Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Наташа Плавшић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás) и др Владан Петров, ч ланови Већа, у поступку по уставној жалби Р. Н . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 8. фебруара 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Р. Н . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким геодетск им завод ом – Служба за катастар непокретности Звездара у предмету број 952-02-9-373/2017 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право Р. Н . на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству .
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Р. Н . из Београда поднео је Уставном суду, 16. новембра 2021. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 58. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку означеном у изреци, као и против решења Управног суда Р4 у 250/21 од 6. септембра 2021. године и решењ а Врховног касационог суда Рж1 у 121/21 од 8. октобра 2021. године и Рж1 у 122/21 од 18. октобра 2021. године, због повреде права из члана 32. став 1. и члана 36. Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено : да је оспорени управни поступак покренут 2008. године захтевом Р.Д. за упис промене носиоца права на земљишту на коме је као корисник био уписан правни претходник подносиоца; да је у току оспореног поступка спроведен поступак излагања података о непокретностима и правима на њима, у коме је подносилац Комисији поднео приговор на записник о излагању; да је Служба за катастар непокретности Звездара, поступајући по том приговору, донела решење којим је одбила захтев за исправку грешке, недостатака и пропуста о уписаним стварним правима на непокретностима; да је Управни суд пресудом У. 9061/19 од 30. августа 2021. године уважио тужбу подносиоца поднету против решења којим је одбијена жалба подносиоца, а да у поновном поступку још није поступљено по наведеној пресуди.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди да је у оспореном поступк у подносиоцу повређено право на суђење у разумном року и право на имовину, као и да утврди право подносиоца на накнаду нематеријалне штете у износу од 13.000 евра у динарској противвредности. Такође је предложено да Уставни суд утврди да је оспореним актима подносиоцу повређено право на правично суђење, право на једнаку заштиту права и на правно средство.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу, оспорене акте, достављену документацију и списе предмета број 952-02-9-373/2017 Републичког геодетск ог завод а – Служба за катастар непокретности Звездара , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Решењем Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Звездара број 952-01-8-717/2008 од 23. септембра 2008. године усвојен је захтев Р.Д. поднет 13. августа 2008. године и дозвољено провођење промене на земљишту означеном у решењу, тако што су уместо корисника Д. Н . уписани сукорисници Р.Д. и Н.Д, са по ½ дела.
Одлучујући о жалби Д. Н, изјављеној против наведеног решења 28. октобра 2008. године, преко пуномоћника Р . Н . (подносиоца уставне жалбе) и С . Н, Републички геодетски завод је решењем од 12. јуна 2009. године поништио побијано решење и предмет вратио првостепеном органу на поновно одлучивање.
Решењем првостепеног органа број 952-01-3820/2009 од 22. септембра 2009. године, донетим у поновном поступку, дозвољено је провођење промене на предметном земљишту, тако да су уместо корисника Д. Н . уписани сукорисници Р.Д. и Н.Д, са уделима од по 166/344.
Подносилац уставне жалбе, као пуномоћник С. Н . и Д . Н, изјавио је 9. октобра 2009. године жалбу против новодонетог решења првостепеног органа.
Решењем Првог основног суда у Београду О. 5410/15 од 13. новембра 2015. године, које је постало правноснажно 18. децембра исте године, подносилац уставне жалбе је оглашен за законског наследника свог оца С. Н, који је преминуо 5. децембра 2014. године.
Решењем Републичког геодетског завода од 15. маја 2017. године поништено је решење првостепеног органа од 22. септембра 2009. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање, јер је оцењено да у образложењу нису наведени правни прописи и разлози који, с обзиром на утврђено чињенично стање, упућују на одлуку из диспозитива.
3.2. У записнику Комисије за излагање података о непокретностима и правима на њима за КО Мали Мокри Луг 2 у предмету број 951-3050/2011, сачињеном у Служби за катастар непокретности Звездара 14. јула 2017. године, констатовано је да је Д. Н, према обавештењу поште, преминуо, а да је подносилац уставне жалбе обавештен, али није преузео позив. Комисија је одредила да се за носиоца права коришћења на предметном земљишту упише Р. Д, а да се као држаоци објекта упишу именовани и Н.Д, са по ½ дела.
Решењем Републичког геодетског завода од 3. августа 2017. године потврђен је катастар непокретности за део КО Мали Мокри Луг, који обухвата предметно земљиште.
3.3. Решењем првостепеног органа број 952-02-9-373/2017 од 15. августа 2017. године одбијен је као неоснован захтев подносиоца уставне жалбе за исправку грешке, недостатака и пропуста о уписаним стварним правима на предметном земљишту. У образложењу решења је наведено: да је подносилац 2. августа 2017. године поднео приговор Комисији за излагање података за КО Мали Мокри Луг на записник Комисије сачињен 14. јула исте године; да је рок од осам дана за подношење приговора истекао 22. јула 2017. године, те је приговор неблаговремен; да је решењем Републичког геодетског завода од 3. августа 2017. године потврђен катастар непокретности за део КО Мали Мокри Луг, који обухвата предметно земљиште, због чега је наведени приговор сматран захтевом за исправку грешке, сагласно одредби члана 106. став 4. Закона о државном премеру и катастру; да су непокретности у исправама за упис означене на начин који омогућава њихову поуздану идентификацију.
Решењем Републичког геодетског завода од 24. априла 2019. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе изјављена 21. августа 2018. године против наведеног решења првостепеног органа. У решењу је, поред осталог, оцењено да нису од утицаја наводи жалбе да је приговор на записник о излагању поднет 2. августа 2017. године, а да је наредног дана донето решење којим је потврђен катастар непокретности.
Подносилац уставне жалбе је 6. јуна 2019. године поднео тужбу Управном суду против предметног коначног управног акта, а 5. јула 2021. године поднео је приговор ради убрзања поступка пред тим судом у предмету У. 9061/19.
Пресудом Управног суда У. 9061/19 од 30. августа 2021. године уважена је тужба подносиоца уставне жалбе, поништено решење Републичког геодетског завода од 24. априла 2019. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање. Управни суд је оценио да првостепени орган није дао ваљане разлоге о томе зашто је о приговору одлучивао на основу одредбе члана 106. став 4. Закона о државном премеру и катастру, а у поступку по жалби није отклоњена наведена повреда правила поступка.
Оспореним решењем Управног суда Р4 у 250/21 од 6. септембра 2021. године одбијен је као неоснован приговор подносиоца уставне жалбе ради убрзања поступка у предмету Управног суда У. 9061/19, са образложењем да је одлука у наведеном предмету донета 30. августа 2021. године, те да ће бити израђена у прописаном року и достављена странкама. Тај суд је оценио да „није повређено право подносиоца на суђење у разумном року, јер је изјављени приговор био делотворан, будући да је довео до убрзања поступка“.
Оспореним решењем Врховног касационог суда Рж1 у 121/21 од 8. октобра 2021. године одбачена је као недозвољена жалба коју је подносилац уставне жалбе 8. септембра 2021. године изјавио због недоношења одлуке по приговору ради убрзавања поступка од 5. јула 2021. године. Врховни касациони суд је истакао да је одредбом члана 5. став 1. Закона о заштити права на суђење у разумном року прописано да приговор и жалба могу да се поднесу док се поступак не оконча. Имајући у виду да је жалба изјављена након доношења пресуде Управног суда У. 9061/19 од 30. августа 2021. године, као и да је решењем Управног суда Р4 у 250/21 од 6. септембра 2021. године одлучено о наведеном приговору, тај суд је одлучио као у диспозитиву.
Оспореним решењем Врховног касационог суда Рж1 у 122/21 од 18. октобра 2021. године одбачена је као недозвољена жалба коју је подносилац уставне жалбе 16. септембра 2021. године изјавио против решења Имајући у виду да је одредбом члана 5. став 1. Закона о заштити права на суђење у разумном року прописано да приговор и жалба могу да се поднесу док се поступак не оконча, а да је жалба изјављена након доношења пресуде Управног суда У. 9061/19 од 30. августа 2021. године, Врховни касациони суд је одлучио као у диспозитиву.
Из достављених списа предмета произлази да није било даљег поступања надлежних органа након доношења пресуде Управног суда У. 9061/19 од 30. августа 2021. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок ( члан 237. став 1.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23) у члану 9. став 2. и члану 174. садржи суштински исте одредбе о потреби брзог и ефикасног одлучивања у управном поступку и о року за одлучивање о жалби.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима ( „Службени гласник РС “, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
Сагласно одредбама члана 70. наведеног закона, ако надлежни орган после поништења управног акта не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана, нови управни акт или акт о извршењу пресуде, странка може посебним поднеском да тражи доношење таквог акта (став 1.), а ако надлежни орган не донесе акт из става 1. овог члана ни у року од седам дана од тражења странке, странка може посебним поднеском да захтева од суда који је донео пресуду доношење таквог акта (став 2.) .
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је повређено право на суђење у разумном року и право на имовину у оспореном управном поступку који се води пред Службом за катастар непокретности Звездара, „у коме је непокретна имовина од 2008. године до данас незаконито књижена…на трећа лица“.
Оцењујући основаност уставне жалбе са становишта права на суђење у разумном року, Уставни суд је најпре констатовао: да је оспорени управни поступак започео 13. августа 2008. године, подношењем захтева Р.Д. за провођење промене носиоца права на предметном земљишту; да је период који је меродаван за оцену трајања оспореног поступка започео 28. октобра 2008. године, подношењем жалбе правног претходника подносиоца уставне жалбе против решења Службе за катастар непокретности Звездара број 952-01-8-717/2008 од 23. септембра 2008. године; да је пре окончања тог поступка спроведен поступак излагања за предметно земљиште у предмету број 951-3050/2011 Комисије за излагање података о непокретностима и правима на њима за КО Мали Мокри Луг 2; да је подносилац уставне жалбе 2. августа 2017. године поднео приговор на записник о излагању, о коме је одлучено у предмету Службе за катастар непокретности Звездара број 952-02-9-373/2017; да поступак по приговору подносиоца није правноснажно окончан.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је наведене управне поступке посматрао као целину и утврдио да оспорени поступак у односу на правног претходника подносиоца уставне жалбе траје 15 година, а да је период меродаван за оцену о повреди подносиочевог права на суђење у разумном року започео пре шест година, када је он ступио у тај поступак као правни следбеник свог оца С. Н.
Уставни суд је констатовао да наведено трајање поступка, само за себе, може указивати на то да о захтеву за упис промене носиоца права на предметном земљишту није одлучено у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа и судова који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на овако дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да предметни управни поступак није био сложен, ни у погледу чињеничних, нити правних питања.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд констатује да он као правни следбеник уписаног носиоца права на предметном земљишту парцеле има материјални и правни интерес да се у разумном року одлучи о законитости уписа промене носиоца права на том земљишту.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је констатовао да је за дуго трајање оспореног поступка превасходно одговоран другостепени орган, који је о жалби изјављеној против решења првостепеног органа од 22. септембра 2009. године одлучивао седам година и седам месеци. Управни суд је одлуку у предметном управном спору донео у року од две године и непуна три месеца.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је имао у виду да његов правни претходник у периоду који је трајао пет година није поднео тужбу због „ћутања администрације“ како би убрзао поступак одлучивања о изјављеној жалби против решења првостепеног органа од 22. септембра 2009. године . Суд је даље утврдио да подносилац уставне жалбе годину и по дана није користио могућност да изјави жалбу због недоношења одлуке о приговору на записник о излагању података, а потом, евентуално тужбу због „ћутања администрације“. Коначно, Уставни суд је констатовао да је подносилац уставне жалбе могао да захтева од Републичког геодетског завода да донесе акт у извршењу пресуде Управног суда У. 9061/19 од 30. августа 2021. године и да се потом, евентуално, обрати том суду у смислу одредаба члана 71. Закона о управним споровима.
Уставни суд је, међутим, оценио да наведени допринос подносиоца трајању оспореног поступка не може утицати на одлуку овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року, имајући у виду чињенице утврђене у овом уставносудском поступку . Уставни суд је, стога, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 , 10/23 и 92/23), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
У вези са истакнутом повредом права на имовину, Уставни суд је оценио да је уставна жалба у овом делу преурањена, имајући у виду да оспорени поступак није правноснажно окончан. Уставни суд је, стога, у овом делу уставну жалбу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју је подносилац претрпео. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године ( представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
Уставни суд није посебно испитивао уставну жалбу у делу у коме је изјављена против решења Управног суда Р4 у 250/21 од 6. септембра 2021. године и решења Врховног касационог суда Рж1 у 121/21 од 8. октобра 2021. године и Рж1 у 122/21 од 18. октобра 2021. године, јер је утврдио повреду права на суђење у разумном року у оспореном управном поступку.
7. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.