Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, Мирослав Николи ћ и др Наташа Плавшић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. М . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 8. фебруара 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. М . и утврђује да је у у правном поступку који се води пред Одељењем за инспекцијске послове управе градске општине Врачар у предмету број 356-246/2017 (раније предмет број 356-195/2005) подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује .
2. Утврђује се право С. М . на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. М . из Београда , преко пуномоћника Д. Р , адвоката из Београда, поднела је Уставном суду, 20. априла 2021. године, уставну жалбу против решења Одељења за инспекцијске послове управе градске општине Врачар број 356-195/2005 од 12. јуна 2006. године, због повреде права на правично суђење, зајемченог одредб ом члана 32. став 1. Устава Републике Србије и због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог истом одредбом Устава, у управном поступку који се води пред Одељењем за инспекцијске послове управе градске општине Врачар у предмету број 356-195/2005).
У уставној жалби је наведено: да је оспореним решењем инспекцијског органа од 12. јуна 2006. године подноситељки наложено да поруши гранични зид између свог и суседног стана, јер за изведене радове не поседује одобрење надлежног органа, иако подноситељка није изводила никакве радове и њен стан од 1963. године има непромењену површину; да је подноситељка, такође, поднела предлог за повраћај у пређашње стање, као и предлоге за понављање поступка окончаног оспореним решењем и захтев за оглашавање тог решења ништавим.
Уставном жалбом се тражи од Уставног суд а да утврди да је подноситељки повређено право на суђење у разумном року у управном поступку који се води пред Одељењем за инспекцијске послове управе градске општине Врачар у предмету број 356-195/2005 и наложи надлежним органима да окончају поступак по жалби против оспореног решења, о предло гу за повраћај у пређашње стање, као и о предлозима за понављање поступка поднетим 30. марта 2007. и 27. октобра 2009. године. Такође је истакнут захтев за накнаду нематеријалне штете у износу од 3.000 евра у динарској противвредности.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије , уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена дру га правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и достављену документацију, као и списе предмета број 356-246/2017 (раније предмет број 356-195/2005) Одељења за инспекцијске послове управе градске општине Врачар, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
3.1 Чињенице које се односе на сам инспекцијски надзор:
Оспореним решењем грађевинског инспектора Одељења за инспекцијске послове општине Врачар у Београду број 356-195/2005 од 12. јуна 2006. године (даље у тексту: оспорено решење) наложено је подноситељки уставне жалбе да поруши гранични зид између станова бр. 24 и 25 и озида нов, померен за 180 цм ка њеном стану број 24, јер за изведене радове не поседује одобрење надлежног органа.
Закључком првостепеног органа од 7. јула 2006. године дозвољено је извршење оспореног решења, а другостепени орган је решењем од 6. новембра 2006. године одбио жалбу подноситељке изјављену против наведеног закључка.
Закључком првостепеног органа од 9. августа 2006. године одбачена је као неблаговремена жалба подноситељке изјављена против оспореног решења, а другостепени орган је решењем од 3. новембра 2006. године одбио жалбу подноситељке изјављену против наведеног закључка. Окружни суд у Београду је пресудом У. 114/07 од 4. априла 2007. године уважио тужбу подноситељке уставне жалбе и поништио решењ е другостепеног орг ана од 3. новембра 2006. године, али је тај орган решењем од 19. јуна 2007. године поново одбио жалб у подноситељке изјављену против закључка првостепеног органа од 9. августа 2006. године.
Решењем првостепеног органа од 27. јула 2007. године усвојен је предлог подноситељке уставне жалбе за одлагање извршења оспореног решења, до окончања управног спора који се води у предмету Окружног суда у Београду У. 1733/07.
Пресудом Окружног суд а у Београду У. 1733/07 од 18. фебруара 2008. године уваж ена је тужба подноситељке поднет а против решења другостепеног органа од 19. јуна 2007. године . У извршењу наведене пресуде другостепени о рган је донео решење од 8. јула 2008. године, којим је поништ ио закључак првостепеног органа од 9. августа 2006. године и предмет вратио том органу на поновно одлучивање.
Закључком првостепеног органа од 24. марта 2009. године одбачена је као неблаговремена жалба подноситељке уставне жалбе изјављена против оспореног решења, а другостепени орган је решењем од 25. јуна 2009. године одбио жалбу подноситељке изјављену против наведеног закључка. Управни суд је пресудом У. 14825/10 од 24. јуна 2011. године уважио тужбу подноситељке и поништио наведено решење другостепеног органа, након чега је тај орган решењем од 29. јула 2011. године поништио закључак првостепеног органа од 24. м арта 2009. године и предмет вратио истом органу на поновно одлучивање.
3.2. Чињенице које се односе на предлоге за повраћај у пређашње стање:
Закључком првостепеног органа број 356-195/2005 од 11. августа 2006. године одбијен је предлог подноситељке уставне жалбе за повраћај у пређашње стање поднет 24. јула 2006. године, уз жалбу против оспореног решења, а другостепени орган је реше њем од 29. новембра исте године поништио наведени закључак и предмет вратио првостепеном органу на поновно одлучивање.
Првостепени орган је закључком од 18. јануара 2007. године поново одбио предлог подноситељке уставне жалбе за повраћај у пређашње стање, а другостепени орган је решењем од 26 . фебруара исте године поништио наведени закључак и предмет вратио првостепеном органу на поновно одлучивање.
Закључцима првостепеног органа од 14. марта 2007, 24. марта 2009. и 12. децембра 2011. године одбијен је предлог подноситељке уставне жалбе за повраћај у пређашње стање , а другостепени орган је решењима од 18. јуна 2007 , 25. јуна 2009. и 10. фебруара 2012. године одбио жалбу подноситељке изјављену против наведен их закључ ака првостепеног органа . Пресудама Окружн ог суд а у Београду, односно Управн ог суд а У. 1731/07 од 9. маја 2008, У. 14824/10 од 23. јуна 2011. и У. 3779/12 од 9. децембра 2014. године уважене су тужб е којима је подноситељка уставне жалбе побијала законитост наведених коначн их управних ак ата. Решењима другостепеног органа од 8. јула 2008, 29. јула 2011. и 3. фебруара 2015. године , донетим у извршењу наведених пресуда, поништени су за кључци првостепеног органа од 14. марта 2007, 24. марта 2009. и 12. децембра 2011. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање.
Закључком првостепеног органа број 356-246/2017 од 22. маја 2018. године одбијен је предлог подноситељке уставне жалбе за повраћај у пређашње стање који се односи на пропуштање да присуствује увиђајима (тачка 1. диспозитива), као и предлог поднет због пропуштања рока за изјављивање жалбе против оспореног решења (тачка 2. диспозитива). У образложењу закључка је наведено да ће се о жалби против оспореног решења одлучити након коначности одлуке о предлогу за повраћај у пређашње стање.
Решењем другостепеног органа од 20. новембра 2018. године поништен је наведени закључак и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање, ради давања налога предлагачу да прецизира поднесак, будући да се након окончања поступка не може тражити повраћај у пређашње стање радњи које су претходиле доношењу одлуке.
3.3. Чињенице које се односе на предлоге за понављање поступка:
а) Решењем првостепеног органа број 356-195/2005 од 10. августа 2006. године одбијен је предлог подноситељке уставне жалбе за понављање поступка подн ет 24. јула 2006. године, а другостепени орган је решењем од 28. новембра 2006. године поништио побијани закључак.
Првостепени орган је решењем од 9. јануара 2007. године поново одбио предлог подноситељке уставне жалбе за понављање поступка, а другостепени орган је решењем од 26. фебруара 2007. године поништио побијано решење , јер у диспозитиву није наведено „против ког решења“ је поднет предлог.
Решењем првостепеног органа од 14. марта 2007. године одбијен је предлог подноситељке уставне жалбе за понављање поступка окончаног оспореним решењем, а другостепени орган је решењем од 18. јуна 2007. године одбио жалбу подноситељке изјављену против решења првостепеног органа од 14. марта 2007. године. Окружни суд у Београду је пресудом У. 1732/07 од 8. фебруара 2008. године одбио као неосновану тужбу подноситељке уставне жалбе поднету против наведеног решења другостепеног органа .
б) Подноситељка уставне жалбе је 5. марта 2015. године поднела жалбе због недоношења решења по њеним предлозима за понављање поступка окончаног оспореним решењем, који су поднети 30. марта 2007. и 27. октобра 2009. године. Решењима другостепеног органа од 3. фебруара и 16. марта 2015. године наложено је првостепеном органу да донесе одговарајући акт по поднетим предлозима.
Закључком првостепеног органа 8. априла 2015. године одбачен је као неблаговремен предлог подноситељке уставне жалбе поднет 30. марта 2007. године за понављање поступка, а другостепени орган је решењем од 21. јула 2015. године одбио жалбу подноситељке изјављену против побијаног закључка. Управни суд је пресудом У. 13578/15 од 22. марта 2018. године уважио тужбу подноситељке и поништио побијани коначни управни акт. Решењем другостепеног органа од 1. новембра 2019. године, донетим у извршењу наведене пресуде, поништен је закључак првостепеног органа од 8. априла 2015. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање.
Закључком првостепеног органа од 14. априла 2015. године одбачен је као неблаговремен предлог подноситељке уставне жалбе поднет 27. октобра 2009. године за понављање поступка, а другостепени орган је решењем од 21. јула 2015. године одбио жалбу подноситељке изјављену против побијаног закључка. Управни суд је пресудом У. 13579/15 од 27. октобра 2017. године уважио тужбу подноситељке поднету против наведеног коначног управног акта. Решењем другостепеног органа од 13. децембра 2017. године, донетим у извршењу наведене пресуде, поништен је закључак првостепеног органа од 14. априла 2015. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање.
Решењем првостепеног органа број 356-246/2017 од 23. маја 2018. године одбијен је предлог подноситељке уставне жалбе поднет 27. октобра 2009. године за понављање поступка окончаног решењем од 12. јуна 2006. године, а другостепени орган је решењем од 5. фебруара 2020. године поништио наведено решење и предмет вратио првостепеном органу на поновно одлучивање.
До достављања списа Уставном суду 1. новембра 2023. године није било другог поступања у оспореном поступку.
3.4. Чињенице које се односе на захтев за оглашавање решења ништавим:
Решењем првостепеног органа број 356-3/2015 од 21. октобра 2016. године одбијен је предлог подноситељке уставне жалбе поднет 11. октобра 2016. године за оглашавање ништавим оспореног решења, а другостепени орган је решењем од 5. фебруара 2018. године поништио наведено решење и предмет вратио првостепеном органу на поновно одлучивање.
Решењем првостепеног органа од 11. маја 2018. године поново је одбијен предлог подноситељке уставне жалбе за оглашавање ништавим оспореног решења, а другостепени орган је решењем од 12. фебруара 2020. године одбио жалбу подноситељке изјављену против решења првостепеног органа од 11. маја 2018. године.
Управни суд је пресудом У. 22368/18 од 10. фебруара 2022. године уважио тужбу подноситељке поднету 13. децембра 2018. године против наведеног коначног управног акта, јер је захтев за оглашавање решења ништавим оцењен само са становишта тачке 4), а не и тач. 1) и 3) члана 257. Закона о општем управном поступку. Решењем другостепеног органа од 28. јула 2022. године, донетим у извршењу наведене пресуде, поништен је закључак првостепеног органа од 11. маја 2018. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда по предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Чланом 1 4. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ “, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС “, број 30/10 ) било је прописано да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења.
Одредбама наведеног закона је, такође, било прописано: да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен ( члан 208. став 2.) ; да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет том органу на поновни поступак, да је у том случају другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, те да против новог решења странка има право на жалбу ( члан 232. став 2. ).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) садржи суштински исте одредбе у члану 9. став 2, члану 171. став 3. и члану 173, при чему, за разлику од ранијег законског решења, другостепени орган има обавезу да сам одлучи о управној ствари, ако првостепени орган поново не изда решење у року који му је одређен.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима ( „Службени гласник РС “, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подноситељка уставне жалбе сматра да јој је повређено право на суђење у разумном року услед дугог трајања управног п оступка који је покренут пред Одељењем за инспекцијске послове управе градске општине Врачар у предмету број 356-195/2005.
Испитујући основаност уставне жалбе изјављене због повреде означеног права из члана 32. став 1. Устава, Суд најпре констатује да се грађанима Републике Србије људска и мањинска права и слободе, међу којима је и право на суђење у разумном року, као елемент права на правично суђење, јемче и уставносудска заштита ових права и слобода обезбеђује од 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да сваки поступак пред судовима или другим надлежним органима представља јединствену целину, Суд је стао на становиште да се приликом оцене да ли се поступак у конкретном случају води у оквиру разумног рока или не, мора узети у обзир и стање на дан ступања на снагу Устава. Овај суд је, с тим у вези, утврдио да предметни поступак инспекцијског надзора у односу на подноситељку уставне жалбе траје од 24. јула 2006 . године, када је поднела жалбу против оспореног решења и да још није окончан.
Уставни суд констатује да сама чињеница да оспорени поступак траје дуже од 17 година указује на то да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа и судова у управном спору који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку нема посебно сложених чињеничних и правних питања.
Уставни суд налази да одлука у овом предмету има велики правни и материјални значај за подноситељку уставне жалбе, с обзиром на то да од исхода оспореног поступка зависи да ли ће површина стана који је у њеном власништву бити смањена у односу на ону која је уписана у катастру непокретности.
Оцењујући поступање надлежних органа који воде оспорени поступак, Уставни суд је констатовао да је у самом поступку инспекцијског надзора у периоду од 2006. до 2011. године донето пет управних аката првостепеног органа, шест решења другостепеног органа и три пресуде судова који су одлучивали у управном спору, те да није било значајнијег кашњења у доношењу тих одлука. Суд је даље констатовао да је све до 2011. године истовремено одлучивано о жалби коју је подноситељка уставне жалбе поднела против оспореног решења и о предлогу за повраћај у пређашње стање због пропуштеног рока за изјављивање те жалбе, иако је најпре требало одлучити о наведеном предлогу. Уставни суд је, с тим у вези, утврдио да је поводом предлога за повраћај у пређашње стање донето шест закључака првостепеног органа, 6 решења другостепеног органа и три пресуде судова који су одлучивали у управном спору. Првостепени орган је одлуке о том предлогу доносио са закашњењем које је укупно трајало девет и по година и још није у поновном поступку одлучио о предлогу за повраћај у пређашње стање, након поништавања закључка од 22. маја 2018. године. Уставни суд је, међутим, имао у виду да је у посматраном периоду одлучивано и о предлозима подноситељке уставне жалбе за понављање поступка окончаног оспореним решењем, иако дозвољеност тих предлога зависи од исхода одлучивања о предлогу за повраћај у пређашње стање, а потом о жалби против тог решења. Наиме, предлог за понављање поступка се може поднети само против решења које је коначно у управном поступку, а у конкретном случају још није коначно одлучено о жалби против оспореног решења.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да она у поступку одлучивања о предлогу за повраћај у пређашње стање није користила средства за убрзање поступка. Суд, међутим, налази да наведено пропуштање подноситељке није утицало на ток оспореног поступка, јер је првостепени орган у истом предмету одлучивао и о предлозима подноситељке за понављање поступка. Уставни суд је, с тим у вези, утврдио да подноситељка није поднела жалбу због недоношења решења о њеној жалби против р ешења првостепеног органа број 356-246/2017 од 23. маја 2018. године, нити због непоступања тог органа у поновном пост упку, након што је 5. фебруара 2020. године то решење поништио другостепени орган, што је укупно трајало четири и по године.
Уставни суд је, међутим, оценио да наведени допринос подноситељке трајању поступка оспореног поступка не може утицати на одлуку овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року, имајући у виду чињенице утврђене у овом уставносудском поступку.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ), усвојио уставну жалбу изјављену због повреде означеног права у управном поступку који се води пред Одељењем за инспекцијске послове управе градске општине Врачар у предмету број 356-246/2017 (раније предмет број 356-195/2005) , одлучујући као у првом делу тачк е 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
Будући да је уставном жалбом оспорен само управни поступак у предмету број 356-195/2005 и да се захтев уставне жалбе не односи на поступак по захтеву за оглашавање решења ништавим, који се пред првостепеним органом води у предмету број 356-3/2015, Уставни суд није посебно разматрао наведени поступак са становишта права на суђење у разумном року.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељке уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Одлучујући о висини нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, а такође је имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних органа управе и Управног суда .
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године ( представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Уставном жалбом је, такође, оспорено решење Одељења за инспекцијске послове управе градске општине Врачар број 356-195/2005 од 12. јуна 2006. године.
Из наведене одредбе члана 170. Устава произлази да је једна од претпоставки за изјављивање уставне жалбе да су пре њеног подношења искоришћена прописана правна средства за заштиту права подносиоца уставне жалбе.
Полазећи од тога да је другостепени орган поништио решење првостепеног органа којим је одлучено о жалби против оспореног решења и да у поновном поступку није донета нова одлука, Уставни суд је утврдио да пре обраћања Уставном суду нису исцрпљена сва права средства за заштиту права подноситељке уставне жалбе. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.