користила ни након поништавања решења првостепеног органа од 1. августа 2019. године – иако ново решење није донето непуне две године, нити решења од 19. јануара 2022. године, иако још није донета одлука првостепеног органа у поновном поступку.
Уставни суд је, међутим, имајући у виду да оспорени поступак ни после 33 године није правноснажно окончан, оценио да наведени допринос подноси тељке уставне жалбе трајању поступка не може утицати на одлуку овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је, сагласно одредб и члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ), усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
Уставни суд је констатовао да се у уставној жалби повреда права на једнаку заштиту права и на правно средство и права на имовину сматра последицом истакнуте повреде права на суђење у разумном року, па није посебно испитивао уставну жалбу са становишта права зајемчених одредбама чл. 36. и 58. Устава.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноси тељке због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Одлучујући о в исини нематеријалне штете коју је претрпе ла подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете , а такође је имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпе ла због наведеног поступања надлежних управних органа.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. У вези са истакнутим захтевом за накнаду материјалне штете, Уставни суд је оценио да наводи уставне жалбе о претрпљеној штети нису поткрепљени доказима о јаснoj узрочнoj вези између штете и радње државног органа којом је та штета проузрокована , односно између неблаговременог поступања управних органа и евентуалне материјалне штете.
Уставни суд је, стога , сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решио као у тачки 4. изреке.
8. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.