-повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава
Република Србија
УСТАВНИ СУД
Број: Уж-10690/2020
_____ 2024. године
Б е о г р а д
Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Милан Шкулић и Та тјана Ђуркић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. Л, С . С, А . А . и Д . С, свих из Перућца, општина Бајина Башта, Ц. К , С. О, М . Т, Д . С, М . Ђ, Д . К, Б . Т, А . Л, Ж . Ј, М . А, М . Б . и И . П, свих из Бајине Баште, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 11. априла 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. Л, С . С, А . А, Д . С, Ц . К , С. О, М . Т, Д . С, М . Ђ, Д . К, Б . Т, А . Л, Ж . Ј, М . А, М . Б . и И . П . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 471/20 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право Н. Л, С . С, А . А, Д . С, Ц . К , С. О, М . Т, Д . С, М . Ђ, Д . К, Б . Т, А . Л, Ж . Ј, М . А, М . Б . и И . П . на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. Л . из Перућца, општина Бајина Башта, и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 29. октобра 2020. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 29. јуна 2022. и 16. маја 2023. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Управа за људске ресурсе у предмету број 471/20, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-305/2020-01 и Упр авним судом у предметима У. 17678/15 и У. 18552/19“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-7524/2013 од 19. новембра 2015. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка који се води поводом захтева од 17. априла 2008. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток поступка који се води поводом захтева подносилаца, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року, наложи да се оспорени поступак што пре оконча и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 1.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 471/20 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Подносиоци уставне жалбе су 17. априла 2008. године поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, рада на дане државних и верских празника и рада ноћу, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Подносиоци су 23. септембра 2013. године поднели уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку у коме се решава о наведеном захтеву. Одлуком Уставног суда Уж-7524/2013 од 19. новембра 2015. године усвојена је уставна жалба подносилаца и утврђена повреда права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, у дотадашњем току поступка који је у време одлучивања о тој уставној жалби трајао седам и по година. Истом одлуком је подносиоцима утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате и наложено надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се конкретни поступак окончао у најкраћем року.
После доношења наведене одлуке Уставног суда, оспорени поступак је текао на следећи начин:
Решење Министарства унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова број 120-01-12/2015 од 7. октобра 2015. године, којим је одбијен је захтев подносилаца , потврђено је решењем Жалбене комисије Владе број 120-01-411/2015-01 од 10. децембра 2015. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 17678/15 од 30. марта 2018. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење од 10. децембра 2015. године и предмет враћен на поновно одлучивање. Ово из разлога што се захтев поводом кога се води поступак односи на период од 17. априла 2005. до 17. априла 2008. године, при чему је један део тог периода био обухваћен правним режимом Закона о унутрашњим пословима, а други део правним режимом Закона о полицији, који су различито регулисали питање исплате увећане зараде по наведеним основама. Указано је да су полицијски службеници и овлашћена службена лица за време важења Закона о унутрашњим пословима до ступања на снагу Правилника о платама од 26. јуна 2006. године, имали право на увећану плату због тзв. „нередовности“, без обзира да ли су добили увећање од 30%, а после тог периода имају то право ако нису добили увећање основне плате, што је потребно на несумњив начин утврдити за сваког подносиоца појединачно.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде донео решење број 120-01-1019/2018-01 од 10 . маја 2018. године, којим је поништено првостепено решење од 7. октобра 2015. године и предмет враћен на поновни поступак .
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 3. септембра 2018. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-01212/2018-01 од 19. септембра 2018. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење. С обзиром на то да првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, подносиоци су 6. децембра 2018. године изјавили другу жалбу због „ћутања администрације“ и ургенцију за одлучивање о тој жалби од 23. априла 2019. године. Тужбу због „двоструког ћутања управе“ су поднели 15. новембра 2019. године, коју су повукли после доношења првостепеног решења.
Министарство унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције је донело решење број 471/20 од 10. јуна 2020. године, којим је, у тачки 1. диспозитива, одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основама за период од 27. јуна 2006. до 17. априла 2008. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основама за период од 17. априла 2005. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-305/2020-01 од 3. јула 2020. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 3. септембра 2020. године изјавили жалбу због недоношења решења првостепеног органа о преосталом делу захтева из тачке 2. диспозитива првостепеног решења од 10. јуна 2020. године.
Решењем другостепеног органа број 120-01-469/2020-01 од 21. септембра 2020. године усвојена је жалба подносилаца и наложено првостепеном органу да најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење и о томе обавести другостепени орган.
Подносиоци су 4. новембра 2020. године поднели другу жалбу због недоношења првостепеног решења, а 30. новембра 2021. године и тужбу због „двоструког ћутања управе“.
Управни суд – Одељење у Крагујевцу је пресудом У. 30873/21 од 29. априла 2022. године уважио тужбу подносилаца и наложио другостепеном органу да донесе решење по жалби подносилаца од 4. новембра 2020. године.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 120-01-107/2022-01 од 10. јуна 2022. године, којим је усвојио другу жалбу подносилаца због недоношења првостепеног решење о делу захтева који се односи на период од 17. априла 2005. до 26. јуна 2006. године.
Подносиоци су 22. децембра 2022. године поднели трећу жалбу због недоношења првостепеног решења, потом 12. априла 2023. године накнадни захтев за доношење одлуке о жалби и 10. маја 2023. године нову тужбу због „двоструког ћутања управе“.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука УС), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
Одредбом члана 19. став 1. Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставном жалбом се оспорава трајање поступка који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-7524/2013 од 19. новембра 2015. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка, право на накнаду нематеријалне штете у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио период од 20. новембра 2015. године који до одлучивања о овој уставној жалби траје осам година и три месеца .
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 10. јуна 2020. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 17. априла 2008. године, док је у тачки 2. диспозитива тог решења одређено да ће о захтеву који се односи на исплату додатака на плату за период од 17. априла 2005. до 26. јуна 2006. године бити накнадно одлучено, те се предмет у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што је претходном Одлуком Уставног суда наложено окончање поступка у најкраћем року.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у одлукама Уставног суда Уж-2608/2009 од 30. септембра 2010. године и Уж-2188/2013 од 25. фебруара 2016. године. Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. године припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање управних органа, Уставни суд је констатовао да су у периоду који се цени у овом предмету донета два решења првостепеног органа и два решења другостепеног органа којима је одлучено о жалбама против првостепених решења. Уставни суд је утврдио да посматрани поступак обележава значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подносилаца у поновном поступку и непоступање тог органа по обавезујућим примедбама из другостепених решењ а. Наиме, првостепени орган не пошт ује рок за доношење новог решења у извршењу другостепеног решења прописан одредбом члана 171. став 3. Закона о општем управном поступку. Првостепен и орган је решење од 10. јуна 2020. године донео након две године по протеку наведеног рока, а према стању у списима предмета још није донео решење у извршењу другостепеног решења од 19. септембра 2018. године којим би одлучио о делу захтева подносилаца који се односи на период од 17. априла 2005. до 26. јуна 2006. године . Уставни суд је утврдио да је и другостепени орган значајно допринео дугом трајању поступка тиме што је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 171. став 2. Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама због „ћутања управе “, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбом члана 173. став 3. Закона о општем управном поступку. Такође, вођен је један управни спор у коме је оцењивана законитост другостепеног решења и два управна спора због „двоструког ћутања управе“, док је трећи у току.
Испитујући понашање подносилаца уставне жалбе, Суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови и на начин прописан законом. Наиме, подносиоци су тужбе због „двоструког ћутања управе“ под носили тек пошто другостепени орган није одлучио ни о њиховој другој жалби изјављеној због недоношења првостепеног решења . У том смислу, тужба због „двоструког ћутања управе“ од 15. новембра 2019. године је могла бити поднета једну годину раније. Са друге стране, тужбе због „двоструког ћутања управе“ од 30. новембра 2021. године и 10. маја 2023. године нису довеле до доношења првостепеног решења , па ни пропуштање подносилаца да их раније поднесу није од утицаја.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.