Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић , председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Тијана Шрулан и Татјана Ђуркић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Х . С . из Косовске Митровице , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. јануара 2024. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Х. С . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 1789 подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право Х. С . на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
5. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. Х. С . из Косовске Митровице је, 24. децембра 2018. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Но вог Пазара, Уставном суду поднела уставну жалбу, допуњену поднесцима од 31. децембра 2018, 25. фебруара и 29. августа 2019, 12. марта, 7. новембра, 11. и 25. децембра 2020, 4. и 25. јануара 2021, 11. маја, 17. августа и 20. октобра 2023. године, због повреде права на суђење у разумном року , као елемента права на правично суђење, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 1789 . Подноситељка се истовремено позвала на повреду права гарантованих одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подноситељка је у уставној жалби указала да је захтев за успос тављање исплате пензије и исплату доспелих неисплаћених месечних износа пензије поднела 22. марта 2013. године, те да поступак није правноснажно окончан. Предложила је да Уставни суд утврди повреду означених уставних права у поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање у предмету успостављања исплате пензије и исплате доспелих месечних износа пензије од 15. фебруара 1999. године, када је обустављена исплата, до 21. „фебруара“ 2012. године, када је успостављена исплата пензије. С тим у вези је истакла захтев за накнаду материјалне и нематеријалне штете, као и трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне , на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подноситељка устав не жалбе је 22. марта 2013. године поднела Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате породичне пензије почев од 15. фебруара 1999. године, признате решењем број 7009715672 од 7. децембра 1991. године.
Привременим решењем првостепеног органа број 181.2.5-374/2013 од 25. јула 2014. године подноситељки је успостављена исплата породичне пензије у опредељеном месечном новчаном износу, почев од 22. марта 2012. године, са одговарајућим усклађивањима. У обр азложењу тог решења је наведено да је исплата пензије успостављена почев од 22. марта 2012. године, односно за 12 месеци уназад рачунајући од дана подношења захтева за исплату од 22. марта 2013. године, сагласно члану 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04 - Одлука УС, 84/04 - други закон, 85/05, 101/05 - други закон, 63/2006 - Одлука УС, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 и 142/14) .
Подноситељка се 18. новембра 2016. године , преко пуномоћника, обратила првостепеном органу поднеском у коме је навела да је исплата пензије почела од марта 2012. године, али да јој није достављено решења поводом њеног захтева, због чега тражи да се оно достави њеном пуномоћнику.
Наведено првостепено решење је 28. новембра 2016. године достављено пуномоћнику подноситељке, која је 2. децембра 2016. године против истог изјавила жалбу.
Првостепени орган је закључком број 181.6.1-180/2016 од 7. децембра 2016. године наведену жалбу одбацио као неблаговремену.
Подноситељка је потом 22. децембра 2016. године против наведеног закључка изјавила жалбу поводом које је другостепени орган донео решење број 01-02/181.6.4 712/17 од 30. марта 2017. године, којим је, у тачки 1. диспозитива, усвојио жалбу подноситељке и поништио наведени закључ ак првостепеног органа , док је у тачки 2. диспозитива одбио жалбу подноситељке изјављену 2. децембра 2016. године против првостепеног решења од 25. јула 2014. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 7572/17 од 21. августа 2018. године уважена је тужба подноситељке, поништена тачка 2. диспозитива наведеног другостепено г решења и пре дмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење број 01-02/181.6.4 712/17 од 27. септембра 2018. године, којим је усвојио жалбу подноситељке, поништио првостепено решење од 25. јула 2014. године и предмет вратио на поновни поступак и одлучивање.
Првостепени орган је 5. новембра 2018. године донео решење број 181.6.2-1260/2018, којим је успостављена исплата породичне пензије у опредељеном месечном новчаном износу, почев од 22. марта 2012. године, док је у тачки 4. диспозитива одбијен захтев подноситељке за успостављање исплате пензије за период од 15. фебруара 1999. до 21. марта 2012. године, јер нису испуњени законски услови.
Решењем другостепеног органа број 01-02/181.6.4 15106/18 од 30. јануара 2019. године одбијена је жалба подноситељке изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 3028/19 од 6. априла 2023. године уважена је тужба подноситељке, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак. Управни суд је нашао да се не могу прихватити разлози туженог органа да је потраживање подноситељке за исплату пензије за период од 15. фебруара 1999. до 21. марта 2012. године застарело . Ово из разлога што немогућност исплате пензија током 1999. године није околност коју је проузроковала подноситељка уставне жалбе и која би, као таква, могла бити разлог за примену одредбе члана 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, па није јасно од каквог је значаја чињеница да се подноситељка до 2013. године није обраћала Фонду захтевом за наставак исплате пензије. Такође је указано на то да није наведена конкретна законска одредба из које би произлазило да је потраживање подноситељке застарело. Како права из пензијског и инвалидског осигурања престају када, у току њиховог коришћења престану да постоје услови за стицање и остваривање тих права, у смислу одредбе члана 110. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, Управни суд је оценио да у оспореном решењу нису дати разлози у том погледу.
Решењем другостепеног органа 01-02/181.6.4 15106/18 од 17. јула 2023. године усвојена је жалба подноситељке, поништено првостепено решење од 5. новембра 2018. године и предмет враћен на поновни поступак.
3.2. У току наведеног поступка по захтеву подноситељке за успостављање исплате пензије, првостепени орган је, у поступку покренутом по службеној дужности, донео решење број 181.8.2-5/2019 од 12. августа 2019. године којим је обуставио исплату њене породичне пензије са 7. септембром 2014. године. У спроведеном поступку је утврђено да је подноситељка, као корисник пензије код Фонда, стекла и користи почев од 8. септембра 2014. године пензију у складу са уредбама УНМИК-а о пензијама на територији АП Косово и Метохија, а ту чињеницу није благовремено пријавила Фонду. Сагласно одредби члана 119. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, није могуће да се у истом периоду на територији Републике Србије користе две пензије. Наведено првостепено решење је потврђено у поступку по жалби подноситељке решењем другостепеног органа П-7131 од 23. октобра 2020. године. Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 1766/21 од 28. септембра 2023. године уважена је тужба подноситељке, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноситељка, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор (члан 208. став 2.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан својим решењем да укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против новог решења странка има право на жалбу (став 2.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („С лужбени гласник РС", бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука УС), које се примењују од 1. јуна 2017. године, је прописано: да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.).
5. Оцењујући наводе подноситељке уставне жалбе да јој је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 1789 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је оспорени управни поступак покренут поводом за хтева за успостављање исплате пензије од 22. марта 2013. године, да није правноснажно окончан и да се налази у фази првостепеног решавања о захтеву . Из наведеног произлази да оспорени поступак траје десет година и девет месеци. Уставни суд је имао у виду да је упоредо са оспореним поступком у току и поступак , покренут по службеној дужности, ради обустављања исплате пензије подноситељке, чија исплата је успостављена почев од 22. марта 2012. године, али његово трајање није ценио јер није истакнут захтев за утврђивање повреде права на суђење у разумном року у том поступку, нити су у допунама уставне жалбе дати разлози којима се оспорава његово трајање.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије од 17. априла 2012. године ( представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије од 27. јула 2017. године ( представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да подноситељка има легитиман интерес да се о ње ном захтеву за успостављање исплате пензије у целини одлучи у разумном року.
Када је реч о понашању подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да она у периоду од три и по година није, у складу са одредбом члана 208. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, поднела жалбу због недоношења и недостављања првостепеног решења по њеном захтеву од 22. марта 2013. године. Наиме, подноситељка се тек 18. новембра 2016. године тим поводом обратила првостепеном органу, након чега јој је достављено првостепено решење од 25. јула 2014. године донето по захтеву од 22. марта 2013. године.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је њихово поступање превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је утврдио да су у пре дметном поступку донета два првостепена и четири другостепена решења, као и да су вођена два управна спора о законитости коначних решења . Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) , чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (пресуде ЕСЉП, Pavlyulynets против Украјине , број 70763/01, од 6. септембра 2005. године, став 51, и Цветковић против Србије, број 17271/04, од 10. јуна 2008. године , став 51.). Овај суд је, такође, узео у обзир да је други управни спор у овој правној ствари трајао четири године и непуна два месеца, што се, само по себи, не може сматрати разумним, поготово због тога што је поступак који је претходио подношењу друге тужбе трајао шест година и што су у том управном спору разматрана иста спорна питања као и у претходном.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине накнаде ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа и Управног суда, као и пропуштање подноситељке да у периоду од три и по године користи правно средство за убрзање поступка у складу са законом. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу ЕСЉП изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године ( представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима ЕСЉП, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну правичну компензацију за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због неделотворног поступања органа управе и Управног суда .
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете, као и захтев подноситељке уставне жалбе којим је тражено да Уставни суд утврди и повреду осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У погледу захтева подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету ЕСЉП Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 5. изреке.
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.