Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Милан Шкулић и Татјана Ђуркић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. С, Д . С . и М . О, свих из Београда, Д . Ј . из Сибнице код Београда , М. Д, М . Ш, З . С . и З . И, свих из Аранђеловца, И . В . из Пркосаве код Београда , Д. С . и М . С, обојице из Младеновца, Б . П . из Црквине код Београда и Ј . С . из Умке код Београда , на основу члана 167. став 4. у вези с чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. маја 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. С, Д . С, М . О, Д . Ј, М . Д, М . Ш, З . С, З . И, И . В, Д . С, М . С, Б . П . и Ј . С . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 117-5080/20 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право М. С, Д . С, М . О, Д . Ј, М . Д, М . Ш, З . С, З . И, И . В, Д . С, М . С, Б . П . и Ј . С . на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. С . из Београда и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 13. јануара 2021. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 1. јула 2022. и 5. маја 2023. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Управа за људске ресурсе у предмету број 1946/15, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-247/2015-01, Упр авним судом у предмету У. 7494/18 и у време изјављивања уставне жалбе пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води поводом захтева подносилаца од 25. октобра 2013. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток оспореног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року, наложи да се оспорени поступак што пре оконча и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 117-5080/20 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Подносиоци уставне жалбе су 25. октобра 2013. године поднели захтев за исплату накнаде трошкова рада и боравка на терену, за период од 1. јула 2011. до новембра 2012. године.
Како првостепени орган није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 10. фебруара 2014. године изјавили жалбу због „ћутања управе “.
Решење Министарства унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова (у даљем тексту: првостепени орган) број 1946/15 од 16. априла 2015. године, којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништено је решењем Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-247/15-01 од 14. августа 2015. године, те је предмет враћен на поновни поступак.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 25. марта 2016. године изјавили жалбу због „ћутања управе “, а потом 30. новембра 2016. године накнадни захтев за одлучивање о жалби.
Решењем другостепеног органа број 120-01-247/2016-01 од 5. децембра 2016. године усвојена је жалба подносилаца и наложено првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење и о томе обавести другостепени орган.
Првостепени орган је донео решење број 7912/16 од 28. септембра 2016. године , које је пуномоћнику подносилаца достављено 26. децембра 2016. године. Наведено решење, којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништено је другостепеним решењем број 120-01-00248/2017-01 од 15. марта 2017. године.
Подносиоци су поново изјавили жалбу због „ћутања управе“ поводом које је другостепени орган донео решење број 120-01-408/2017-01-1 од 3. јула 2017. године, којим је наложио првостепеном органу да у остављеном року донесе ново решење. Како првостепени орган није поступио по налогу другостепеног органа, подносиоци су изјавили још једну жалбу због „ћутања управе“ од 5. октобра 2017. године, а потом и ургенцију од 13. децембра 2017. године.
Првостепено решење број 3047-1/17 од 11. децембра 2017. године, којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца, потврђено је другостепеним решењем број 120-01-521/18-01 од 28. марта 2018. године, којим је одбијена жалба подносилаца.
Пресудом Управног суда У. 7494/18 од 6. септембра 2019. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. Управни суд је нашао да се из доказа у списима предмета не може закључити да је Радарски центар место рада подносилаца уставне жалбе и да њихов боравак у Радарском центру, у трајању од 15 дана месечно, непрекидно 24 часа дневно, не представља рад на терену, како су то нашли управни органи. С тим у вези је указано на то да није образложено шта представљају службене просторије и место рада подносилаца , нити су оцењени њихови наводи да су боравили на терену по 15 дана месечно, одвојени од места становања и својих породица, и да им за то време није била обезбеђена исхрана, имајући при томе у виду одредбу члана 43. Уредбе о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, број 98/07), која прописује да је рад на терену рад који се по природи посла врши изван службених просторија, а на који се државни службеник или намештеник, по налогу овлашћеног лица , упућује да изврши службени посао. Осим тога, исти суд је нашао да управни органи не праве разлику између накнаде трошкова у виду теренског додатка и плате, те да је у конкретном случају реч о накнади трошкова, на коју запослени имају право према одредби члана 147б став 1. тачка 4) Закона о полицији („ Службени гласник РС“, бр. 101/05, 63/09 - одлука УС, 92/11 и 64/15), а не о плати и додацима на плату, у смислу одредаба члана 147. и 147а истог закона.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде донео решење број 120-01-2461/19-01 од 24. септембра 2019. године, којим је поништено првостепено решење од 11. децембра 2017. године и предмет враћен на поновни поступак.
Подносиоци су 5. марта 2020. године изјавили жалбу због „ћутања управе “, коју је другостепени орган решењем број 120-01-169/2020-01 од 18. марта 2020. године усвојио и наложио првостепеном органу доношење решења у остављеном року.
Првостепени орган је 27. априла 2020. године донео решење број 117-5080/19, којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца, које је поништено другостепеним решењем број 120-01-275/2020-01 од 15. јуна 2020. године.
Након што су подносиоци још једном изјавили жалбу због „ћутања управе“, првостепени орган је донео решење број 117-5080/20 од 3. децембра 2020. године, којим је, у тачки 1. диспозитива, подносиоцима утврђено право на накнаду трошкова рада и боравка на терену, за период од 1. јула 2011. до новембра 2012. године, док су у тачки 2. диспозитива подносиоци упућени да потраживање по основу наведене накнаде трошкова остваре у складу са општим правилима облигационог права, подношењем тужбе суду опште надлежности. У тачки 3. диспозитива решења је усвоје н део захтева подносилаца за накнаду трошкова управног поступка, док је у тачки 4. диспозитива одбијен као неоснован преостали део тог захтева. Првостепени орган је навео да услед протека времена од подношења захтева до доношења одлуке, није у могућности да утврди тачан износ висине накнаде по захтеву подносилаца, те да стога неисплаћена накнада представља основ за исплату накнаде штете и да је висину захтева неопходно определити у парничном поступку.
Другостепеним решењем број 120-01-6/2021-01 од 11. јануара 2021. године поништено је наведено првостепено решење у тач. 2. и 4. диспозитива, те је предмет у том делу враћен на поновни поступак. Другостепени орган је указао на то да је право запослених на накнаду трошкова рада и боравка на терену засновано непосредно на закону и подзаконском акту, о чему се одлучује у управном поступку.
Како првостепени орган у поновном поступку није донео решење у законом прописаном року, подносиоци су 1. јула 2021. године изјавили жалбу због „ћутања управе“, поводом које је другостепени орган донео решење број 120-01-317/2021-01 од 2. августа 2021. године, којим је првостепеном органу наложено доношење решења. С обзиром на то да првостепени орган није поступио по наведеном налогу, подносиоци су 2 . децембра 2021. године изјавили другу жалбу због „ћутања управе“, а 16. марта 2022. године накнадни захтев за одлучивање о жалби. Тужбу због „двоструког“ „ћутања управе“ су поднели 30 . новембра 2019. године.
Решењем Управног суда У. 27537/22 од 9. новембра 2022. године наведена тужба је одбачена, применом одредбе члана 26. став 1. тачка 3) Закона о управним споровима, јер подносиоци уставне жалбе уз тужбу нису доставили доказ о предаји накнадног захтева другостепеном органу.
Подносиоци су поднели приговор против наведеног решења судије појединца о коме се одлучује у предмету Ув. 305/22.
Према стању у списима предмета, првостепени орган још није донео ново решење о захтеву подносилаца у извршењу другостепеног решења од 11. јануара 2021. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука УС), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
Одредбом члана 19. став 1. Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да је оспорени поступак покренут поводом захтева подносилаца уставне жалбе од 25 . октобра 2013. године и још није правноснажно окончан, из чега произлази да траје десет година и седам месеци.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је предмет оспореног поступка од материјалног значаја за подносиоце уставне жалбе и није чињенично и правно сложен. При томе је првостепено решење од 3. децембра 2020. године у тачки 1. диспозитива, којим је подносиоцима утврђено право на накнаду трошкова рада и боравка на терену, постало правноснажно, те је преостало да се утврди висина наведене накнаде трошкова сваком подносиоцу.
Испитујући поступање управних органа и суда у управном спору, Уставни суд је констатовао да је у досадашњем току поступка донето пет решења првостепеног органа, исто толико решења другостепеног органа по жалбама против решења првостепеног органа и једна пресуда Управног суда. Уставни суд је утврдио да првостепени орган о захтеву подносилаца ниједном није одлучио у законом прописаном року, већ је тај рок вишеструко прекорачивао. Првостепени орган тренутно ни после више од три године није донео ново решење у поступку извршења другостепеног решења од 11. јануара 2021. године, у коме је указано на то да се о висини накнаде трошкова рада и боравка на терену , насупрот ставу тог органа, одлучује у управном поступку. Непоступање тог органа није престало подношењем правних средстава због „ћутања управе“, при чему Управни суд још увек није донео правноснажну одлуку о тужби због „двоструког ћутања управе“ поднетој 30. јуна 2022. године . Поред тога, оспорени поступак обележава стално враћање предмета на поновно одлучивање управним органима. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама због „ћутања управе “, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбом члана 173. став 3. Закона о општем управном поступку. Уставни суд је нашао да је Управни суд ефикасно поступао у једином управном спору вођеном против коначног решења, јер је у пресуди, донетој након једне године и четири месеца , указао на то које битне чињенице је потребно поуздано утврдити и на који начин треба тумачити и применити релевантне прописе.
Испитујући понашање подносилаца уставне жалбе, Суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови и на начин прописан законом. Суд је утврдио следећа значајнија пропуштања и кашњења подносилаца у том смислу: прво, тужбу због „ћутања управе“ су могли поднети једну годину пре доношења првостепеног решења од 16. априла 2015. године, што нису учинили; друго, жалбу због недоношења (недостављања) у законском року првостепеног решења од 28. септембра 2016. године су изјавили са шест месеци, а накнадни захтев за одлучивање о жалби са девет месеци закашњења; треће, подносиоци су тужбу због „двоструког“ „ћутања управе“ од 30. јуна 2022. године могли поднети девет месеци раније, с тим што чињеница да је наведена тужб а одбачена није од утицаја на другачију оцену доприноса подносилаца, будући да још увек није донета одлука по њиховом приговору против решења о одбацивању тужбе.
Уставноправна оцена оспореног поступка, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне ш тете сваком у износу од по 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због утврђене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном с лучају, а посебно дужину трајања управног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа и Управног суда у поступку по тужби због „ћутања управе“, пропуштање подносилаца да у наведеним периодима користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом , животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка. Уставни суд сматра да се изнете оцене Европског суда могу применити и на оспорени поступак у коме се одлучује о праву већег броја полицијских службеника на исплату накнаде трошкова рада и боравка на терену која се тражи за ограничени временски период.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.