Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Наташа Плавшић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás) и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. Д, Д . В . и В . В, свих из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 28. марта 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. Д . и Д . В . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 6974/17 од 24. септемб ра 2021. године повређено право подносилаца уставне жалбе на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба ових подносилаца одбацује.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 6974/17 од 24. септембра 2021. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби поднетој против решења Министарства Финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-00110/2013-13 од 27. марта 2017. године.
3. Oдбацује се уставна жалба В. В . изјављена против пресуде Управног суда У. 6974/17 од 24. септембра 2021. године.
4. Одбацује се захтев подносилаца уставне жалбе Н. Д . и Д . В . за накнаду штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. Д, Д . В . и В . В, сви из Београда , преко пуномоћника Т. Х . Л, адвоката из Београда, поднели су Уставном суду, 7. децембра 20 21. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 6974/17 од 24. септембра 2021. године, због повреде права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство, као и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 36. и 58. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се истиче да је произвољан и арбитраран став Управног суда да имовина која је предмет захтева није „принудно одузета“, већ је бившим власницима катастарске парцеле број …/1 право својине престало закључењем уговора о купопродаји од 6. септембра 1960. године. Подносиоци, такође, истичу да је помоћна зграда – објекат број … површине 44 м2 национализована пре закључења наведеног уговора и није мог ла да буде предмет продаје .
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди повреду означених права и поништи оспорени акт, те утврди право подносилаца на накнаду материјалне и нематеријалне штете.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правнa средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овом уставносудском предмету:
Делимичним решењем Агенције за реституцију – Подручна јединица Београд (даље у тексту: Агенција) број 46-00 9713/2012 о д 23. октобра 2015. године одбијен је као неоснован захтев Н. Д, Д. В . и В . В . (подносилаца уставне жалбе) за враћање куће од слабог материјала, уписане као објекат …, помоћна зграда у У. број … у Београду и дела грађевинског земљишта на к.п. број …/1 старог премера (број …/1 новог премера) КО Савски венац, који не служи редовној употреби објекта национализованог решењем Комисије за национализацију при НОО Савски венац од 18. децембра 1959. године (тачка 1. диспозитива) и одређено да ће о преосталом делу захтева, који се односи на враћање грађевинског земљишта на к.п. број …/3 старог премера (број …/3 новог премера), бити накнадно одлучено (тачка 2. диспозитива). У образложењу решења је констатовано да је закључком Агенције делимично прекинут поступак по предметном захтеву , у делу који се односи на к.п. број …/3 старог премера (број …/3 новог премера), јер је пред надлежним органом у току поступак по захтеву подносилаца за поништај правноснажног решења о изузимању из поседа те парцеле. Агенција је даље навела да је у поступку утврђено: да су решењем Одељења за финансије НОО Савски венац од 25. јуна 1959. године национализоване и постале друштвена својина к.п. бр. …/1 и …/3 КО Београд 7 сопственика Д. В, рођене Т. и Р . М, са по ½; да је решењем Комисије за национализацију НОО Савски венац од 18. децембра 1959. године национализована и постала друштвена својина зграда у У . број … у Београду, која се састоји од једног стана од осам соба, као власништво наведених лица; да су решењем Комисије за национализацију НОО Савски венац од 29. априла 1960. године изузети од национализације и остављени у својину бившим власницама станови од по четири собе у приземљу и на првом спрату зграде у У . број … у Београду; да су Д. В . и Р . М, као продавци, закључиле купопродајни уговор са Савезним државним секретаром за послове финансија, у име ФНРЈ као купцем , који је оверен у Другом среском суду у Београду 6. септембра 1960. године, Ов. број 4294/60; да је предмет тог уговора „непокретност уписана у ЗКУЛ број 484, к.п. број …/1, која се састоји од стамбене зграде са два четворособна стана и земљишта површине 1395,10 м2“, на коме се налазе воћњак и једна „стамбена зграда од слабог материјала“; да је у члану 2. тог уговора наведено да су власници непокретности која је предмет уговора Д. В . и Р . М . са по ½; да је „решењем суда Дн. 4594/60“, на основу наведених решења о национализацији и предметног уговора о купопродаји, непокретност у А листу уписана као друштвена својина и забележено да су изузети од национализације физички делови зграде у У . број … , те забележено право располагања на физичким деловима зграде у корист Дирекције објеката за опште државне потребе репрезентације; да је решењем СО Савски венац од 5. фебруара 1970. године одређена општина Савски венац као орган располагања и коришћења на згради у друштвеној својини у У. број … на к.п. број …/1; да су на основу одобрења из 1992. године од два постојећа стана формирана четири, да су након тога физичка лица уписана као носиоци права својине на тим становима са обимом удела 1/1 и као носиоци права на објекту са заједничким уделом, а да је земљиште на к.п. број …/1 укупне површине 1380 м2, уписано као јавна својина Републике Србије; да је на тој парцели уписан и објекат …, помоћна зграда, са индикацијом да је објекат, преузет из земљишне књиге, у јавној својини Републике Србије, корисник градска општина Савски венац са обимом 1/1 ; да је пок. Д. В . од законских наследника оставила сина А . В . и ћерку Н. В, а пок. А . В . је од лица која се по закону позивају на наслеђе оставио супругу В. В . и сина Д . В.
Позивајући се на одредбе чл. 1, 2, 3. и 5. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу и члана 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, Агенција је закључила да предметна имовина није одузета применом прописа наведених у члану 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу и да се предметни уговор о купопродаји не може сматрати актом о подржављењу, посебно имајући у виду да је закључен после 1958. године. У предметном решењу Агенције је наведено да су бившим власницама остављени у својину сви посебни делови предметне стамбене зграде и да им је земљиште на к.п. број …/1 остављено на бесплатно коришћење, те да су оне те непокретности отуђиле наведеним купопродајним уговором, заједно са помоћном зградом која је предмет захтева за враћање. Агенција је, такође, оценила да подноситељка В. В . није активно легитимисана за остваривање права на реституцију , будући да није законски наследник бивше власнице Д. В, већ је са њом у тазбинском сродству.
Решењем Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-00110/2013-13 од 27. марта 2017. године одбијена је жалба подносилаца уставне жалбе изјављена против предметног делимичног решења Агенције. Другостепени орган је оценио да су бивше власнице предметним уговором о купопродаји пренеле на купца право својине на кући и помоћном објекту, као и право коришћења на к.п. број …/1. Такође је истакао да је право коришћења градског грађевинског земљишта представљало јединствено право, које је у себи садржавало скоро све елементе права својине до 15. фебруара 1968. године и ступања на снагу Закона о одређивању грађевинског земљишта у градовима и насељима градског карактера.
Оспореном пресудом Управног суда У. 6974/17 од 24. септембра 2021. године одбијена је као неоснована тужба подносилаца уставне жалбе поднета против наведеног коначног решења Министарства финансија. Управни суд је прихватио све разлоге туженог органа за одбијање жалбе подносилаца и оценио да предметна имовина није одузета применом прописа наведених у члану 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено je да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој уставносудској ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Чланом 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („ Службени гласник PC“, бр. 72/11 и 108/13) предвиђено је да се право на враћање имовине по одредбама тог закона може остварити за имовину одузету применом прописа наведених у тачкама 1) до 41) наведеног члана, међу којима је Закон о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, „Службени лист ФНРЈ“, број 52/58 ( тачка 34)).
Одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу је, такође, прописано: да су предмет враћања подржављене непокретности – грађевинско земљиште, пољопривредно земљиште, шуме и шумско земљиште, стамбене и пословне зграде, станови и пословне просторије и други објекти који постоје на дан ступања на снагу овог закона ( члан 15. став 2.); да је предмет враћања, у смислу овог закона, грађевинско земљиште у јавној својини Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, као и грађевинско земљиште у државној, друштвеној односно задружној својини ( члан 22. став 1.).
Одредбом члана 101. став 2. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09…145/14), у тексту који је био на снази на дан доношења предметног делимичног решења Агенције, било је прописано да власницима посебних физичких делова у стамбеним зградама са више станова, пословним и пословно-стамбеним зградама изграђеним на грађевинском земљишту у државној својини, престаје право коришћења на грађевинском земљишту и прелази у право својине, сразмерно површини посебних физичких делова чији су власници, без накнаде.
Одредбама Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта („ Службени лист ФНРЈ“, бр. 52/58, 3/59, 24/59, 24/61 и „Службени лист СФРЈ“, број 32/68), који је Савезна народна скупштина усвојила 28. децембра 1958. године, прописано је: да з граде, делови зграда и грађевинска земљишта, који су национализовани овим законом, постају друштвена својина даном ступања на снагу овог закона и да се р ешењем надлежног органа донетим у поступку одређеном овим законом и прописима донетим на основу њега, утврђује који су објекти национализовани овим законом (члан 8. ст. 1. и 2.); да а ко се на национализованој грађевинској парцели налази зграда која није национализована, сопственик те зграде има право бесплатног коришћења земљишта које покрива зграда и земљишта које служи за редовну употребу те зграде, све док на том земљишту постоји зграда (члан 37.); да се за национализовану зграду или посебни део зграде, заједно са земљиштем које покрива зграда и земљиштем које служи за редовну употребу те зграде, ранијем сопственику даје накнада која износи 10% од станарине која се плаћа за ту зграду или део зграде на дан ступања на снагу овог закона - за време од 50 година (члан 42.).
Сагласно одредбама члана 6. Закона о одређивању грађевинског земљишта у градовима и насељима градског карактера („ Службени лист СФРЈ“, број 5/68), сопственик зграде стиче право да користи земљиште које је под зградом и земљиште које је потребно за њену редовну употребу, даном када су та земљишта постала друштвена својина, то право траје док постоји зг рада на том земљишту и не може се засебно преносити, а у случају преноса права својине на зграду која се налази на земљишту на које постоји право коришћења, на стицаоца зграде прелази и то право.
5. У уставној жалби се истиче да је бившим власницама право својине на к.п. број …/1, кући и помоћном објекту који су изграђени на тој парцели престало на основу решења о национализацији, а не на основу купопродајног уговора и да је произвољан став Управног суда да наведена парцела није била предмет „принудног одузимања“.
Оцењујући ове наводе са становишта права на правично суђење, Суд указује да уставна гаранција означеног права подразумева, поред осталог, да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда.
Уставни суд је констатовао да су у поступку који је окончан оспореним актом утврђене следеће чињенице:
- да су решењима надлежног органа од 25. јуна, односно 18. децембра 1959. године национализоване и постале друштвена својина к.п. број …/1 (даље у тексту: спорна парцела) и стамбена зграда изграђена на тој парцели, која се састоји од једног стана од осам соба;
- да су решењем надлежног органа од 29. априла 1960. године изузети од национализације и остављени у својину ранијим власницама станови од по четири собе у приземљу и на првом спрату зграде на спорној парцели;
- да је предмет уговора о купопродаји закљученог 6. септембра 1960. године стамбена зграда са два четворособна стана и земљиште у површини од 1395 м2, на коме се налазе воћњак и једна „приземна зграда од слабог материјала“;
- да је на основу тог уговора спорна парцела уписана као друштвена својина и забележено право располагања на физичким деловима зграде у корист Дирекције објеката за опште државне потребе репрезентације;
- да су радовима на адаптацији предметне зграде формирана четири стана и физичка лица уписана као носиоци права својине на тим становима са обимом удела 1/1 и као носиоци права на објекту са заједничким уделом;
- да је земљиште на спорној парцели укупне површине 1380 м2, уписано као јавна својина Републике Србије, корисник градска општина Савски венац.
Предметно решење Агенције засновано је на оцени да су би вше власнице располагале својим правом коришћења национализованог земљишта на спорној парцели са по 1/2 , у складу са чланом 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта. По оцени другостепеног органа, коју је прихватио Управни суд у оспореној пресуди, право коришћења национализованог градског грађевинског земљишта „садржавало је скоро све елементе права својине до 15. фебруара 1968. године и ступања на снагу Закона о одређивању грађевинског земљишта у градовима и насељима градског карактера“.
С обзиром на изложено, Уставни суд је оценио да се у конкретном уставносудском спору као спорно поставља питање права ранијег сопственика на изграђеном грађевинском земљишту, након национализације тог земљишта и зграде која се на њему налазила.
Уставни суд је констатовао да је, сагласно члану 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта , сопственик зграде која није национализована имао право бесплатног коришћења национализоване грађевинске парцеле на којој се та зграда налази, и то само у делу који покрива зграда и које служи за редовну употребу те зграде. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је зграда изграђена на спорној парцели национализована, Уставни суд је оценио да је предметно решење Агенције засновано на произвољној примени материјалног права.
Уставни суд, такође, сматра произвољним становиште другостепеног органа, које је прихватио Управни суд у оспореној пресуди, према коме је право коришћења национализованог градског грађевинског земљишта „садржавало скоро све елементе права својине до 15. фебруара 1968. године и ступања на снагу Закона о одређивању грађевинског земљишта у градовима и насељима градског карактера“. Наиме, из одредаба наведеног закона произлази да је 28. децембра 1958. године – када је ступио на снагу Закон о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, соп ственик зграде стекао право да користи земљиште које је под зградом и земљиште које је потребно за њену редовну употребу. Из тога даље следи да сопственик зграде која се налазила на национализованом земљишту није имао ни право коришћења на целој катастарској парцели, а посебно не право располагања. Будући да су у конкретном случају само посебни делови зграде изузети из национализације, у време закључења купопродајног уговора од 6. септембра 1960. године зграда је била у друштвеној својини, као и спорн а парцела, те су бивше власнице могле располагати само непокретностима на којима су имале право својине . Чињеница да је земљиште на спорној парцел и означено као предмет наведеног уговора о купопродаји, по налажењу Уставног суда, није од утицаја на остваривање права на реституцију, будући да на основу тог уговора није извршен упис права на спорној парцели. Из наведеног разлога раније власнице нису имале правни интерес да траже поништавање наведеног уговора, нити да оспоравају упис права на основу тог уговора у земљишној књизи, што се у предметном решењу Агенције наводи у прилог чињеници да су оне „располагале земљиштем у целини“ на спорној парцели.
Имајући у виду да је спорна парцела национализацијом прешла у друштвену својину, да на основу предметног уговора о купопродаји у јавним књигама није извршена, нити је могла бити извршена промена уписа на спорној парцели, а да је у поступку пред Агенциј ом утврђено да је спорна парцела у својини Републике Србије, Уставни суд сматра да у оспореној пресуди Управног суда није на уставноправно прихватљив начин образложено због чега подносиоци Н . Д . и Д . В, као законски наследници бивше власниц е Д. В, не могу остварити право на реституцију дела спорне парцеле који није потребан за редовну употребу стамбене зграде која се на њој налази. Суд, с тим у вези, констатује да је, сагласно одредбама Закона о планирању и изградњи, власницима посебних физичких делова у стамбеним зградама са више станова изграђеним на грађевинском земљишту у државној својини право коришћења на грађевинском земљишту прешло у право својине, сразмерно површини посебних физичких делова чији су власници.
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да је у оспореном акту произвољном оценом доказа и произвољном применом материјалног права, на штету ових подносилаца уставне жалбе, оцењено да спорна парцела није одузета применом прописа наведених у члану 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу . Стога је Уставни суд утврдио повреду права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава и , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ), усвојио уставну жалбу у том делу, одлучујући као у првом делу тачк е 1. изреке.
6. Имајући у виду природу учињене повреде права, Уставни суд је, на основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се штетне последице утврђене повреде права у конкретном случају могу отклонити једино поништавањем оспорене пресуде Управног суда У. 6974/17 од 24. септембра 2021. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука о тужби поднетој против решења Министарства Финансија – Сектор за имовинско правне послове број 46-00-00110/2013-13 од 27. марта 2017. године, па је одлучио као у тачки 2. изреке.
Уставни суд није посебно разматрао наводе уставне жалбе који ма се са становишта осталих права зајемчених Уставом оспорава одлука о делу захтева за враћање земљишта, јер је у том делу утврдио повреду права на правично суђење.
7. Уставном жалбом се, такође, указује на то да је бившим власницама актом о подржављењу престало право својине на помоћно м објект у, те оне предметним уговором о купопродаји нису могле пренети то право на купца.
Испитујући ове наводе са становишта права на имовину, Уставни суд најпре указује да се гаранције означеног права односе на заштиту постојеће имовине, односно потраживања у вези са којима подносилац има барем легитимна очекивања да ће стећи делотворно уживање имовинског права ( пресуда Kopecký против Словачке , број представке 44912/98, од 28. септембра 2004. године, ст. 45. до 52.).
Уставни суд је имао у виду да с е из доказа који су изведени у предметном управном поступку не може утврдити да ли је пре национализације стамбене зграде на спорној парцели постојала помоћна зграда која је предмет захт ева за реституцију. Суд је, међутим, констатовао да су предмет национализације, по одредбама Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, биле стамбене зграде, пословне просторије и вишак преко два стана у својини једног грађанина, из чега произлази да помоћни објекти нису били предмет национализације.
Уставни суд је, такође, констатовао да помоћни објекат припада стамбеној згради и повећава њену функционалност, те као споредна ствар прати судбину главне ствари. Будући да су бивше власнице након национализације предметне стамбене зграде имале право својине на свим њеним посебним деловима, којима су располагале предметним уговором о купопродаји, Уставни суд налази да није било сметњи да тим уговором располажу и спорним помоћним објектом, што су и учиниле. Из тога следи да право својине бивших власница на помоћном објекту није престало ак том о подржављењу, већ престанком права својине на посебним деловима зграде, на основу сагласности воља уговорних страна.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу Н . Д . и Д . В, у преосталом делу, због непостојања претпоставки утврђених Уставом и Законом за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. Испитујући допуштеност уставне жалбе подноситељке В. В, Уставни суд је констатовао да је предметни захтев за враћање имовине ове подноситељке одбијен због недостатка активне легитимације, будући да је у поступку пред Агенцијом утврђено да она није законски наследник бивше власнице Д . В.
Из наведене одредбе члана 170. Устава произлази да се наводи уставне жалбе морају заснивати на уставноправним разлозима којима се, са становишта Уставом утврђене садржине означеног уставног права или слободе, поткрепљују тврдње о његовој повреди или ускраћивању.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да уставна жалба не садржи ниједан разлог за тврдњу да су предметним решењем Агенције, које је постало правноснажно доношењем оспореног акта, повређена означен а права подноситељки В. В, Уставни суд је уставну жалбу ове подноситељке одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду , јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у тачки 3. изреке.
9. У вези са захтевом подносилаца уставне жалбе Н . Д . и Д . В . за накнаду нематеријалне штете, Уставни суд је оценио да се њихово правично задовољење због утврђене повреде права на правично суђење може остварити поништавањем оспореног акта и одређивањем да Управни суд поново одлучи о тужби поднетој против решења Министарства финансија којим је окончан предметни управни поступак. Уставни суд је, такође, констатовао да захтев за накнаду материјалне штете није поткрепљен доказима о постојању штете, њеној висини, као и јаснoj узрочнoj вези између штете и радње државног органа којом је та штета проузрокована.
Уставни суд је стога, такође, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решио као у тачки 4 . изреке.
10. С обзиром на све изложено , Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) ) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС “, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.