Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Весна Илић Прелић и др Владан Петров, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. Ј . Л . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 7. марта 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С . Ј . Л . и утврђује да је у управним поступцима који се воде пред Агенцијом за реституцију – Подручна јединица Београд у предметима бр. 46-015052/2013 и 46-015047/2013 повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступци из тачке 1. окончали у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Ј . Л . из Београда поднела је Уставном суду, 20. јуна 2023. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Агенцијом за реституцију – Подручна јединица Београд у предмету број 46-015052/2013, као и против пресуде Управног суда У. 15730/22 од 18. маја 2023. године, због повреде начела владавине права из члана 3. Устава, права на правно средство из члана 36. став 2. Устава и повреде одред аба члана 136. став 1. и члана 145. став 2. Устава. Подноситељка је истог дана поднела уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку који се води пред Агенцијом за реституцију – Подручна јединица Београд у предмету број 46-015047/2013 и против пресуде Управног суда У. 15729/22 од 16. маја 2023. године, због повреде истих начела и права, која је евидентирана у уписнику предмета Уставног суда под бројем Уж-7277/2023.
Имајући у виду да су обе уставне жалбе изјављене од стране истог лица, да су оспорени поступци покренути захтевима за враћање имовине бивших сувласника непокретности која је подржављена истим актом и да је оспореним актима одлучено на исти начин , Уставни суд је спојио предмете формиране по наведеним уставним жалбама и о њима наставио поступак у предмету Уж-7276/2023, који је прво формиран.
Подноситељка уставн е жалбе је, поред осталог, истакла да су оспорени управни поступ ци започели 201 3. године, подношењем захтева за враћање одузете имовине, односно обештећење и да још нису правноснажно окончан и. Подноситељка је, т акође, навела да је Управни суд оспореним актима поново поништио решења другостепеног органа, уместо да одлучи у спору пуне јурисдикције, при чему није наве о разло ге због којих то није учинио .
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди повреду означених начела и права, поништи оспорене акт е и наложи Управном суду да о поднетим тужбама одлучи у спору пуне јурисдикције. Подноситељка уставне жалбе није истак ла захтев за накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу, оспорени акт, непотпуне спис е предмета број 46-015052/2013 Агенције за реституцију – Подручна јединица Београд (даље у тексту: Агенција) и целокупну достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
3.1. Подноситељка уставне жалбе је 8. новембра 2013. године поднела Агенцији за реституцију захтев за враћање имовине , односно обештећење за имовину одузет у од К. К .– куће на к.п. број … КО Београд 4 и грађевинског земљишта на тој парцели, одузет их решењем Комисије за национализацију при НОО Врачар од 7. новембра 1960. године и решењем Одељења за комунално-грађевинске, стамбене и имовинске послове СО Врачар од 9. маја 1973. године .
Решењем Агенције број 46-015052/2013 од 16. марта 2018. године усвојен је захтев и утврђено право подноситељке уставне жалбе на обештећење за стан ове бр. …, … и … у објекту број … у В . … у Београду, са припадајућим земљиштем на к.п. број … КО Врачар.
Подноситељка уставне жалбе је 2. априла 2018. године доставила Агенцији поднесак означен као “предлог за допуну решења Агенције од 16. марта 2018. године или жалба Министарству финансија“ . У поднеску је, поред осталог, наведено: да побијаним решењем ни је усвојен предлог за обештећење „половине власништва на проширењу стана број 4 по уговору, односно број 3, како се води код Инфостана на поткровље у површини од 46,31 м2“, ни за национализовану парцел у на којој се предметна зграда налази; да није усвојен захтев за повраћај пе рионице и сушионице; да се у неусвојеном делу изјављује приговор, односно жалба.
У поднеску од 11. априла 2019. године, упућеном Агенцији, подноситељка је навела да није поднела тужбу Управном суду због недоношења решења по поднетој жалби, па моли да јој се одговори да ли ће надлежно министарство одлучивати о њеној жалби.
Решењем Министарства финансија број 46-00-00667/2018-13 од 19. априла 2019. године одбијена је жалба подноситељке уставне жалбе изјављена против број решења Агенције број 46-015052/2013 од 16. марта 2018. године. Другостепени орган је у образложењу решења констатовао да је подноситељка предложила да тај орган преиначи или поништи ожалбено решење и врати првостепеном органу предмет на поновно одлучивање. Другостепени орган је оценио правилном побијану одлуку, имајући у виду да је у поступку утврђено да су поједини станови у предметној згради изузети од национализације, а да споредне просторије које се налазе у згради нису национализоване, у смислу одредабе члана 32. став 2. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта. У вези са наводима подноситељке да је било целисходно спајање поступака који се воде за национализовану имовину К . К . и Анице Бојовић, другостепени орган је истакао да спајање и раздвајање предмета представља могућност, а не и обавезу, те је вођење јединственог поступка слободна оцена органа.
Пресудом Управног суда У. 9648/19 од 7. октобра 2021. године уважена је тужба подноситељке уставне жалбе поднета 17. јуна 2019. године , поништено решење другостепеног органа од 19. априла 20 19. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање. Управни суд је констато вао да је подноситељка у тужби предложила да , ако суд не одлучи у спору пуне јурисдикције, донесе одлуку којом ће поништити побијано решење, усвојити жалбу и наложити првостепеном органу да одлучи о преосталом делу захтева. Управни суд је даље навео: да се одредбе члана 32. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, на које се позвао тужени орган у побијаном решењу, односе на пословне зграде; да тужени није навео доказе на основу којих је утврдио да је предметна зграда пословна зграда, а да је у исправи о подржављењу наведено да је национализована најамна стамбена зграда ; да је тужени повредио правила поступка из члана 141. став 4. Закона о општем управном поступку, будући да правни прописи и разлози на које се тужени позвао не произлазе из списа предмета и не упућују на одлуку каква је дата у диспозитиву тог решења .
Министарство финансија је решењем број 46-00-00667/2018-13 од 9. децембра 2021. године поново одби ло жалбу подноситељке уставне жалбе изјављену против решења Агенције број 46-015052/2013 од 16. марта 2018. године , позивајући се на одредбе чл. 4, 10, 15. и 27. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, као и одредбе члана 19. ст. 1. и 2. Закона о основама својинскоправних односа .
Подноситељка уставне жалбе је и против наведеног решења покренула управни спор, тужбом од 11. априла 2022. године.
Оспореном пресудом Управног суда У. 15730/22 од 18. маја 2023. године уважена је тужб а подноситељке уставне жалбе , поништено решење туженог од 9. децембра 2021. године и предмет вра ћен туженом органу на поновно одлучивање. Управни суд је констатовао да је подноситељка у тужби истакла да тужени орган није поступио по примедбам а Управног суда из пресуде У. 9648/19 од 7. октобра 2021. године и предложила да суд одлучи у спору пуне јурисдикције. Управни суд је даље навео: да тужени није отклонио повреду закона учињену пропустом првостепеног органа да одлучи о делу захтева за враћање споредних – помоћних просторија зграде у В. број … у Београду, као и градског грађевинског земљишта; да је погрешно у побијаном решењу наведено да је тужени одлучивао о жалби против делимичног решења Агенције, јер оно као такво није означено; да нису оцењени наводи подноситељке у погледу захтева за враћање својине на 6/7 дела к.п. број …; да како је туженом наложено да отклони повреде правила поступка на које је указано, нису испуњени услови из члана 43. став 1. Закона о управним споровима да суд уместо органа управе донесе одлуку.
Подноситељка уставне жалбе је 11. марта 2022. године поднела Агенцији предлог за доношење решења о обештећењу, у коме је навела: да је Агенција решењем број 46-015052/2013 од 16. марта 2018. године утврдила право на обештећење за три једнособна стана у згради која се налази у В. број … у Београду; да се предлог за допуну решења или жалба односи само на неусвојени део захтева, односно на део захтева о коме није одлучено; да то не значи да је оспорен о решење у делу којим је захтев усвојен, те је оно протеком рока од 15 дана постало правноснажно .
Решењем Министарства финансија број 46-00-00667/2018-13 од 20. јуна 2023. године поништено је решење Агенције број 46-015052/2013 од 16. марта 2018. године и предмет враћан првостепеном органу на поновно одлучивање.
Подноситељка уставне жалбе је 22. новембра 2023. године доставила Агенцији поднесак у коме је изложила ток поступка у предмету број 46-015052/2013, а у поднеску од 19. децембра 2023. године обавестила је Агенцију да је решењем надлежног инспекцијског органа од 16. јула 2021. године забрањено коришћење стамбене зграде у В . број … у Београду, чији је део урушен приликом извођења радова на обезбеђењу темељне јаме на парцели поред те зграде.
3.2. Подноситељка уставне жалбе је 8. новембра 2013. године поднела Агенцији за реституцију захтев за враћање имовине, односно обештећење за имовину одузету од А. Б . – куће на к.п. број … КО Београд 4 и грађевинског земљишта на тој парцели, одузете решењем Комисије за национализацију при НОО Врачар од 7. новембра 1960. године.
Решењем Агенције број 46-015047/2013 од 16. марта 2018. године усвојен је захтев и утврђено право подноситељке уставне жалбе на обештећење за станове бр. …, … и … у објекту број … у В. … у Београду, са припадајућим земљиштем на к.п. број … КО Врачар.
Решењем Министарства финансија број 46-00-00664/2018-13 од 17. априла 2019. године одбијена је жалба подноситељке уставне жалбе изјављена против решења Агенције број 46-015047/2013 од 16. марта 2018. године .
Пресудом Управног суда У. 9647/19 од 10. новембра 2021. године уважена је тужба подноситељке уставне жалбе поднета 17. јуна 2019. године, поништено решење другостепеног органа о д 1 7. априла 2019. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање. Управни суд је у образложењу констато вао да је подноситељка у тужби предложила да ако суд не одлучи у спору пуне јурисдикције, донесе одлуку којом ће поништити побијано решење, усвојити жалбу и наложити првостепеном органу да одлучи о преосталом делу захтева. Управни суд је даље навео: да се одредбе члана 32. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, на које се позвао тужени орган у побијаном решењу, односе на пословне зграде; да тужени није навео доказе на основу којих је утврдио да је предметна зграда пословна зграда, а да је у исправи о подржављењу наведено да је национализована најамна стамбена зграда; да правни прописи и разлози на које се тужени позвао не произлазе из списа предмета и не упућују на одлуку каква је дата у диспозитиву тог решења.
Министарство финансија је решењем број 46-00-00664/2018-13 од 24. децембра 2021. године поново одбило жалбу подноситељке уставне жалбе изјављену пр отив решења Агенције број 46-015047/2013 од 16. марта 2018. године.
Подноситељка уставне жалбе је и против наведеног решења покренула управни спор, тужбом од 11. априла 2022. године.
Оспореном пресудом Управног суда У. 15729/22 од 16. маја 2023. године уважена је тужб а подноситељке уставне жалбе, поништено решење туженог од 24. децембра 2021. године и предмет враћен туженом органу на поновно одлучивање. Управни суд је констатовао да је подноситељка у тужби предложила да суд одлучи у спору пуне јурисдикције , а ако суд нађе да не може одлучити на овај начин, предложила је да поништи побијано решење, усвоји жалбу и наложи првостепеном органу да одлучи о преосталом делу захтева. Управни суд је даље навео: да тужени није отклонио повреду закона учињену пропустом првостепеног органа да одлучи о делу захтева за враћање споредних – помоћних просторија зграде у В . број … у Београду; да је погрешно у побијаном решењу наведено да је тужени одлучивао о жалби против делимичног решења Агенције; да нису оцењени наводи подноситељке у погледу захтева за враћање својине на 6/7 дела к.п. број …; да како је туженом наложено да отклони повреде правила поступка на које је указано, нису испуњени услови из члана 43. став 1. Закона о управним споровима да суд уместо органа управе донесе одлуку.
Решењем Министарства финансија број 46-00-00664/2018-13 од 21. јуна 2023. године поништено је решење Агенције број 46-015047/2013 од 16. марта 2018. године и предмет враћ ен првостепеном органу на поновно одлучивање.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10 ) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен (члан 208. став 2.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23) у члану 9. став 2 . садржи суштински исту одредбу о потреби брзог и ефикасног одлучивања у управном поступку .
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подноситељка уставне жалбе сматра да јој је у управн им поступцима који се воде пред Агенцијом за реституцију – Подручна јединица Београд у предметима бр. 46-015052/2013 и 46-015047/2013 повређено право на суђење у разумном року.
Оцењујући основаност уставне жалбе са становишта означеног права зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, Суд је најпре констатовао да су оспорени поступ ци започели 8. новембра 2013. године, подношењем захтева подноситељке за враћање одузете имовине и да још ни су правноснажно окончан и.
Уставни суд констатује да оспорени поступци трај у дуже од десет година, што може указивати на то да су изашли из оквира који се сматра разумним за одлучивање. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа и суда који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступака.
Уставни суд је оценио да су предметни управни поступци релативно сложени у погледу чињеничних и правних питања.
Оцењујући значај предмета поступка за подноситељку уставне жалбе, Уставни суд констатује да он а има значајан правни и материјални интерес да се у разумном року одлучи о ње ним захтев има за реституцију.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је констатовао да је првостепени орган превасходно одговоран за дуго трајање оспорених поступ ака, јер је одлуке о предметним захтевима донео после пет година , при чему је пропустио да изреком одлучи о делу тих захтева за који је у образложењу решења оценио да је неоснован . Уставни суд је даље утврдио да је другостепени орган годину дана одлучивао о жалбама подноси тељке уставне жалбе изјављеним против предметних решења Агенције, а да је одлуку у извршењу пресуда Управног суда доносио у року прописаном законом. По оцени овог суда, поступање Управног суд а у предметним управним споровима може се сматрати ефикасним.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да је он а доприне ла трајању оспорен их поступ ака, тиме што у периоду који је трајао пет година није користила жалбу због ћутања администрације, како би убрзала поступак одлучивања првостепеног органа о њеним захтевима . Такође, подноситељка је пропусти ла да поднесе тужбу Управном суду због непоступања другостепеног органа по њеном предлогу за допуну решења А генције број 46-015052/2013 од 16. марта 2018. године, односно жалб и против т ог решења , иако је тај орган десет месеци каснио са доношењем одлуке. Суд је, међутим, имао у виду да оспорени управни поступци трају дуже од десет година и да је другостепени орган поништио предметна решења Агенције, иако је подноситељка уставне жалбе није оспорила решења Агенције у усвајајућем делу. Уставни суд је стога оценио да је у предметн им управн им поступцима повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року и , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 2. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступци из тачке 1. окончали у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
Имајући у виду да подноситељка уставне жалбе није истак ла захтев за накнаду нематеријалне штете, а крећући се у оквиру захтева уставне жалбе, Уставни суд је, у складу са одредбама члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да је утврђењем повреде права на суђење у разумном року постигнуто правично задовољење подноситељке.
7. Уставном жалбом су, такође оспорене пресуде Управног суда У. 15730/22 од 18. маја 2023. године и У. 157 29/22 од 16. маја 2023. године, којима су уважене тужбе подноситељке уставне жалбе, поништена решења другостепеног органа и предмети враћени том органу на поновно одлучивање. По мишљењу подноситељке, Управни суд је био дужан да одлучи у спору пуне јурисдикције, на основу одредаба члана 70. Закона о управним споровима, односно да наведе разлог е због којих није тако поступио, јер се, у противном, „одуговлачи остваривање права грађана… чиме се крши разуман рок…“.
Према становишту Уставног суда, тиме што је суд у управном спору уважио тужбу поднету против другостепеног решења којим је одбијена жалба, поништио побијано решење и предмет вратио туженом органу на поновно одлучивање, нису исцрпљена правна средства за подношење уставне жалбе, јер ће странке у поступку доношења новог решења органа управе имати могућност да истакну све чињенице које су износили у тужби, као и да бране своја права и законом заштићене интересе.
Уставни суд је даље констатовао да су решења другостепеног органа, чија је законитост оцењивана пресудама Управног суда У. 9648/19 од 7. октобра 2021. године и У. 9647/19 од 10. новембра 2021. године , поништена јер је суд нашао да правни прописи и разлози на које се тужени позвао не произлазе из списа предмета и не упућују на одлуку каква је дата у диспозитивима тих решења. Оспореним пресудама, међутим, побијана решења другостепеног органа су поништена превасходно због тога што тај орган није отклонио повреду правила поступка учињену пропустом првостепеног органа да одлучи о делу захтева подноситељке уставне жалбе о коме није одлучио решењима од 16. марта 2018. године . С обзиром на то да пре доношења оспорених пресуда Управног суда нису дате такве примедбе суда у погледу поступка, Уставни суд је оценио да није било основа за подношење тужбе на основу одредбе члана 70. став 1. Закона о управним споровима, којој има места ако тужени донесе управни акт противно правном схватању суда или примедбама суда у погледу поступка.
Уставни суд је даље констатовао да је одредбама Закона о управним споровима прописано да у управном спору суд одлучује, поред осталог, о законитости коначних управних аката (члан 3. став 1.), а да је управни акт, у смислу тог закона, појединачни правни акт којим надлежни орган, непосредном применом прописа, решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица, односно друге странке у управној ствари (члан 4.). Имајући у виду да у предметним управним поступцима није донета одлука о делу захтева подноситељке – због чега је у управном спору дат налог другостепеном органу да ту повреду поступка отклони, Суд је нашао да нема услова за одлучивање у спору пуне јурисдикције , ни применом одредаба члана 43. став 1, нити члана 70. став 1. Закона о управним споровима.
Уставни суд је имао у виду да је Министарство финансија решењима од 20. и 21. јуна 2023. године поништило предметна решења Агенције од 16. марта 2018. године, иако подноситељка уставне жалбе није оспорила одлук е којима се утврђује њено право н а обештећење, као и то да је предметни поступак за реституцију покренут 2013. године . Наведене околности, међутим, не представљају разлог за одступање од наведеног становишта Уставног суда, те не могу утицати на одлуку Суда о допуштености уставне жалбе против оспорених аката.
С обзиром на изложено, Уставни суд је уставну жалбу у овом делу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.