Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Гордана Ајншпилер Поповић и Весна Илић Прелић, чланови Већа , у поступку по уставној жалби А . Р . из Ћуприје, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике С рбије, на седници Већа одржаној 25. априла 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба А. Р . и утврђује да је решењем Управног суда Ув. 364/21 од 7. децембра 2021. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се решење Управног суда Ув. 364/21 од 7. децембра 2021. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о приговору подносиоца уставне жалбе изјављеном против решења Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 11512/21 од 15. септембра 2021. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. А. Р . из Ћуприје поднео је Уставном суду, 5. јануара 2022. године, преко пуномоћника М . П, адвоката из Ћуприје, уставну жалбу против решења Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 11512/21 од 15. септембра 2021. године и решења Управног суда Ув. 364/21 од 7. децембра 2021. године, због повреде права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да je подносилац на јавној судској продаји купио стан који се налази у згради на к.п. број …/35 КО Јагодина; да је решењем Службе за катастар непокретности Јагодина од 11. августа 2020. године дозвољен упис тог стана у катастру непокретности у корист подносиоца; да су против тог решења изјављене жалбе, за које је подносилац сазнао када је покушао да располаже предметном непокретношћу; да је тужба подносиоца, поднета Управном суду због непоступања другостепеног органа , одбачена решењем тог суда као недозвољена, а његов приговор изјављен против тог решења одбијен је као неоснован.
У уставној жалби је даље наведено да подносилац има на закону засновани интерес да се донесе одлука о жалбама које су изјавиле друге странке, јер је због недоношења другостепене одлуке онемогућен да располаже својом непокретношћу; да подносилац нема други начин да принуди другостепени орган да одлучи о жалбама; да одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима није предвиђено да тужбу због „ћутања администрације“ може поднети само странка која је изјавила жалбу, из чега произлази да то може учинити било која странка у управном поступку; да би свако другачије тумачење значило ускраћивање приступа суду и „остављање странке на милост“ другостепеном органу, који никада не мора да реши по изјављеним жалбама.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди повреду означеног права, поништи оспорено решење Управног суда Ув. 364/21 од 7. децембра 2021. године и наложи да исти суд донесе нову одлуку о приговору подносиоца изјављеном против оспореног решења Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 11512/21 од 15. септембра 2021. године.
2. Сагласно члану 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Решењем Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Јагодина број 952-02-6-023-101458/2019 од 11. августа 2020. године, донетим по службеној дужности, дозвољено је провођење промене у бази података катастра непокретности – упис права својине у корист подносиоца уставне жалбе на стану број …, улаз …, у згради број 1 изграђеној на к.п. број …/35, досадашњег власника привредног друштва „П.“ д.о.о. Ћуприја, као и брисање свих терета уписаних на стану.
Привредно друштво „П.“ д.о.о. Ћуприја и З. С . из Јагодине изјавили су 24. августа 2020. године жалбе против наведеног решења првостепеног органа.
С обзиром на то да другостепени орган није донео одлуку о жалбама у законом прописаном року, подносилац уставне жалбе је том органу 11. маја 2021. године поднео накнадни захтев за одлучивање о жалбама, а потом је 27. маја 2021. године поднео Управном суду тужбу због недоношења захтеваног акта, односно тужбу због „ћутања управе“.
Управни суд – Одељење у Крагујевцу је оспореним решењем У. 11512/21 од 15. септембра 2021. године одбацио тужбу подносиоца поднету због „ћутања управе“, применом одредбе члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, са образложењем да жалбу против првостепеног решења није изјавио подносилац, већ трећа лица, због чега не постоје процесне претпоставке прописане чланом 11. Закона о управним споровима за вођење управног спора, у вези са чланом 19. тог закона.
Подносилац уставне жалбе је 28. септембра 2021. године изјавио приговор против наведеног решења, који је оспореним решењем Управног суда Ув. 364/21 од 7. децембра 2021. године одбијен као неоснован, са образложењем да подносилац не може покренути управни спор због „ћутања управе“ ни у случају када су за другу странку која је изјавила жалбу испуњени сви услови за покретање управног спора из члана 19. став 1. Закона о управним споровима.
Дописом Републичког геодетског завода од 3. априла 2024. године Уставни суд је обавештен да тај орган није одлучио о жалбама изјављеним против предметног решења првостепеног органа.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду указује подносилац устaвне жалбе, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбом члана 208. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), било је прописано да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, а ако жалба није допуштена странка може непосредно покренути управни спор.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука У С) предвиђено је: да против решења донесеног у првом степену, односно ако орган у управној ствари није одлучио у прописаном року, странка има право на жалбу, ако законом није друкчије прописано (члан 13. став 1.); да је странка у управном поступку физичко или правно лице чија је управна ствар предмет управног поступка и свако друго физичко или правно лице на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка (члан 44. став 1.); да странка има право на жалбу ако решење није издато у законом одређеном року (члан 151. став 3.); да против првостепеног решења жалбу може поднети свако лице на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка, у року у коме жалбу може поднети странка (члан 151. став 6.).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да тужилац у управном спору може да буде физичко, правно или друго лице, ако сматра да му је управним актом повређено неко право или на закону засновани интерес (члан 11. став 1.); да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.); да ће судија појединац решењем одбацити тужбу и ако утврди да се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону засновани интерес (члан 26. став 1. тачка 4)); да о приговору из става 1. овог члана (члан 27.) одлучује посебно веће суда састављено од троје судија, после одржане усмене јавне расправе, ако је подносилац приговора захтевао одржавање расправе (члан 27. став 2.); да посебно веће суда из става 2. овог члана о приговору одлучује решењем (члан 27. став 3.).
5. Подносилац у уставној жалби истиче да има на закону засновани интерес да се донесе одлука о жалбама које су изјавиле друге странке, јер је због недоношења те одлуке онемогућен да располаже својом непокретношћу, при чему нема други начин да принуди другостепени орган да одлучи о жалбама.
Уставни суд најпре указује да право на приступ суду, иако није експлицитно назначено приликом нормирања уставног права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, чини његов иманентни и неодвојиви део, као нужни услов да би се ово право уопште могло остварити. Ово зато јер ако се странци онемогући расправљање и одлучивање пред судом, сви остали елементи структурално сложеног и вишеслојног права на правично суђење, постају беспредметни.
Уставни суд констатује да се у овој управној ствари као спорно поставило питање активне легитимације за подношење тужбе због „ћутања управе“.
Уставни суд истиче да је питање овлашћења за покретање управног спора регулисано, поред осталог, одредбом члана 11. став 1. Закона о управним споровима. Наведеном одредбом је прописано да тужилац у управном спору може бити физичко, правно или друго лице, ако сматра да му је управним актом повређено неко право или на закону засновани интерес. Активна легитимација у управном спору је право да се буде странка у њему, у својству тужиоца и представља процесну претпоставку за учествовање у управном спору. Да би се неком лицу признала активна легитимација у управном спору, услов је да је оспореним управним актом решавано о праву, обавези или на закону заснованом интересу лица које подноси тужбу. Тако је и лице које је учествовало у управном поступку као странка овлашћено и на подношење тужбе у управном спору против коначног решења донетог по жалби трећег лица, иако се није жалило против првостепеног решења.
Одредбом члана 26. став 1. тачка 4) наведеног Закона прописано је да ће се тужба одбацити ако се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону заснован интерес.
Уставни суд даље указује да, поред тога што се управни спор може покренути против управног акта који је донет у другом степену, као и против првостепеног управног акта против кога није дозвољена жалба у управном поступку, управни спор се, сагласно члану 15. Закона о управним споровима, може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом, и то, тако што, сагласно члану 19. став 1. Закона, ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
У конкретном случају је првостепени орган , поступајући по службеној дужности, дозволио провођење промене у бази података катастра непокретности, али је решење о упису права својине у корист подносиоца уставне жалбе на предметном стану оспорено жалбама привредног друштва „П.“ д.о.о. Ћуприја и З. С . из Јагодине.
С обзиром на то да другостепени орган није донео одлуку о жалбама у законом прописаном року, подносилац уставне жалбе је том органу 11. маја 2021. године поднео накнадни захтев за одлучивање о жалбама, а потом је 27. маја 2021. године поднео Управном суду тужбу због недоношења захтеваног акта, односно тужбу због „ћутања управе“.
Управни суд је у образложењу оспореног решења Ув. 364/21 од 7. децембра 2021. године оценио да је законито оспорено решење Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 11512/21 од 15. септембра 2021. године, којим је одбачена тужба подносиоца због „ћутања управе“, применом одредбе члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, због непостојања правног интереса подносиоца да поднесе наведену тужбу. У образложењу решења је наведено да подносилац није био тај који је изјавио жалбу другостепеном органу у управном поступку, те, према схватању тог суда, није могао покренути управни спор у смислу одредаба члана 15. и члана 19. став 1. Закона о управним споровима.
Разматрајући да ли се наведено образложење Управног суда може сматрати уставноправно прихватљивим, Уставни суд најпре указује да је у Одлуци Уж-1943/2013 од 13. јануара 2016. године оценио да је уставноправно прихватљиво становиште Управног суда да тамо подносилац уставне жалбе није активно легитимисан за подношење тужбе, с обзиром на то да није подносилац жалбе у наведеном управном поступку.
Уставни суд је становишта да je тумачење наведених одредаба члана 15. и члана 19. став 1. Закона о управним споровима, учињено тада од стране Управног суда, било утемељено на одредбама раније важећег Закона о општем управном поступку, које је на рестриктиван начин, искључиво странци која је поднела захтев омогућавало да изјави жалбу против „ћутања управе“. Наиме, одредбом члана 208. став 2. претходног Закона било је прописано да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен. Дакле, из наведене одредбе је произлазило да једино странка која је поднела захтев органу управе може да изјави жалбу у случају непоступања тог органа у законом прописаном року, јер се непоступање по захтеву сматрало одбијањем истог. Међутим, одредбама новог Закона о општем управном поступку круг лица која су овлашћена на подношење жалбе због „ћутања управе“ проширен је на све странке у поступку, укључујући и сва она лица на чија права и обавезе, односно правне интересе, може да утиче исход управног поступка. Одредбама важећег Закона о општем управном поступку није више прописано да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен. Из наведеног произлази да више нема ни основа да се тумачење појма странке из управног поступка која може поднети тужбу Управом суду због „ћутања управе“ везује искључиво за странку која је претходно изјавила жалбу због „ћутања управе“. Такође, одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима, прописано је да странка по истеку законског рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта, без изричитог и искључивог одређивања да је реч о странци која је претходно поднела жалбу.
По оцени Уставног суда, из наведених законских одредаба не произлази да је активно легитимисана за подношење тужбе због „ћутања управе“ само она странка која је изјавила жалбу по којој орган управе не решава, већ да, сагласно новим законским решењима, тужбу Управном суду због „ћутања управе“ може да поднесе свака странка у управном поступку која има правни интерес да „ћутање“ органа престане.
Имајући у виду наведено, Уставни суд налази да није прихватљиво образложење дато у решењима Управног суда да подносилац уставне жалбе нема активну легитимацију за покретање управног спора због „ћутања управе“, будући да није изјавио жалбу против првостепеног решења. Уставни суд указује на то да подносилац уставне жалбе није ни имао правни интерес да оспорава решење првостепеног органа број 952-02-6-023-101458/2019 од 11. августа 2020. године , јер је њиме дозвољен упис права својине у његову корист , али је имао правни интерес да се благовремено одлучи о жалбама које су поднела трећа лица, посебно имајући у виду да се упис у катастар непокретности врши када решење којим је дозвољен упис постане коначно, сагласно одредби члана 41. став 1. Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова.
Уставни суд понавља да је одредбом члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима прописано да ће се тужба одбацити ако се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону заснован интерес. Како се сагласно одредби члана 15. наведеног Закона управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом, а одредбом члана 19. став 1. истог закона су прописани услови за подношење тужбе због „ћутања управе“, то произлази да се тужба због „ћутања управе“, сагласно наведеној одредби члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, на коју се позвао Управни суд у оспореном решењу, може одбацити само ако није постојао правни интерес лица које је тужбу поднело да то „ћутање“ престане.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да је оспорено решење којим је одбијен приговор подносиоца против решења о одбацивању тужбе, донето произвољном применом процесног права која је онемогућила подносиоцу расправљање и одлучивање пред судом. Наведено становиште Уставни суд је изразио у Одлуци Уж-11831/2020 од 9. новембра 2023. године, објављеној на интернет страници: www.ustavni.sud.rs. На основу изнетог, Уставни суд је утврдио да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на приступ суду, као елемент права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, због чега је уставну жалбу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Одлучујући о начину отклањања шт етних последица утврђене повреде Уставом зајемченог права, Уставни суд је и мао у виду да до одлучивања о предметној уставној жалби није донета одлука о жалбама изјављеним против решења Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Јагодина број 952-02-6-023-101458/2019 од 11. августа 2020. године.
Уставни суд је, стога, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио решење Управног суда Ув. 364/21 од 7. децембра 2021. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о приговору подносиоца уставне жалбе изјављеном против решења Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 11512/21 од 15. септембра 2021. године , одлучујући као у тачки 2. изреке.
7. С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.