Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Владан Петров, Гордана Ајншпилер Поповић и др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби T. С . из Лесковца, на основу члана 167. став 4. у вези са члан ом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. маја 202 4. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба T. С . и утврђује да је решењем Управног суда Ув. 189/20 од 19. октобра 2020. године повређено право подноси оца уставне жалбе на правично суђење, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
О б р а з л о ж е њ е
1. T. С . из Лесковца поднео је Уставном суду, 27. новембра 2020. године, преко пуномоћника М . С, адвоката из Лесковца, уставну жалбу против решења Управног суда Ув. 189/20 од 19. октобра 2020. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава Републике Србије и права на једнаку заштиту права и на правно средство из члана 36. Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима није децидно наведено да тужбу може поднети само странка која је изјавила жалбу, због чега је такво тумачење Управног суда дискриминаторно и супротно одредбама Устава које свим учесницима у поступку јемче иста права; да је подносилац уставне жалбе странк а у предметном поступку у коме се одлучује о њ еговом праву.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди повреду начела и права из чл. 21. и 36. Устава, поништи оспорени акт и наложи Управном суду да усвоји приговор подносиоца изјављен против решења Управног суда – Одељење у Нишу У. 8441/20 од 16. јула 2020. године.
2. Сагласно члану 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и списе предмета Градске управе града Лесковца – Одељење за имовинско-правне послове и имовину број 465-135/2016-08, на основу чега је у тврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 24. октобра 2019. године поднео Градској управи града Лесковца – Одељење за имовинско-правне послове и имовину захтев за накнаду трошкова заступања.
Решењем првостепеног органа број 465-135/2016-08 од 21. новембра 2019. године утврђени су трошко ви заступања подносиоца уставне жалбе у управној ствари одређивањ а накнаде за установљено право службености, односно допунском поступку одређивања накнаде за катастарску парцелу број … у КО Навалин, у износу од 34.500,00 динара.
Градско правобранилаштво града Лесковца је 13. децембра 2019. године изјавило жалбу против наведеног првостепеног решења.
С обзиром на то да другостепени орган није донео одлуку о жалби у законом прописаном року, подносилац уставне жалбе је том органу 9. марта 2020. године подне о накнадни захтев за одлучивање о жалби, а потом је 2 8. маја 2020. године поднео Управном суду тужбу због недоношења захтеваног акта, односно тужбу због „ћутања управе“.
Управни суд – Одељење у Нишу је решењем У. 8441/20 од 16. јула 2020. године, одбацио тужбу подносио ца поднету због „ћутања управе“, применом одредбе члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, са образложењем да жалбу против првостепеног решења није изјави о подносилац, па исти не може покренути управни спор због „ћутања управе“, ни у случају када су за другу странку која је изјавила жалбу испуњени сви услови за покретање управног спора из члана 19. став 1. Закона о управним споровима, те да се актом који другостепени орган треба да донесе по жалби, не решава о праву или обавези подносиоца.
Подносилац уставне жалбе је 31. јула 2020. године изјавио приговор против наведеног решења, који је оспореним решењем Управног суда Ув. 189/20 од 19 . октобра 2020. године, одбијен као неоснован, са образложењем да подносилац не мо же покренути управни спор због „ћутања управе“ у случају када су за другу странку која је изјавила жалбу испуњени сви услови за покретање управног спора из члана 19. став 1. Закона о управним споровима.
Пре окончања предметног управног спора, другостепени орган је решењем број 465-02-00018/2020-07 од 4. јуна 2020. године поништио решење првостепеног органа од 21. новембра 2019. године.
У поновном поступку првостепени орган је донео решење број 465-135/2016-08 од 12. јануара 2021. године, којим је одбијен као неоснован предлог подносиоца за утврђивање трошкова заступања у управној ствари одређивања накнаде за установљено право службености, односно допунском поступку одређивања накнаде за катастарску парцелу број … у КО Навалин.
Подносилац уставне жалбе је 10. марта 2021. године изјави о жалбу против првостепеног решења, која је одбијена као неоснована решењем другостепеног органа број 465-02-00018/2020-07 од 23. априла 2021. године, а потом је против наведеног коначног управног акта поднео тужбу Управном суду.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 13298/21 од 27. октобра 2022. године уважена је тужба подносиоца уставне жалбе, поништено побијано решење и предмет враћен туженом органу на поновно одлучивање.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава је зајемчено сваком право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама члана 36. Устава утврђено је: да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе; да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу.
Одредбом члана 208. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбиј ен, а ако жалба није допуштена странка може непосредно покренути управни спор.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука У С) предвиђено је: да против решења донесеног у првом степену, односно ако орган у управној ствари није одлучио у прописаном року, странка има право на жалбу, ако законом није друкчије прописано (члан 13. став 1.); да је странка у управном поступку физичко или правно лице чија је управна ствар предмет управног поступка и свако друго физичко или правно лице на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка (члан 44. став 1.); да странка има право на жалбу ако решење није издато у законом одређеном року (члан 151. став 3.); да против првостепеног решења жалбу може поднети свако лице на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка, у року у коме жалбу може поднети странка (члан 151. став 6.).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да тужилац у управном спору може да буде физичко, правно или друго лице, ако сматра да му је управним актом повређено неко право или на закону засновани интерес (члан 11. став 1.); да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.); да ће судија појединац решењем одбацити тужбу и ако утврди да се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону засновани интерес (члан 26. став 1. тачка 4)); да о приговору из става 1. овог члана (члан 27.) одлучује посебно веће суда састављено од троје судија, после одржане усмене јавне расправе, ако је подносилац приговора захтевао одржавање расправе (члан 27. став 2.); да посебно веће суда из става 2. овог члана о приговору одлучује решењем (члан 27. став 3.).
5. Подносилац у уставној жалби истиче да му је оспореним актом повређено начело забране дискриминације из члана 21. Устава и право на једнаку заштиту права и на правно средство из члана 36. Устава.
Међутим, имајући у виду да подносилац уставне жалбе сматра да му је због погрешног тумачења и примене процесног права онемогућен приступ суду, Уставни суд налази да се наводима уставне жалбе, у суштини, указује и на повреду права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава.
Уставни суд указује да се правом на приступ суду у управном спору странци даје могућност да „установи“ поступак пред надлежним судом ради одлучивања о захтеву постављеном у тужби. Међутим, право на приступ суду, само по себи, није апсолутно и неограничено. Природа овог права подразумева ситуације у којима држава може утврдити одређене врсте ограничења. С друге стране, таква ограничења не могу бити прописана на начин којим се повређује суштина самог права, већ морају тежити легитимном циљу због којег су и установљена и мора постојати разуман однос пропорционалности између „коришћених средстава и циља којем се тежи“.
Уставни суд даље констатује да се у овој управној ствари као спорно поставило питање активне легитимације за подношење тужбе због „ћутања управе“, а што за даљу последицу има питање повреде права на приступ суду.
Уставни суд истиче да је питање овлашћења за покретање управног спора регулисано, поред осталог, одредбом члана 11. став 1. Закона о управним споровима. Наведеном одредбом је прописано да тужилац у управном спору може бити физичко, правно или друго лице, ако сматра да му је управним актом повређено неко право или на закону засновани интерес. Активна легитимација у управном спору је право да се буде странка у њему, у својству тужиоца и представља процесну претпоставку за учествовање у управном спору. Да би се неком лицу признала активна легитимација у управном спору, услов је да је оспореним управним актом решавано о праву, обавези или на закону заснованом интересу лица које подноси тужбу. Тако је и лице које је учествовало у управном поступку као странка овлашћено и на подношење тужбе у управном спору против коначног решења донетог по жалби трећег лица, иако се није жалило против првостепеног решења.
Одредбом члана 26. став 1. тачка 4) наведеног Закона прописано је да ће се тужба одбацити ако се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону заснован интерес.
Уставни суд даље указује да, поред тога што се управни спор може покренути против управног акта који је донет у другом степену, као и против првостепеног управног акта против кога није дозвољена жалба у управном поступку, управни спор се, сагласно члану 15. Закона о управним споровима, може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом, и то, тако што, сагласно члану 19. став 1. Закона, ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
У овом конкретном случају, решењем првостепеног органа управе усвојен је предметни захтев подносиоца, али је то решење оспорено жалбом Градског правобранилаштва града Лесковца.
Уставни суд констатује да је ставом првим диспозитива првостепеног решења удовољено поднетом захтеву подноси оца, али је другим ставом диспозитива одређено да ће се тек по правноснажности тог решења извршити исплата утврђених трошкова.
С обзиром на то да другостепени орган није донео одлуку о жалби у законом прописаном року, подносилац уставне жалбе је том органу 9. марта 2020. године подне о накнадни захтев за одлучивање о жалби, а потом је 2 8. маја 2020. године поднео Управном суду тужбу због недоношења захтеваног акта, односно тужбу због „ћутања управе“.
Управни суд је у образложењу оспореног решења Ув. 189/20 од 19. октобра 2020. године навео да је законито решење Управног суда – Одељење у Нишу У. 8441/20 од 16. јула 2020. године, којим је одбачена тужба подносиоца због „ћутања управе“, применом одредбе члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, због непостојања правног интереса подносиоца да поднесе наведену тужбу. У образложењу решења је наведено да подноси лац није био т ај који је изјави о жалбу другостепеном органу управе у управном поступку, што га, према схватању тог суда, не чини странком из члана 15. и члана 19. став 1. Закона о управним споровима.
Разматрајући да ли се наведено образложење Управног суда може сматрати уставноправно прихватљивим, Уставни суд најпре указује да је у Одлуци Уж-1943/2013 од 13. јануара 2016. године оценио да је уставноправно прихватљиво становиште Управног суда да тамо подносилац уставне жалбе није активно легитимисан за подношење тужбе, с обзиром на то да није подносилац жалбе у наведеном управном поступку.
Уставни суд је становишта да je тумачење наведених одредаба члана 15. и члана 19. став 1. Закона о управним споровима, учињено тада од стране Управног суда, било утемељено на одредбама раније важећег Закона о општем управном поступку, које је на рестриктиван начин, искључиво странци која је поднела захтев омогућавало да изјави жалбу против „ћутања управе“. Наиме, одредбом члана 208. став 2. претходног Закона било је прописано да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен. Дакле, из наведене одредбе је произлазило да једино странка која је поднела захтев органу управе може да изјави жалбу у случају непоступања тог органа у законом прописаном року, јер се непоступање по захтеву сматрало одбијањем истог. Међутим, одредбама новог Закона о општем управном поступку круг лица која су овлашћена на подношење жалбе због „ћутања управе“ проширен је на све странке у поступку, укључујући и сва она лица на чија права и обавезе, односно правне интересе, може да утиче исход управног поступка. Одредбама важећег Закона о општем управном поступку није више прописано да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен. Из наведеног произлази да више нема ни основа да се тумачење појма странке из управног поступка која може поднети тужбу Управом суду због „ћутања управе“ везује искључиво за странку која је претходно изјавила жалбу због „ћутања управе“. Такође, одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима, прописано је да странка по истеку законског рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта, без изричитог и искључивог одређивања да је реч о странци која је претходно поднела жалбу.
По оцени Уставног суда, из наведених законских одредаба не произлази да је активно легитимисана за подношење тужбе због „ћутања управе“ само она странка која је изјавила жалбу по којој орган управе не решава, већ да, сагласно новим законским решењима, тужбу Управном суду због „ћутања управе“ може да поднесе свака странка у управном поступку која има правни интерес да „ћутање органа“ престане.
Имајући у виду наведено, Уставни суд налази да није прихватљиво образложење дато у решењима Управног суда да подносилац уставне жалбе нема активну легитимацију за покретање управног спора због „ћутања управе“, будући да није изјавио жалбу против првостепеног решења. Уставни суд указује да подноси лац уставне жалбе ни је ни имао правни интерес да оспорава решење првостепеног органа, јер је њиме удовољено његовом захтеву, али је има о правни интерес да се благовремено одлучи о жалби друге странке, посебно имајући у виду да му је правоснажност решења првостепеног органа број 465-135/2016-08 од 21. новембра 2019. године била у интересу, јер је другим ставом диспозитива решења одређено да ће се тек по правноснажности тог решења извршити исплата утврђених трошкова.
Уставни суд понавља да је одредбом члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима прописано да ће се тужба одбацити ако се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону заснован интерес. Како се сагласно одредби члана 15. наведеног Закона управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом, а одредбом члана 19. став 1. истог закона су прописани услови за подношење тужбе због „ћутања управе“, то произлази да се тужба због „ћутања управе“, сагласно наведеној одредби члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, на коју се позвао Управни суд у оспореном решењу, може одбацити само ако није постојао правни интерес лица које је тужбу поднело да то „ћутање“ престане.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да је оспорено решење којим је одбијен приговор подносиоца против решења о одбацивању тужбе, донето произвољном применом процесног права која је онемогућила подносиоцу расправљање и одлучивање пред судом. Наведено становиште Уставни суд је изразио у Одлуци Уж-11831/2020 од 9. новембра 2023. године, објављеној на интернет страници: www.ustavni.sud.rs.). На основу изнетог, Уставни суд је утврдио да је подносиоц у уставне жалбе повређено право на приступ суду, као елемент права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, због чега је Уставни суд уставну жалбу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ).
6. Уставни суд указује да се штетне последице утврђене повреде Уставом зајемченог права, сагласно члану 89. став 2. Закона о Уставном суду, могу отклонити, између осталог, поништајем оспореног акта, уколико Суд утврди да је истим подносиоцу повређено неко Уставом зајемчено право. Међутим, у конкретном случају, иако је утврђено да је оспореним актом повређено право подноси оца уставне жалбе на правично суђење, Уставни суд није поништио оспорени акт , имајући у виду да је решењем другостепеног органа управе број 465-02-00018/2020-07 од 4. јуна 2020. године одлучено о жалби Градског правобранилаштва града Лесковца, те да је поступак даље настављен.
Имајући у виду да је утврдио повреду права на правично суђење, Уставни суд није разматрао наводе о повреди начела и осталих права означених у уставној жалби.
7. С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.