Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Милан Шкулић и Татјана Ђуркић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби З. О . из Старе Пазове и Б . Ч . из Старих Бановаца, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 7. марта 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З . О . и Б . Ч . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 4628-1/19 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право З. О . и Б . Ч . на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 1.4 00 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. О . из Старе Пазове и Б . Ч . из Старих Бановаца поднели су Уставном суду, 20. јула 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 25. децембра 2019, 4 . јуна 2020, 17. августа 2021, 15. марта 2022, 7. фебруара 2023. и 5. јануара 2024. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, „у поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе у предмету број 112-1-23/11, Жалбеном комисијом Владе број 120-01-216/2011-01, Управним судом у предметима У. 5667/11 и У. 9577/14 и који је у време подношења уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води поводом захтева подносилаца од 2. децембра 2010. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток управног поступка који се води поводом наведеног захтева подносилаца, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца. Истакнуто је да првостепени орган не поступа по налозима другостепеног органа, да другостепени орган неће сам да спроведе поступак и реши ствар, иако је по закону то морао да уради, као и да Управни суд одбија да сам реши ствар у спору пуне јурисдикције и враћа предмет на управни поступак.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде тог права сваком у износу од по 2.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 4628-1/19 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Подносиоци уставне жалбе су 2. децембра 2010. године поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог рада, рада ноћу и на дане државних и верских празника, као и за исплату накнаде трошкова за исхрану и регреса за коришћење годишњег одмора, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Решењем Министарства унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова – Управа за људске ресурсе (у даљем тексту: првостепени орган) 06/2 број 112-1-23/11 од 9. фебруара 2011. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца.
Решењем Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-216/2011-01 од 15. априла 2011. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 5667/11 од 5. марта 2014. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак, из разлога што је у диспозитиву другостепеног решења погрешно наведено презиме подносиоца уставне жалбе З. О . и погрешно означен датум доношења првостепеног решења.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 120-01-228/2014-01 од 27. јуна 2014. године, којим је поново одбио жалбу изјављену против првостепеног решења од 9. фебруара 2011. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 9577/14 од 23. септембра 2016. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак. Управни суд је указао на то да полицијски службеници у периоду од 26. јуна 2006. године до почетка примене измењеног Закона о полицији (2011. године), на који период се односи њихов захтев, немају право на увећање плате по основу тзв. нередовности у раду , ако је њихова плата увећана од 30 до 50% у односу на друге државне службенике. С тим у вези је оценио да се из утврђеног чињеничног стања и појединачних решења о одређивању коефицијената за обрачун и исплату плата подносилаца не може закључити да ли им је коефицијент утврђен у складу са одредбама тада важећег Правилника о платама, нити да су подносиоци за тај период остварили право на увећање основног коефицијента и то не мање од 30%.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење број 120-01-1369/2016-01 од 30. новембра 2016. године, којим је поништено првостепено решење од 9. фебруара 2011. године и пред мет враћен на поновни поступак у делу којим је одбијен захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог рада, рада на дан државног и верског празника и рада ноћу, док је потврдио наведено првостепено решење у делу који се односи на одбијање захтева за исплату накнаде трошкова за исхрану и регреса за коришћење годишњег одмора.
Првостепена решења број 117-2953/16-1 од 7. децембра 2017. године и број 5488/18 од 30. августа 2018. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништена су другостепеним решењима број 120-01-20/2018-01 од 23. јануара 2018. године и број 120-01-1241/2018-01 од 23. октобра 2018. године.
Првостепеним решењем број 4628-1/19 од 5. септембра 2019. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца о главној ствари, усвојен њихов захтев за накнаду трошкова управног поступка на име састава три жалбе због недоношења првостепених решења и одбачен као неблаговремен њихов захтев за накнаду трошкова управног поступка поднет 28. јануара 2019. године.
Подносиоци су због кашњења првостепеног органа са доношењем наведених решења од 7. децембра 2017, 30. августа 2018. и 5. септембра 2019. године изјављивали жалбе због „ћутања управе“ поводом којих је другостепени орган налагао првостепеном органу доношење решења, па како првостепени орган поново није донео решења у року који је одредио другостепени орган, подносиоци су поново изјављивали жалбе због „ћутања управе“.
Другостепеним решењем број 120-01-2715/2019-01 од 12. новембра 2019. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против првостепеног решења од 5. септембра 2019. године .
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 19492/19 од 15. новембра 2023. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. Ово из разлога што је првостепени орган у образложењу решења навео да је извршио поређење додатног коефицијента подносилаца уставне жалбе са додатним коефицијентом упоредног радника Ј.Т, која има исту стручну спрему као и подносиоци, али није јасно у односу на који период је извршено упоређивање, због чега се не могу прихватити дати разлози да су подносиоци у периоду за који потражују додатке на плату већ остварили право на увећање коефицијента и то не мање од 30% месечно. Осим тога, констатовано је да се у списима предмета не налази Правилник о платама, на који се позивају управни органи, нити је у управном поступку утврђено да ли су подносиоци имали сате прековременог рада, рада на дан државног или верског празника и рада ноћу.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку ( „Службени гласник РС", бр. 18/16, 95/18 - аутентично тумачење и 2/23 – Одлука УС ), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да странка има право на жалбу ако решење није издато у законом одређеном року (члан 151. став 3.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (члан 173. став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (члан 173. став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је констатовао да је оспорени поступак покренут поводом захтева подносилаца уставне жалбе од 2. децембра 2010. године и још није правноснажно окончан , из чега произлази да траје 14 година и три месеца.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да он није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је предмет оспореног поступка од материјалног значаја за подносиоце уставне жалбе и да није чињенично и правно сложен. Суд овом приликом истиче да су правна питања која се постављају у поступку у довољној мери разјашњена у раније донетим одлукама овог суда, као што је Одлука Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године. Из наведене одлуке произлази да би подносиоцима за период од 1. јула 2006. године припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање управних органа и суда у управном спору, Уставни суд је констатовао да су у досадашњем току поступка донета четири решења првостепеног органа, шест решења другостепеног органа по жалбама против решења првостепеног органа и три пресуде Управног суда. Из тога се може уочити да оспорени поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање управним органима . При томе је првостепени орган значајно каснио са доношењем решења у поновном поступку и није поступао по обавезујућим примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 171. став 2. Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП , да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске , број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама због „ћутања управе“ није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбом члана 173. став 3. Закона о општем управном поступку.
У конкретном предмету су вођена три управна спора. У првом, који је трајао две године и десет месеци , Управни суд је поништио другостепено решење само из разлога што су учињене грешке у означавању имена једног од подносилаца и датума доношења ожалбеног решења, пропуштајући да укаже на суштинске недостатке који су се тицали утврђеног чињеничног стања и примене прописа. То је учињено тек у пресуди од 30. новембра 2016. године, којом је окончан други управни спор, који је трајао две године и два месеца. Уставни суд напомиње да је чињеница да су већ вођена два управна спора, налагала Управном суду да брже одлучи о каснијој тужби подносилаца. Одлука о трећој тужби је донета након четири године и два месеца. Уставни суд указује на то да је Управни суд у тренутку пријема треће тужбе подносилаца морао имати у виду колико је поступак у предмету претходно трајао и да стога по тој тужби поступа посебно ажурно.
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, у складу са законом.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због констатоване повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријал не штете сваком у износу од по 1.4 00 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („ Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају, а посебно дужину трајања оспореног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа и суда у управном спору , животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.