Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Гордана Ајншпилер Поповић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. П . из Ораховца, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 25. априла 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. П . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 4702 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право М. П . на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
5. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. П . из Ораховца поднео је Уставном суду, 9. децембра 2020. године, преко пуномоћника Р . Г, адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 19. маја и 20. октобра 2021, 11. и 22. марта, 11. августа и 9. децембра 2022, као и 29. марта и 3. априла 2023. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. став 1. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 4702. Подносилац се истовремено позвао на повреде права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подносилац је у уставној жалби и њеним допунама навео да је први захтев за успостављање исплате пензије и исплату доспелих неисплаћених месечних износа пензије поднео 29. априла 2013. године, те да је, након што је његова тужба правноснажно одбачена као неблаговремена, поднео нови захтев од 14. маја 2018. године поводом кога се још води поступак. Поставио је захтев за накнаду материјалне и нематеријалне штете, као и за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносилац уставне жалбе је 29. априла 2013. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате инвалидске пензије признате решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала у Призрену број 7017651411 од 2 4. децембра 1997. године.
Решењем првостепеног органа број 18 2.1.4-1407/2013 од 5. новембра 2013. године одбијен је наведени захтев, док је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) број 01-02/182.6.4 2 108/14 од 5. фебруара 2014. године одбијена жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења .
Решење Управног суда – Одељење у Нишу У. 15784/14 од 22. јануара 2015. године, којим је тужба подносиоца против наведеног другостепеног решења одбачена као неблаговремена , потврђено је у поступку по приговору подносиоца решењем Управног суда – Одељење у Новом Саду Ув. 107/15 од 6. октобра 2015. године. У наведеним решењима Управног суда је утврђено : да је подносилац тужбу против другостепеног решења од 5. фебруара 2014. године, које му је достављено 11. марта 2014. године, предао 4. априла 2014. године другостепеном органу, који је потом 8. децембра 2014. године тужбу проследио Управном суду; да је подносилац био уредно поучен о томе коме се и у ком року подноси тужба ; да није поступио у складу са датом поуком, већ је тужбу поднео другостепеном органу, а не Управном суду. Из приложене документације произлази да је решење Управног суда – Одељење у Новом Саду од 6. октобра 2015. године достављено подносиоцу 17. новембра 2015. године.
Подносилац није изјавио уставну жалбу против наведених судских одлука.
3.2. Подносилац је 14. маја 2018. године поднео нови захтев за успостављање исплате инвалидске пензије.
Наведени захтев је одбијен првостепеним решењем број 182.1.4-518/2018 од 18. јула 2018. године, против кога је подносилац изјавио жалбу, која је одбијена другостепеним решењем број 01-02/182.6.4 11277/18 од 2. новембра 2018. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 23324/18 од 3. фебруара 2021. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 11277/18 од 19. маја 2021. године одбијена је жалба подносиоца изјављена против првостепеног решења од 18. јула 2018. године. Наведено другостепено решење је 28. јула 2022. године достављено пуномоћнику подносиоца уставне жалбе, који је претходно због кашњења са доношењем (достављањем) тог решења поднео другостепеном органу накнадни захтев од 22. фебруара 2022. године, а потом Управном суду 22. марта 2022. године захтев за доношење решења у извршењу пресуде тог суда од 3. фебруара 2021. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 32960/22 од 22. фебруара 2024. године уважена је тужба подносиоца поднета 10. августа 2022. године , поништено наведено другостепено решење и предмет враћен туженом органу на поновно одлучивање. У образложењу пресуде је наведено: да ратно стање током 1999. године није околност коју је проузроковао подносилац , па стога није ни разлог за примену одредбе члана 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник, бр. 34/03, …76/23) , која се односи на накнадну исплату доспелих месечних износа пензије који нису могли бити исплаћени због околности које је проузроковао корисник; да тужени орган није нав ео конкретну законску одредбу из које произлази да је потраживање подносиоца застарело ; да одредба члана 119. истог закона оставља могућност кориснику пензије да изабере коју ће од две или више пензија на територији Републике да користи, те да тужени орган, у вези са тим, није дао разлоге због којих сматра да се подносилац определио за пензију коју од 20. марта 2009. године прима на Косову и Метохији, а не за пензију коју је остварио код Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање; да су, због свега наведеног, повређена правила поступка на штету подносиоца, прописана одредбом члана 141. став 4. Закона о општем управном поступку, која су била од значаја за доношење законите одлуке у овој правној ствари.
У току је поступак по жалби пред другостепеним органом.
3.3. Пресудом Првог основног суда у Београду П. 8752/19 од 6. октобра 2022. године одбијен је као неоснован приговор апсолутне ненадлежности суда (став 1.) , делимично је усвојен тужбени захтев подносиоца уставне жалбе и обавезан тужени Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање да подносиоцу на име накнаде штете због неисплаћених пензија за период од априла 2016. до децембра 2019. године исплати ближе наведене месечне износе припадајуће пензије , у висини утврђеној вештачењем , са одговарајућом законском затезном каматом (став 2.) , док је одбијен тужбени захтев подносиоца у делу у којем је тражио да се обавеже тужени да по истом основу и за исти период исплати износе преко досуђених до тражених, са одговарајућом законском затезном каматом (став 3.) .
Пресудом Апелационог суда у Београду Гж. 485/23 од 2. фебруара 2023. године одбијене су жалбе парничних странака и потврђена наведена првостепена пресуда у делу у којем је одлучено о приговору апсолутне ненадлежности и тужбеном захтеву, а преиначена у делу у којем је одлучено о трошковима поступка.
Подносилац је изјавио посебну ревизију против наведене другостепене пресуде.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбом члана 9. став 2. Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука УС) је прописано да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања.
Одредбом члана 2. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) је прописано да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи.
5. Испитујући уставну жалбу у делу у којем је истакнута повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је констатовао да је подносилац најпре 29. априла 2013. године поднео захтев за успостављање исплате инвалидске пензије и да је његова тужба у том поступку правноснажно одбачена као неблаговремена, те да је, две године и седам месеци након правноснажности решења о одбацивању тужбе, поднео нови захтев од 14. маја 2018. године.
Полазећи од изложеног , Уставни суд је одвојено ценио поступак који је вођен поводом захтева подносиоца од 29. априла 2013. године, управни спор у коме је његова тужба одбачена као неблаговремена и поступак који се тренутно води поводом његовог захтева од 14. маја 2018. године.
5.1. Оцењујући уставну жалбу у делу који се односи на трајање поступка вођеног поводом захтева подносиоца од 29. априла 2013. године и наведеног управног спора, Суд је пошао од тога да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23) прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Имајући у виду да је у том поступку тужба подносиоца правноснажно одбачена као неблаговремена, овај суд указује на то да решење Управног суда о одбацивању тужбе не представља наставак мериторног одлучивања о спорном правном питању које је било предмет управног поступка, који је стога правноснажно окончан истеком рока за подношење тужбе.
Полазећи од тога да је поступак по захтеву од 29. априла 2013. године правноснажно окончан 11 . априла 2014. године, истеком рока за тужбу против другостепеног решења од 5. фебруара 2014. године, а имајући у виду да је уставна жалба изјављена 9. децембра 2020. године, Суд је утврдио да је уставна жалба у том делу изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона о Уставном суду.
Полазећи од тога да је решење Управног суда – Одељење у Нишу У. 15784/14 од 22. јануара 2015. године, којим је тужба подносиоца одбачена као неблаговремена, постало правноснажно доношењем решења Управног суда – Одељење у Новом Саду Ув. 107/15 од 6. октобра 2015. године, које је достављено подносиоцу 17. новембра 2015. године, а имајући у виду наведени датум изјављивања уставне жалбе, Суд је утврдио да је уставна жалба и у том делу изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона о Уставном суду.
Стога је Уставни суд уставну жалбу у погледу наведених поступака одбацио као неблаговремену, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду , решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
5.2. Оцењујући уставну жалбу у делу који се односи на трајање поступка који се води поводом захтева подносиоца од 14. маја 2018. године, Уставни суд је констатовао да наведени поступак није правноснажно окончан и да се налази у фази решавања о жалби пред другостепеним органом управе. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје шест година.
Имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије , од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије , од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд је имао у виду да је подносилац у парничном поступку остварио право на накнаду штете због неисплаћених пензија за период од априла 2016. до децембра 2019. године, али је оценио да он и даље има правни и материјални интерес да се у предметном управном поступку успостави исплата пензије и исплате доспели износи у периоду који није био обухваћен тужбеним захтевом. Суд је утврдио и да подносилац није допринео дугом трајању поступка, као и да је користио правна средства за убрзање поступка, у складу са законом, када су за то постојали услови.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда, Уставни суд је констатовао је у предметном поступку донет о једно првостепено и два другостепена решења, као и две пресуде Управног суда. С обзиром на то да су у овој правној ствари, до сада, вођена два управна спора о законитости коначног решења, као и то да је предмет оба пута враћен другостепеном органу на поновни поступак, Уставни суд сматра да је потребно указати и на релевантну праксу Европског суда за људска права, који је изразио становиште да чињеница да се више пута налаже поновно разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (пресуде Pavlyulynets против Украјине, број представке 70763/01, од 6. септембра 2005. године, став 51. и Цветковић против Србије, број представке 17271/04, од 10. јуна 2008. године, став 51.). Такође, Суд је узео у обзир чињеницу да је другостепено решење од 19. маја 2021. године достављено подносиоцу након више од годину дана од доношења.
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка. Суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије , од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев за накнаду материјалне штете, као и захтев којим је тражено да Уставни суд утврди и повреду осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У погледу захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред овим судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 5. изреке.
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.