Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Весна Илић Прелић и др Владан Петров, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Г. С, А . Ђ, Д . Т, С . М, Г . П, С . Ђ, С . Н, М . С, Н . Н, С . Л, М . З, Ј . С, Н . П, Д . Б. Т, Д . М, Н . Ј, Н . Т, Б . Т, Д . Ј, Д . Т, М . И, Д. Д . и Б . Н, свих из Врања, С. Ц . из Давидовца код Врања , М. С .(1), М. С .(2) и Д. С , свих из Ранутовца код Врања, Б. М . из Вртогоша код Врања, З . А. С . и Д . С. Б, об ојице из Рајчиловца, општина Босилеград, С. Н. М . и М . Р. И, об ојице из Босилеграда, А. Ц, Д . С, Б . М, И . Н, М . С, Д. С, М . М, В . С . и Н . М, свих из Владичиног Хана, Д . С . из Полома, општина Владичин Хан, П. А . (ЈМБГ: …), Б. В . и Н . М, свих из Суве Мораве, општина Владичин Хан, С . Ч . из Лепенице, општина Владичин Хан, Д . С . из Репинца, општина Владичин Хан, П. А . (ЈМБГ: …) из Прекодолца, општина Владичин Хан, Г. А, Д . Н, Т . Ц . и З . А, свих из Бујановца, Љ. Ј . из Вртигоша, општина Бујановац, В. Р . из Летовице, општина Бујановац, М. Д . из Доње Трнице, општина Трговиште, С. А, Н . Љ, Р . Р . и Д . А, свих из Трговишта, Ј . С . из Мосурице, општина Сурдулица, Б. М, Г . В, В . С, И . Т, Ђ . М, Д . К . и Г . Р, свих из Сурдулице, Б . П . из Доњег Романовца, општина Сурдулица, С. А . из Божице, општина Сурдулица, и С . П . из Житорађе, општина Владичин Хан, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 7. марта 2024. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба Г. С, А . Ђ, Д . Т, С . М, Г . П, С . Ђ, С . Н, М . С, Н . Н, С . Л, М . З, Ј . С, Н . П, Д . Б. Т, Д . М, Н . Ј, Н . Т, Б . Т, Д . Ј, Д . Т, М . И, Д . Д, Б . Н, С . Ц, М. С .(1), М. С .(2), Д. С, Б . М, З . А. С, Д . С. Б, С . Н. М, М . Р. И, А . Ц, Д . С, Б . М, И . Н, М . С, Д . С, М . М, В . С, Н . М, Д . С, П . А . (Сува Морава, општина Владичин Хан) , Б. В, Н . М, С . Ч , Д. С , П. А . ( ЈМБГ: …), Г. А, Д . Н, Т . Ц, З . А, Љ . Ј, В . Р, М . Д, С . А, Н . Љ, Р . Р, Д . А, Ј . С, Б . М, Г . В, В . С, И . Т, Ђ . М, Д . К, Г . Р, Б . П, С . А . и С . П . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 337/20 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право подносиоца уставне жалбе П. А . ( ЈМБГ: …) на накнаду нематеријалне штете у износу од 300 евра, а осталих подносилаца из тачке 1. на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Г. С . из Врања и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 24. августа 2020. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 15. јула 2021, 23. јуна 2022. године и 7. марта 2023. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Управа за људске ресурсе у предмету број 337/20 , Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-1238/2018-01, Управним судом у предмету У. 5940/13, У. 809/16 и У. 16542/19 и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Управним судом и Министарством унутрашњих послова “. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-9133/2012 од 10. децембра 2015. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток поступка који се води поводом захтева подносилаца, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року, наложи да се оспорени поступак што пре оконча и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 1.500 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 337/20 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допун е, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 29. септембра 2008. године поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, рада на дане државних и верских празника и рада ноћу, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева је правноснажно окончан пресудом Управног суда - Одељење у Нишу У. 5940/13 од 29. јула 2014. године, којом је одбијена њихова тужба.
Одлуком Уставног суда Уж-9133/2012 од 10. децембра 2015. године: у тачки 1. изреке, усвојена је уставна жалба подносилаца и утврђено да је пресудом Управног суда - Одељење у Нишу У. 5940/13 од 29. јула 2014. године повређено право подносилаца на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава; у тачки 2. изреке, поништена је наведена пресуда и одређено да исти суд донесе нову одлуку о тужби поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-66/2013-01 од 18. марта 2013. године; у тачки 3. изреке, одређено је да одлука из тачке 2. има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији као и подносиоци те уставне жалбе , сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду; у тачки 4. изреке, утврђена је повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава у поступку окончаном пресудом од 29. јула 2014. године; у тачки 5. изреке, утврђено је право подносилаца на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Наведена одлука Уставног суда је 19 . јануара 2016. године достављена Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-9133/2012 од 10. децембра 2015. године, Управни суд – Одељење у Нишу је, на седници одржаној 10. марта 2016. године, донео пресуду У. 809/16, којом је уважена тужба подносилаца, поништено другостепено решење од 18. марта 2013. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепеним решењем број 120-01-80/2016-01 од 28. марта 2016. године усвојена је жалба подносилаца, поништено решење Министарства унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова (у даљем тексту: првостепени орган) број 120-1-35/11-2 од 28. јануара 2013. године и предмет враћен на поновни поступак.
Како првостепени орган није донео решење у законом прописаном року, подносиоци су 30. новембра 2016. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-1397/2016-01 од 21. децембра 2016. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење. Првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, те су подносиоци 6. фебруара 2017. године поново изјавили жалбу због „ћутања администрације“ и више накнадних захтева.
У даљем току поступка, првостепена решења број 117-3392/17-1 од 7. децембра 2017. године и број 5424/18 од 30. августа 2018. године поништена су другостепеним решењима број 120-01-14/2018-01 од 19. јануара 2018. године и број 120-01-1238/2018-01 од 4. октобра 2018. године.
Како првостепени орган поново није донео решење у законом прописаном року, подносиоци су 25. децембра 2018. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-1377/2018-01 од 8. јануара 2019. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење. Првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, те су подносиоци 7. маја 2019. године поново изјавили жалбу због „ћутања администрације“. Тужбу због „двоструког ћутања управе“ су поднели 11. октобра 2019. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 16542/19 од 28. маја 2020. године уважена је тужба подносилаца и наложено туженом органу да у року од 30 дана од дана пријема пресуде донесе решење о жалби од 7. маја 2019. године.
Решењем првостепеног органа број 337/20 од 11. јуна 2020. године, у тачки 1. диспозитива, одбијен је захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 2. октобра 2008. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основама за период од 2. октобра 2005. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-302/2020-01 од 3. јула 2020. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 4. новембра 2020. године изјавили жалбу због недоношења решења првостепеног органа о преосталом делу захтева из тачке 2. диспозитива првостепеног решења од 11. јуна 2020. године.
Решењем другостепеног органа број 120-01-629/2020-01 од 4. децембра 2020. године усвојена је жалба подносилаца и наложено првостепеном органу да најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење и о томе обавести другостепени орган.
Подносиоци су 4. фебруара 2021. године поднели другу жалбу због недоношења првостепеног решења, а 31. јануара 2022. године и тужбу због „двоструког ћутања управе“.
3.3. Када је у питању подносилац уставне жалбе П. А . (ЈМБГ: …), Уставни суд је констатовао: да првостепеним решењима донетим у поступку извршења Одлуке Уставног суда Уж-9133/2012 од 10. децембра 2015. године није било одлучено о захтеву наведеног подносиоца за исплату додатка на плату; да је наведени подносилац 23. јула 2020. године поднео захтев за доношење допунског решења којим би било одлучено и о његовом захтеву за исплату додатка на плату; да првостепени орган није донео решење по том захтеву; да је наведени подносилац, заједно са осталим подносиоцима, 4. новембра 2020. године поднео жалбу због недоношења првостепеног решења о захтеву који се односи на период од 2. октобра 2005. до 26. јуна 2006. године, а потом и тужбу због „двоструког ћутања управе“ од 31. јануара 2022. године; да наведени подносилац није поднео жалбу због недоношења првостепеног решења о његовом захтеву који се односи на период од 27. јуна 2006. до 2. октобра 2008. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.).
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води у извршењу Одлуке овог суда Уж-9133/2012 од 10. децембра 2015. године. Стога је, у конкретном случају, цењен период од 19. јануара 2016. године, када је наведена одлука Уставног суда достављена Управном суду, а који до одлучивања о овој уставној жалби траје седам година и један месец.
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 11. јуна 2020. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 2. октобра 2008. године, док је допунским решењем првостепеног органа од 4. јануара 2023. године одбачен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 2. октобра 2005. до 26. јуна 2006. године, а предмет се у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да је овај предмет у одређеној мери чињенично сложен, имајући у виду већи број странака у поступку. Са друге стране, правна питања која се постављају у току поступка већ су у довољној мери разјашњена у одлукама Уставног суда Уж-1812/2013 од 22. октобра 2015. године и Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године. Из наведен их одлук а Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је констатовао да је Управни суд у кратком временском периоду донео пресуду поступајући у извршењу наведене одлуке Уставног суда. У наставку поступка су донета три првостепена и четири другостепена решења којима је одлучено о жалбама против првостепених решења. Уставни суд је утврдио да посматрани поступак обележава значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подносилаца у поновном поступку и непоступање тог органа по обавезујућим примедбама из другостепених решења. Наиме, првостепени орган није поштовао рок за доношење новог решења у извршењу другостепеног решења прописан одредбом члана 232. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, нити поштује исти рок прописан одредбом члана 171. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. Првостепени орган је решење од 7. децембра 2017. године донео једну и по годину по протеку наведеног рока, а према стању у списима предмета још није донео решење у изв ршењу другостепеног решења од 4. октобра 2018. године којим би одлучио о делу захтева подносилаца који се односи на период од 2. октобра 2005. до 26. јуна 2006. године. Уставни суд је утврдио да је и другостепени орган значајно допринео дугом трајању поступка тиме што је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 171. став 2. Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) , да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске , број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама због „ћутања управе“, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбом члана 173. став 3. Закона о општем управном поступку. Такође, вођен је један управни спор због „двоструког ћутања управе“, док је други у току.
Испитујући понашање подносиоца П . А . (ЈМБГ: …), Суд је констатовао да првостепени орган није одлучио о његовом захтеву, као и да је он тек 23. јула 2020. године поднео захтев првостепеном органу за доношење допунског решења, о коме још није одлучено, те да је заједно са осталим подносиоцима користио правна средства ради убрзања поступка.
Испитујући понашање осталих подносилаца уставне жалбе, Суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови и на начин прописан законом. Наиме, подносиоци су тужбе због „двоструког ћутања управе“ подносили тек пошто другостепени орган није одлучио ни о њиховој другој жалби изјављеној због недоношења првостепеног решења. У том смислу, тужба због „двоструког ћутања управе“ од 11. октобра 2019. године је могла бити поднета шест месеци раније, а тужба од 31. јануара 2022. године једну годину раније.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23) , усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе П. А . (ЈМБГ: …) због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 300 евра, а о сталих подносилаца из тачке 1. изреке сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Посебно је ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа, пропуштање подносилаца да користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом, ограничени значај предмета поступка за подносиоце, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу ЕСЉП изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.