Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Весна Илић Прелић и др Владан Петров, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д . К-Ц, М . Ћ . и Г . Н, свих из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 7. марта 2 024. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба Д. К-Ц, М . Ћ . и Г . Н . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Одељењ ем за имовинско-правне послове Управе градске општине Палилула у предмету број 462-18/2017-I-3 (раније предмет број 462-55/1999-I-3) повређено право подноситељки уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. К-Ц, М . Ћ . и Г . Н, све из Београда, поднеле су Уставном суду, 23. јуна 202 1. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , у управном поступку означеном у изреци и против решења Одељења за имовинско-правне послове Управе градске општине Палилула број 462-18/2017-I-3 од 17. марта 2017. године, због повреде права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 36. став 1. и члана 58. став 1. Устава, као и због повреде одредбe члана 88. став 1. Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да је правни претходник подноситељки 15. новембра 1999. године поднео захтев за поништење решења Одељења за послове привреде и финансија Скупштине општине Палилула о преносу права коришћења на катастарским парцелама које су изузете из његовог поседа и да је после 17 година његов захтев одбачен као неблаговремен, након чега је у поновном поступку одбијен као неоснован решењем које се оспорава уставном жалбом.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд, поред осталог, утврди повреду права на суђење у разумном року у оспореном поступку, као и да „укине и стави ван снаге“ оспорени акт, решење Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 463-02-61/2016-07 од 13. априла 2018. године и пресуду Управног суда У. 9372/18 од 22. априла 2021. године.
Подноситељке уставне жалбе нису истакле захтев за накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт и списе предмета Одељења за имовинско-правне послове Управе градске општине Палилула број 462-18/2017-I-3 (раније предмет број 462-55/1999-I-3) утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
И. К . из Београда (правни претходник подноситељки уставне жалбе) поднео је 15. новембра 1999. године Одељењу за имовинско-правне послове општине Палилула захтев да му се на основу приложене документације – фотокопије власничког листа и решења надлежног земљишно - књижног суда, изврши повраћај земље која није приведена намени, „а према важећим законским прописима “, на к.п. бр. …/1, …./2 и …/3 КО Крњача.
Дописом првостепеног органа од 4. априла 2000. године подносилац захтева је обавештен да је потребно да достави решење надлежног општинског органа управе којим су изузете из његовог поседа парцеле које су предмет захтева.
Подносилац захтева је 22. фебруара 2016. године доставио првостепеном органу „прецизирани допуњени захтев“, у коме је наведено да су предметне парцеле изузете из поседа решењем Одељења за послове привреде и финансија Скупштине општине Палилула број 462-205/71-2 од 17. новембра 1971. године, које је приложено уз прецизирани захтев. Наведеним решењем је, у тачки 1. диспозитива, пренето право коришћења земљишта у друштвеној својини на к.п. број … КО Крњача, уз накнаду, са општине Палилула у Београду на Фонд за унапређење комуналне делатности општине Палилула , ради уређења терена . У образложењу тог решења је констатовано да је Први општински суд у Београду донео решење Р. 643/71 од 19. маја 1971. године, којим је М. К . (оцу подносиоца захтева) одре ђена накнада за к.п. број … КО Крњача и да је у изреци наведено да се сматра да је тим решењем предметно земљиште изузето из поседа ранијег власника М . К . и пренето у корист општине Палилула као друштвена својина.
Закључком првостепеног органа број 462-55/1999-I-3 од 25. марта 2016. године одбачен је као неблаговремен захтев И. К . за поништај правноснажног решења Одељења за послове привреде и финансија Скупштине општине Палилула број 462-205/71-2 од 17. новембра 1971. године. У образложењу закључка је наведено: да је увидом у правноснажно решење Првог општинског суда у Београду Р. 643/71 од 19. маја 1971. године утврђено да се тим решењем к.п. број … КО Крњача сматрала изузетом из поседа; да је одредбама члана 99. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 72/09) прописано да се захтев за поништај решења о изузимању градског грађевинског земљишта из поседа може поднети у року од шест месеци од дана ступања на снагу закона; да је тај рок истекао 11. марта 2010. године, а да је подносилац прецизирани захтев поднео 22. фебруара 2016. године; да је стога закључено да је подносилац захтева преклудиран у праву на подношење захтева у смислу одред аба члана 99. наведеног закона.
Решењем Министарства финансија од 23. фебруара 2017. године поништен је наведени закључак у поступку по жалби подносиоца и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање. У решењу је наведено да је рок за подношење захтева за поништај решења о изузимању земљишта истекао 11. марта 2010. године, али да је предметни захтев поднет 15. новембра 1999. године, због чега је потребно наставити поступак по том захтеву.
Првостепени орган се дописом од 8. марта 2017. године обратио Општинском правобранилаштву градске општине Палилула ради изјашњења о томе да ли је у поновном поступку неопходна примена одредаба чл. 31. и 32. Закона о грађевинском земљишту, као важећем у време подношења захтева, или је потребно применити одредбе Закона о планирању и изградњи.
Оспореним решењем првостепеног органа број 462-18/2017-I-3 од 17. марта 2017. године одбијен је као неоснован захтев И. К . за поништај правноснажног решења Одељења за послове привреде и финансија Скупштине општине Палилула број 462-205/71-2 од 17. новембра 1971. године . Првостепени орган је у образложењу решења констатовао да се надлежно правобранилаштво изјаснило да у конкретном случају треба применити одредбе чл. 31. и 32. Закона о грађевинском земљишту, према којима је један од услова за враћање земљишта да до дана ступања на снагу тог закона, 5. новембра 1995. године , није закључен споразум о накнади, односно да није донета правноснажна одлука о накнади за изузето земљиште. Полазећи од тога да је „за к.п. број … КО Крњача регулисано питање исплате накнаде у целини“, оцењено је да нису испуњени услови за поништај правноснажног решења број 462-205/71-2 од 17. новембра 1971. године.
Решењем јавног бележника Ј. П . од 10. новембра 2017. године , које је постало правноснажно 3. јануара 2018. године, подноситељке уставне жалбе су оглашене за законске наследнике подносиоца захтева И . К, који је преминуо 16. марта 2017. године.
Решењем Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 463-02-61/2016-07 од 13. априла 2018. године одбијена је жалба И. К . изјављена 29. марта 2017. године против оспореног решења првостепеног органа , из разлога наведених у том решењу. У образложењу решења је наведено да би предметни захтев био одбачен као неблаговремен и да је поднет на основу одредаба Закона о експропријацији, јер је тим законом предвиђено да се решење о експропријацији може поништити у року од три године од правноснажности одлуке о накнади.
Пресудом Управног суда У. 9372/18 од 22. априла 2021. године одбијена је као не основана тужба поднета 29. маја 2018. године, којом су подноситељке уставне жалбе побијале законитост наведеног коначног решења Министарства финансија. Управни суд је прихватио разлоге туженог органа за одбијање жалбе и позвао се на прелазне одредбе Закона о планирању и изградњи из 2003. и 2009. године, према којима ће се поступак по захтевима поднетим до дана ступања на снагу тих закона наставити по раније важећим прописима. Тај суд је, такође, оценио неоснованим наводе тужбе да је првостепени орган био дужан да се огласи ненадлежним и уступи списе на даље поступање Агенцији за реституцију, будући да је захтев Агенцији могао да се поднесе независно од предметног поступка.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама Закона о управним споровима ("Службени гласник РС", број 111/09) прописано је: да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Подноситељке уставне жалбе сматрају да им је неделотворним поступањем органа управе и Управног суда у поступку у коме је одлучивано о захтеву њиховог правног претходника за враћање одузетог земљишта повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава .
Испитујући основаност уставне жалбе изјављене због повреде означеног права, Суд најпре констатује да се право на суђење у разумном року, као елемент права на правично суђење, јемчи и уставносудска заштита ов ог права обезбеђује од 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да сваки поступак пред судовима или другим надлежним органима представља јединствену целину, Суд је стао на становиште да се приликом оцене да ли се поступак у конкретном случају води у оквиру разумног рока или не, мора узети у обзир и стање на дан ступања на снагу Устава. Уставни суд је, с тим у вези, утврдио да је предметни поступак започео 15. новембра 1999. године, подношењем захтева правног претходника подноситељки уст авне жалбе, да су подноситељке ступиле у поступак подношењем тужбе Управном суду 29. маја 2018. године и да је пресудом тог суда У. 9372/18 од 22. априла 2021. године поступак правноснажно окончан. Чињеница да је оспорени поступа к трајао дуже од 20 година prima facie указује на то да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа и суда који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
По оцени Уставног суда, у предметном управном поступку није било посебно сложених чињеничних и правних питања.
Оцењујући поступање првостепеног органа, Уставни суд је утврдио да је за дуго трајање оспореног поступка превасходно одговоран првостепени орган, који је након 16 година одбацио захтев као неблаговремен, а потом је у поновном поступку, у року прописаном законом, донео оспорено решење. Другостепени орган је о жалбама подносиоца захтева одлучивао девет, односно 11 месеци дуже од рока прописаног законом, а Управни суд је одлуку у предметном управном спору донео после непуне три године.
Испитујући значај предмета поступка за подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је закључио да су он е имале значајан правни и материјални интерес да се у разумном року одлучи о основаности захтева који је поднео њихов правни претходник .
Оцењујући понашање подноситељки уставне жалбе, Уставни суд је нашао да подноситељке својим радњама нису допринеле продужењу оспореног поступка. Суд је констатовао да правни претходник подноситељки уставне жалбе у периоду који је трајао 16 година није користио процесноправна средства против ћутања администрације, предвиђена одредбама Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима, најпре жалбу, а потом, евентуално, тужбу надлежном суду. Уставни суд је, међутим, нашао да наведени допринос подносиоца предметног захтева трајању поступка не може утицати на одлуку Уставног суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу изреке, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ).
Имајући у виду да подноситељке уставне жалбе нису истакл е захтев за накнаду нематеријалне штете, а крећући се у оквиру захтева уставне жалбе, Уставни суд је, у складу са одредбама члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да је утврђењем повреде права на суђење у разумном року постигнуто правично задовољење подноситељки.
6. Уставном жалбом је, такође, оспорено решење Одељења за имовинско-правне послове Управе градске општине Палилула број 462-18/2017-I-3 од 17. марта 2017. године, које је постало правноснажно доношењем пресуде Управног суда У. 9372/18 од 22. априла 2021. године. Испитујући процесне претпоставке за одлучивање о уставној жалби у овом делу, Уставни суд је констатовао да из наведене одредбе члана 170. Устава произлази да се наводи уставне жалбе морају заснивати на уставноправним разлозима којима се, са становишта Уставом утврђене садржине означеног уставног права или слободе, поткрепљују тврдње о његовој повреди или ускраћивању.
У уставној жалби се у прилог тврдњи о повреди прав а на правично суђење истиче да је без иједног писменог доказа прихваћена оцен а првостепеног органа да је њиховом правном претходнику исплаћена накнада за изузето земљиште , те да нису испуњени услови из чл. 31. и 32. Закона о грађевинском земљишту. Подноситељке указују и на то да су органи управе „у истоветним случајевима“ усвајали захтеве за поништај решења о изузимању земљишта из поседа, на основу одредбе члана 99. став 1. Закона о планирању и изградњи из 2009. године, при чему исплата накнаде није била сметња за усвајање захтева.
Испитујући ове наводе са становишта права на правично суђење, Уставни суд је констатовао да је правни претходник подноситељки уставне жалбе предметни захтев поднео 1999. године, када је био на снази Закон о грађевинском земљишту („Службени гласник РС“, бр. 44/95 и 16/97). Сагласно одредбама тог закона, који је ступио на снагу 5. новембра 1995. године, скупштина општине је имала обавезу да донесе општи акт о утврђивању граница земљишта које се не сматра градским грађевинским земљиштем (члан 31. став 2.). На том земљишту се, на захтев ранијег сопственика, односно његовог правног следбеника, успостављао режим својине који је био пре ступања на снагу одлуке о одређивању тог земљишта као градског грађевинског, под условом да до дана ступања на снагу тог закона није закључен споразум, односно донета правоснажна одлука о накнади за земљиште (члан 32. ст. 1. и 2.).
Одредбом члана 86. став 7. Закона о планирању и изградњи („ Службени гласник РС“, бр. 47/03, 34/06 и 39/09) било је прописано да ће се на захтев ранијег сопственика, односно његовог законског наследника, поништити правноснажно решење о изузимању градског грађевинског земљишта из његовог поседа, ако корисник градског грађевинског земљишта исто не приведе намени за коју је земљиште изузето, у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона. Одредбама члана 99. Закона о планирању и изградњи („ Службени гласник РС“, број 72/09), који је ступио на снагу 11. септембра 2009. године, такође је била предвиђена могућност подношења таквог захтева, у року од шест месеци од дана ступања на снагу тог закона.
Уставни суд је даље констатовао да је подносилац предметног захтева пропустио да поднесе захтев за поништај правноснажног решења о изузимању земљишта из поседа на основу одредаба Закона о планирању и изградњи из 2003. и 2009. године, а да 2016. године, када је предметни захтев прецизиран, таква могућност више није постојала, те првостепени орган није могао да поучи подносиоца захтева о постојању другог начина да оствари своје право. Будући да из прелазних одредаба наведених закона произлази да су за решавање о предметном захтеву меродавне одредб е раније важећег Закона о грађевинском земљишту, Уставни суд је оценио уставноправно неприхватљивим наводе уставне жалбе којима се истиче да је требало применити одредбе члана 99. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09…98/13).
С обзиром на то да у поступку који је окончан оспореним актом није ни одлучивано о захтеву за поништај правноснажног решења о изузимању земљишта из поседа, Уставни суд је оценио да нема уставноправних разлога за тврдњу да је подноситељкама повређено право на правну сигурност, односно прав о на једнаку заштиту права , услед различите примене одредаба члана 99. Закона о планирању и изградњи.
Уставни суд је констатовао да се у уставној жалби повреда члана 88. Устава доводи у везу са истакнутом повредом права на имовину из члана 58. став 1. Устава . Будући да је у поступку доношења оспореног акта утврђено да је пре ступања на снагу Закона о грађевинском земљишту донета правоснажна одлука о накнади за земљиште изузето из поседа подносиоца предметног захтева – што је онемогућавало успостављање права својине бившег власника у смислу одредаба члана 32. раније важећег Закона о грађевинском земљишту, Уставни суд је оценио да се подноситељке уставне жалбе без релевантног уставноправног основа позивају на то да је „утврђено да је та накнада наводно исплаћена… без иједног писменог доказа о исплати“ .
Имајући у виду наведено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у делу у коме је изјављена против решења Одељења за имовинско-правне послове Управе градске општине Палилула број 462-18/2017-I-3 од 17. марта 2017. године , јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке.
7. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.