Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Владан Петров, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás) и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Х . Г . из Новог Пазара , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 21. децембра 2023 . године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Х. Г . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2106 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право Х. Г . на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
5. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. Х. Г . из Новог Пазара је, 21. маја 2018. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, Уставном суду поднео уставну жалбу, допуњену поднесцима од 9 . и 30. септембра и 23. октобра 2019, 5. јуна 2020, 11. маја 2022, као и 11. маја, 15. августа и 16. октобра 2023. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. став 1. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2106 . Подносилац се истовремено позвао на повреду права гарантованих одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подносилац је у уставној жалби указао да је захтев за успостављање исплате старосне пензије поднео 9. априла 2013. године, те да поступак није правноснажно окончан. И стакао је и захтев за накнаду материјалне и нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу целокупне доку ментације приложене уз уставну жалбу и њене допуне , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 9. априла 2013. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате старосне пензије почев од 15. фебруара 1999. године, признате решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Пећ број 4983 од 24. октобра 1991. године.
Решење првостепеног органа број 181.1.6-1000/2013 од 10 . децембра 2013. године, којим је одбијен наведени захтев, потврђено је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) број 01-02/181.6.3 2037/14 од 5. фебруара 2014. године, којим је одбијена жалба подносиоца.
Пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 4390/14 од 28. маја 2015. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 01-02/181.6.3 2037/14 од 3. септембра 2015. године, којим је усвојена жалба подносиоца, поништено првостепено решење од 10. децембра 2013. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Првостепено решење број 181.6.2-1095/2015 од 27. марта 2017. године, којим је одбијен захтев подносиоца, потврђено је друг остепеним решењем број 01-02/181.6.3 8550/17 од 16. августа 2017. године, којим је одбијена жалба подносиоца.
Пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 14874/17 од 7. јуна 2019. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 01-02/181.6.3 8550/17 од 16 . августа 2019. године, којим је поништено првостепено решење од 27. марта 2017. године.
Првостепеним решењем број 181.6.2-1363/2019 од 3. октобра 2019. године одбијен је захтев подносиоца, а другостепеним решењем број 01-02/181.6.3 12026/19 од 20. маја 2020. године одбијена је његова жалба.
Пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 8868/20 од 13 . априла 2023. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. Управни суд је констатовао да је подносилац уставне жалбе корисник основне пензије на Косову и Метохији од 16. јула 2002. године на основу плаћених доприноса по Уредби 2001/3 5 о пензијама и Уредби 2005/20 којом се мења Уредба 2001/35, које је донела мисија привремене управе Уједињених Нација на Косову и Метохији. С тим у вези је указао на то да одредба члана 119. Закона о пензијском и инвалидском осигурању оставља кориснику пензије да изабере коју ће од две или више пензија стечених на територији Републике Србије да користи, те да тужени орган није дао разлоге због којих сматра да се подносилац определио за пензију коју прима у складу са наведеним уредбама, а не за пензију коју је остварио код Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, будући да у списима предмете не постоји таква његова изјава. Како права из пензијског и инвалидског осигурања престају када, у току њиховог коришћења престану да постоје услови за стицање и остваривање тих права, у смислу одредбе члана 110. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, Управни суд је оценио да у оспореном решењу нису дати разлози у том погледу.
Другостепени орган је решењем број 01-02/181.6.3 12026/19 од 28. јуна 2023. године усвојио жалбу подносиоца, поништио првостепено решење од 3. октобра 2019. године и вратио предмет на поновни поступак.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан својим решењем да укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана прије ма предмета, донесе ново решење (члан 232. став 2.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбом члана 9. став 2. Закона о општем управном поступку („С лужбени гласник РС", бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука УС) прописано је да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 2106 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да је управни поступак покренут поводом захтева подносиоца од 9. априла 2013. године и да још није правноснажно окончан. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје десет година и осам месеци.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије , од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије , од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да подносилац има легитиман интерес да се о његовом захтеву за успостављање исплате пензије одлучи у разумном року.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да су они превасходно допринели дугом трајању оспореног поступка. Уставни суд је утврдио да су у конкретном поступку донета три решења првостепеног и пет решења другостепеног органа, као и да су вођена три управна спора о законитости коначних решења. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (пресуде ЕСЉП, Pavlyulynets против Украјине , број представке 70763/01, од 6. септембра 2005. године, став 51, и Цветковић против Србије, број представке 17271/04, од 10. јуна 2008. године, став 51.). Поред тога, оспорени поступак је обележио период неактивности управних органа, јер је првостепено решење од 27. марта 2017. године донето годину и по дана после другостепеног решења од 3. септембра 2015. године. Такође, Уставни суд указује на то да је било неопходно да Управни суд брже одлучи о трећој по реду тужби подносиоца, имајући у виду да је поступак који је претходио подношењу наведене тужбе трајао већ седам година, при чему су у том управном спору разматрана иста спорна питања као и у претходни м.
Уставни суд је утврдио да подносилац у поменутом периоду неактивности управних органа није користио правна средств а због „ћутања управе“, у складу са законом. Ипак, наведено пропуштање подносиоца није одлучујуће утицало на укупно трајање оспореног поступка.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 , 10/23 и 92/23).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове накнаде , посебно дужину трајања предметног поступка, као и период дужи од једне године у коме подносилац није користио правна средства због „ћутања управе“ . Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године ( представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете, као и захтев подносиоца уставне жалбе којим је тражено да Уставни суд утврди и повреду осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У погледу захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 5. изреке.
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.