Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Милан Шкулић и Татјана Ђуркић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. М, Д . Ж, Ј . Р, И . Д . и Л . К, свих из Кикинде, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. маја 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. М, Д . Ж, Ј . Р, И . Д . и Л . К . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за управно-правне послове и послове радно-правног заступања у предмету број 1222/23 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право Н. М, Д . Ж, Ј . Р, И . Д . и Л . К . на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 1.2 00 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. М . и остала лица наведена у уводу и тачки 1. изреке поднели су Уставном суду , 28 . фебруара 2020. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 27. августа 2021, 24. јуна 2022. и 5. маја 2023. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, „у поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе у предмету број 120-690/09, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01- 332/2009-01, Управним судом у предмету У. 12078/10 (2009) и који је у време подношења уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води поводом захтева подносилаца од 20. маја 2009. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток управног поступка који се води поводом наведеног захтева подносилаца, уз навођење разлога који се односе на поступање надлежних управних органа и на понашање подносилаца уставне жалбе . Истакнуто је да првостепени орган не поштује одлуке другостепеног органа, који одбија да предмет реши „у пуној јурисдикцији“.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року, као и право подносилаца на накнаду не материјалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра , у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за управно-правне послове и послове радно-правног заступања број 1222/23 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Подносиоци уставне жалбе су 20. маја 2009. године поднели захтев за исплату накнаде трошкова превоза за долазак на посао и одлазак са посла за период од три године пре подношења захтева.
Решењем Министарства унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова – Управа за људске ресурсе (у даљем тексту: првостепени орган) број 120-690/09 од 30 . јула 2009. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца уставне жалбе, док је решењем Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-332/2009-01 од 17. септембра 2009. године одбијена њихова жалба изјављена против наведеног првостепеног решења.
О тужби подносилаца поднетој Врховном суду Србију, након успостављања нове мреже судова у Републици Србији, одлучио је Управни суд пресудом У. 12078/10 (2009) од 1. јуна 2011. године, којом је уважио тужбу и поништио наведено другостепено решење.
Након што је другостепеним решењем број 120-01-636/2010-01 од 13. јула 2011. године поништено првостепено решење од 30. јула 2009. године и предмет враћен на поновни поступак, првостепени орган је донео решење број 120-690/09-01 од 23. децембра 2011. године, којим је захтев подносилаца одбачен као недозвољен. Наведено првостепено решење је поништено другостепеним решењем број 120-01-147/2012-01 од 23. фебруара 2012. године .
Првостепеним решењем број 120-690/09-2 од 18. априла 2012. године одбачен је као недозвољен захтев подносиоца Ј. Р . у делу који се односи на исплату трошкова превоза за период од 31. јула 2008. до 26. маја 2009. године из разлога што му је 31. јула 2008. године престао радни однос у Министарству због одласка у пензију, док је захтев истог подносиоца за период од 26. маја 2006. до 30. јула 2008. године, као и захтев осталих подносилаца за период од 26. маја 2006. до 26. маја 2009. године, одбијен као неоснован.
Другостепеним решењем број 120-01-564/2012-01 од 14. јуна 2012. године одбијена је жалба против првостепеног решења у делу у коме је одбачен као недозвољен захтев подносиоца Ј. Р , док је поништено првостепено решење у делу у коме је одбијен као неоснован захтев подносиоца Ј. Р . и осталих подносилаца , те је предмет у том делу враћен на поновни поступак.
У даљем току поступка, првостепена решења број 120-1-10/12 од 18. октобра 2012. године, број 8883/13 од 20. новембра 2013. године, број 1369/17 од 26. септембра 2017. године, број 3162/18 од 5. новембра 2018. године, број 777/20 од 3. јуна 2020. године, број 117-2052/21 од 12. новембра 2021. године, број 1221/22 од 1. августа 2022. године и број 1222/23 од 20. фебруара 2023. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништена су другостепеним решењима број 120-01-883/2012-01 од 20. децембра 2012. године, број 120-01-335/2015-01 од 8. октобра 2015. године, број 114-02-24/2017-01 од 31. октобра 2017. године, број 114-05-2/2019-01 од 28. јануара 2019. године, број 120-01-300/2020-01 од 3. јула 2020. године, број 114-05-30/2021-01 од 17. децембра 2021. године, број 114-05-27/2022-01 од 13. септембра 2022. године и број 114-05-18/2023-01 од 31. марта 2023. године, којима је предмет враћен на поновни поступак. Предмет се, према стању у списима, налази пред првостепеним органом.
Почев од решења од 20. новембра 2013. године, првостепени орган не одлучује о захтеву подносилаца у законом прописаном року. Подносиоци уставне жалбе су због сваког кашњења првостепеног органа подносили жалбу због „ћутања управе“ поводом које је д ругостепени орган доносио решење којим је само налагао првостепеном органу да у одређеном року донесе решење, али није , по истеку остављеног рока, одлучио о захтеву подносилаца уместо првостепеног органа. У одређеним случајевима, првостепени орган није поступао по налогу другостепеног органа да донесе решење у остављеном року , па су подносиоци подносили другу жалбу због „ћутања управе“ , а због кашњења са доношењем првостепеног решења од 12. новембра 2021. године поднели су и тужбу због „двоструког ћутања управе“.
Када је реч о значајнијим кашњењима првостепеног органа, подносиоци су због недоношења решења у извршењу другостепеног решења од 8. октобра 2015. године поднели две жалбе од 30. новембра 2016. и 29. марта 2017. године, а због недоношења решења у извршењу другостепеног решења од 28. јануара 2019. године такође су поднели две жалбе од 4. октобра 2019. и 13. фебруара 2020. године.
Другостепени орган је једино каснио са доношењем решења по жалби изјављеној 6. децембра 2013. године против првостепеног решења од 20. новембра 2013. године. Подносиоци су због тога поднели ургенцију 17. августа 2015. године, а о жалби је одлучено другостепеним решењем од 8. октобра 2015. године.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16, 95/18 - аутентично тумачење и 2/23 – Одлука УС ), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да странка има право на жалбу ако решење није издато у законом одређеном року (члан 151. став 3.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење , да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (члан 173. став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (члан 173. став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да је оспорени поступак покренут поводом захтева подносилаца уставне жалбе од 20. маја 2009. године и још није правноснажно окончан, из чега произлази да траје 14 година и десет месеци.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је нашао да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-8639/2015 од 21. фебруара 2019. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази: да је сврха накнаде трошкова превоза да покрије трошкове које је полицијски службеник стварно имао за долазак на рад и одласка са рада, али да се, при том, мора спречити злоупотреба овог права која може да настане ако накнаду тражи полицијски службеник који те трошкове није имао; да су управни органи дужни да утврде који докази су од значаја за одлучивање о праву на накнаду трошкова превоза и да ли постоји законска обавеза странке да их достави или се они прибављају по службеној дужности; да се одбијање захтева за накнаду трошкова превоза не може образлагати пропуштањем странке да достави доказе о постојању стварних трошкова превоза, ако од ње претходно није захтевано да то учини; да ће се од странке тражити да приложи прецизно одређене доказе о стварним трошковима превоза који се, по закону, од ње могу тражити.
Испитујући поступање управних органа, Уставни суд је констатовао да је у поступку чије се трајање овде цени донето 11 првостепених и 12 другостепених решења којима је одлучено о жалбама против првостепених решења, као и једна пресуда Управног суда. Из тога се може уочити да посматрани поступак превасходно обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који у поновном поступку не доноси решења у законом прописаном року и не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама због „ћутања управе“, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбама члана 236. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 173. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. У конкретном предмету је вођен један управни спор против коначног решења, који је трајао једну годину и осам месеци , те Управни суд није допринео дугом трајању оспореног поступка.
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Суд је констатовао да су они углавном користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови и на начин прописан законом. Наиме, подносиоци нису поднели тужбу због „ћутања управе“ у периоду од једне године и осам месеци колико је другостепени орган каснио са доношењем решења од 8. октобра 2015. године. Такође, жалбу због недоношења првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 8. октобра 2015. године су поднели 30. новембра 2016. године, иако су то могли да учине 11 месеци раније, а жалбу због недоношења првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 28. јануара 2019. године су поднели 4. октобра 2019. године, иако су то могли да учине шест месеци раније.
Уставноправна оцена оспореног поступка, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због констатоване повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 1.2 00 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају, а посебно дужину трајања оспореног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа, пропуштање подносилаца да у укупном периоду од три године користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије. од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка. Уставни суд сматра да се изнете оцене Европског суда могу применити и на оспорени поступак у коме се одлучује о праву више полицијских службеника на исплату накнаде трошкова превоза која се тражи за ограничени временски период.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.