Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров , др Милан Шкулић и Татјана Ђуркић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби привредног друштва „А.“ д.о.о. Стапар, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. маја 2024. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба привредног друштва „А.“ д.о.о. Стапар изјављена против пресуде Управног суда – Одељење у Новoм Саду У. 7973/18 од 1. децембра 2021. године .
О б р а з л о ж е њ е
1. Привредно друштво „А.“ д.о.о. Стапар, преко пуномоћника Б. Т . и В . Ј, адвоката из Новог Сада, поднело је Уставном суду, 21. јануара 2022. године, уставну жалбу против појединачног акта наведеног у изреци, због повреде права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 36. и члана 58. ст. 1. и 4. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је наведено:
- да се Управни суд „ниједном речју није осврнуо“ на чињеницу да првостепени орган наводно постојање штетног организма Ralstonia solanacearum није утврђивао на основу службених узорака узетих у складу са одредбом члана 38. Закона о здрављу биља, иако је подносилац у току предметног управног поступка истицао да је решење донето на основу незаконито прибављеног узорка;
- да се другостепени орган позвао на одредбу члана 4. наведеног закона, према којој службени узорак узима фитосанитарни инспектор или лица која обављају послове од јавног интереса , иако је у члану 38. став 1. предвиђено да у случају сумње на појаву штетних организама из члана 37. Закона , међу које спада Ralstonia solanacearum, узорак узима фитосанитарни инспектор;
- да разликовање „латентне инфекције“ и „присуства симптома“ које помиње другостепени орган није законски уте мељено и усмерено је на правдање околности да инспектор није узео службени узорак, при чему објашњење да за тим није било потребе јер нису биле видљиве појаве штетног организма обесмишљава одредбу члана 38. Закона.
У уставној жалби су, такође, детаљно наведени разлози због којих подносилац сматра произвољном тврдњу инспектора да је он произвео кромпир код ког је исказана сумња на појаву наведеног штетног организма.
Уставном жалбом се, поред осталог, предлаже да Уставни суд утврди повреду означених права и поништи оспорени акт.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном претходном поступку, на основу садржине оспорен ог акта и достављене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Решењем фитосанитарног инспектора Управе за заштиту биља Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде број 270-321-00077-4/2017-11 од 18. јануара 2018. године наложена је, у тачки 1. диспозитива, забрана садње кртола кромпира или биљака кромпира код држаоца биља - привредно друштво „А.“ д.о.о. Стапар (подносилац уставне жалбе) на катастарским парцелама означеним у решењу у трајању од четири вегетационе сезоне, после године у којој је утврђена зараза. У образложењу решења је констатовано: да је фитосанитарни инспектор 23. новембра 2017. године извршио контролу производње меркантилног кромпира, по добијеном допису Управе за заштиту биља у коме је наведено да се у два узорка кромпира анализираног од стране овлашћене лабораторије појавила сумња на присуство бактерије Ralstonia solanacearum; да је накнадном дешифрацијом узорака утврђено да они припадају подносиоцу уставне жалбе; да је наведена сумња потврђена извештајем лабораторије „И .“ Земун; да су наведени штетни организми на листи IА део I, чије уношење и ширење у Републику Србију је забрањено, те је поступљено у складу са одредбама члана 39. и члана 93. став 1. тач. 3) и 4) Закона о здрављу биља.
Решењем Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде број 321-01-437/2018-09 од 19. марта 2018. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе изјављена против предметног решења првостепеног органа. Другостепени орган је у образложењу решења , поред осталог, навео: да узорци на основу којих је исказана сумња на присуство штетног организма јесу службени узорци, јер је одредбом члана 4. став 1. тачка 23) Закона о здрављу биља службени узорак дефинисан као узорак узет од стране фитосанитарног инспектора или лица које обавља послове од јавног интереса; да је у конкретном случају то пољопривредна стручна служба „П. Нови Сад“, која је решењем надлежног министарства од 30. децембра 2016. године овлашћена за обављање послова од јавног интереса; да су спорни узорци кромпира узети на основу сумње на латентну заразу, што је наведено у записнику о узорковању; да се у Правилнику о утврђивању програма мера, у тачки 2. Посебног надзора у кромпиру, одељак а) бактерија Ralstonia solanacearum, нав оди да посебан надзор обухвата преглед главних биљака домаћина у одговарајућем временском периоду и обавезно узимање узорака за лабораторијско тестирање на присуство латентне инфекције; да се „закључује да видљиве појаве штетног организма није било и самим тим није било нужно прис уство фитосанитарног инспектора“. Другостепени орган је детаљно образложио због чега не сматра произвољн ом оцену првостепеног органа да подносиоцу уставне жалбе припадају узорци меркантилног кромпира сумњиви на присуство штетног организма .
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новoм Саду У. 7973/18 од 1. децембра 2021. године одбијена је као неоснована тужба подноси оца уставне жалбе поднета против предметног решења Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде, из разлога наведених у том решењу. Управни суд је нашао да су наводи тужбе поновљени наводи жалбе и да нису од утицаја на другачију оцену законитости побијаног решења, имајући у виду утврђено чињенично стање, на које је, по оцени тог суда, правилно примењено материјално право.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведене одредбе Устава, релевантне су и одредбе следећих прописа:
Одредбама Закона о здрављу биља („ Службени гласник РС“, број 41/09), у тексту који је био на снази на дан доношења предметног решења првостепеног органа, било је прописано: да службени узорак јесте узорак узет од стране фитосанитарног инспектора или лица које обавља послове од јавног интереса (ч лан 4. тачка 23)); да су послови од јавног интереса у области дијагностике штетних организама и заштите здравља биља, поред осталих, спровођење Програма мера заштите здравља биља (члан 17. тачка 3)); да ради спречавања појаве, уношења, ширења и сузбијања штетних организама министар доноси Програм мера заштите здравља биља (члан 31. став 1.); да се Програмом мера утврђују конкретне мере, рокови, начин спровођења тих мера, субјекти који ће их спроводити, извори и начин обезбеђивања и коришћења средстава, као и начин контроле спровођења мера (члан 31. став 2.); да се сматра да постоји појава штетних организама на биљу, биљним производима и прописаним објектима ако се штетни организми, поред осталог, са Листе IА део I појаве на територији Републике Србије (члан 37. став 1. тачка 1)); да у случају сумње на појаву штетних организама из члана 37. овог закона фитосанитарни инспектор узима службени узорак и доставља га имаоцу јавних овлашћења за лабораторијске анализе или Дирекција за националне референтне лабораторије, на испитивање (члан 38. став 1.); да Дирекција за националне референтне лабораторије потврђује или одбацује сумњу о присуству штетних организама и утврђује узрок појаве симптома (члан 38. став 2.); да се с а службеним узорцима поступа тако да се обезбеди идентитет узорка и избегне опасност од ширења штетног организма (члан 38. став 3.); да министар прописује мере откривања, спречавања ширења и сузбијањ а за сваки штетни организам (члан 43. став 2.); да у вршењу послова инспекцијског надзора, фитосанитарни инспектор има право и дужност да врши посебан надзор над штетним организмима, у складу са Програмом мера ( члан 92. став 1. тачка 13)).
Одредбама члана 7. Закона о обављању саветодавних и стручних послова у области пољопривреде („Службени гласник РС“, број 30/10) предвиђено је: да правна лица и предузетници који обављају саветодавне послове у пољопривреди могу да обављају и стручне послове у пољопривреди у складу са овим законом и другим прописима (став 1.); да стручни послови у пољопривреди јесу послови који су као такви одређени законом и другим прописима у области ратарства, здравља биља, сточарства и другим областима пољопривреде (став 2.).
Правилником о утврђивању Програма мера заштите здравља биља за 2017. годину („Службени гласник РС”, број 48/17) било је прописано да је тај програм мера саставни део правилника и да су њиме утврђене конкретне мере заштите здравља биља, рокови, начин спровођења мера, субјекти који ће их спроводити, извори и начин обезбеђивања и коришћења средстава, као и начин контроле спровођења мера (чл. 1. и 2.)
Програмом мера заштите здравља биља за 2017. годину било је пре двиђено: да посебан надзор у кромпиру обухвата , поред осталог, бактерије, међу којима и Ralstonia solanacearum (члан 2. став 2. тачка а)); да посебан надзор у кромпиру врше све овлашћене пољопривредне стручне службе на територији Републике Србије, за подручје за које су овлашћене, фитосанитарна инспекција и овлашћенe лабораторије (члан 2. став 3.).
У делу Програма мера који се односи на бактерију Ralstonia solanacearum (члан 2. став 2. тачка а)) предвиђено је: да се ради откривања и спречавања ширења са циљем ерадикације те бактерије спроводи посебан надзор над овим штетним организмом; да се приликом прегледа кртола кромпира, узимају узорци кртола семенског кромпира и кртола меркантилног кромпира за лабораторијско тестирање на присуство латентне инфекције; да п осебан надзор обухвата и преглед у одговарајућем временском периоду и узимање узорака за лабораторијско тестирање на присуство латентне инфекције; да визуелни преглед и узимање узорака кртола кромпира, вода за наводњавање и отпадних вода спроводе овлашћене пољопривредне стручне службе у складу са планом мониторинга, као и фитосанитарна инспекција; да овлашћене лабораторије – Институт …, Београд и Институт …, Београд – Земун врше лабораторијско тестирање и воде евиденцију о томе.
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је право на правично суђење повређено тиме што првостепени орган постојање штетног организма Ralstonia solanacearum није утврђивао на основу службених узорака узетих у складу са одредбом члана 38. Закона о здрављу биља. Подносилац, с тим у вези, истиче да Управни суд није оценио његове наводе да је решење првостепеног органа донето на основу незаконито прибављеног узорка.
Уставни суд најпре констатује да се правом на правично суђење, гарантованим одредбом члана 32. став 1. Устава, поред осталог, јемчи заштита од арбитрерности у одлучивању судова и других државних органа и организација. Наиме, образложења судских одлука, односно одлука других надлежних органа, која не садрже озбиљне, релевантне и довољне разлоге за оцену каква је одлуком дата, упућују на закључак о арбитрерности у процесном и/или материјалноправном смислу.
Примењујући наведено правило на конкретан случај, Уставни суд је наводе уставне жалбе испитивао ради утврђења може ли се начин на који је образложен оспорени акт сматрати арбитрерним и, посебно, да ли је Управни суд испунио своју Уставом утврђену улогу у поступку судске контроле законитости појединачних аката управних органа.
Уставни суд је констатовао да из наведених одредаба Закона о здрављу биља произлази: да службени узорак, поред фитосанитарног инспектор а, узима и лиц е које обавља послове од јавног интереса ; да спровођење П рограма мера заштите здравља биља спада у послове од јавног интереса ; да се Програмом мера утврђују субјекти који ће спроводити мере предвиђене тим програмом; да фитосанитарни инспектор врши посебан надзор над штетним организмима у складу са Програмом мера .
Правилником о утврђивању Програма мера заштите здравља биља за 2017. годину било је предвиђено: да се спроводи посебан надзор над штетним организмима, па и бактеријом Ralstonia solanacearum у кромпиру ; да тај надзор врше све овлашћене пољопривредне стручне службе на територији Републике Србије, за подручје за које су овлашћене, фитосанитарна инспекција и овлашћенe лабораториј е; да узимање узорака кртола кромпира спроводе овлашћене пољопривредне стручне службе, као и фитосанитарна инспекција.
Из наведених одредаба Закона о обављању саветодавних и стручних послова у области пољопривреде произлази да су стручни послови у пољопривреди не само послови који су као такви одређени законом, већ и другим прописима у области пољопривреде, па и здравља биља.
Уставни суд је имао у виду да из одредаба члана 38. Закона о здрављу биља произлази да у случају сумње на појаву бактерије Ralstonia solanacearum, фитосанитарни инспектор узима службени узорак, али је оценио да се циљним тумачењем, посебно одредаба тог закона којима је одређен појам службеног узорка, те одредаба о садржини Програма мера заштите здравља биља и вршењу посебног надзора у складу са тим програмом, долази до закључка да се посебан надзор детаљније уређује Програмом мера заштите здравља биља , па и у погледу субјеката који га врше.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је „П. Нови Сад“ решењем министра надлежног за послове пољопривреде овлашћена за обављање послова од јавног интереса, Уставни суд је оценио да немају уставноправног утемељења наводи уставне жалбе да пољопривредна стручна служба није била овлашћена да узме узорак кромпира у конкретном случају. У ставни суд, с тим у вези, констатује да је наведеним Програмом мера било предвиђено да у одређеним случајевима узорак узима фитосанитарни инспектор - нпр. узорак земљишта пре заснивања усева семенског кромпира у случају сумње на присуство гљиве Synchуtrium endobioticum, па узимање таквог узорка од стране пољопривредне стручне службе н е би било у складу са законом.
Уставни суд је, такође, оценио да се неосновано у уста вној жалб и указује на произвољн ост оцен е д а је подносилац произвео кромпир код ког је исказана сумња на појаву штетног организма, будући да су ти наводи подносиоца детаљно оце њени у поступку по жалби , на начин који Уставни суд сматра уставноправно прихватљивим.
Уставни суд је констатовао да се из предметног решења другостепеног органа може закључити да у случају латентне инфекције узорак кромпира узима пољопривредна стручна служба, а у случају „ видљиве појаве штетног организма“ фитосанитарни инспектор, иако то није изричито прописано одредбама Закона о здрављу биља и Правилника о утврђивању Програма мера заштите здравља биља за 2017. годину, на које се позвао другостепени орган . Уставни суд је, међутим, полазећи од свега наведеног, оценио да наведени з акључак другостепеног органа није утицао на правичност предметног управног поступка у целини .
Имајући у виду изложено, Уставни суд је оценио да оспореном пресудом подносиоцу уставне жалбе није повређено право на правично суђење.
Уставни суд није посебно разматрао уставну жалбу са становишта права из чл. 36. и 58. Устава, јер је оценио да подносилац повреду тих права сматра последицом истакнуте повреде права на правично суђење, о којој се Уставни суд већ изјаснио.
Уставни суд је, стога, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), уставну жалбу одбио као неосновану .
6. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду , донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.