Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Гордана Ајншпилер Поповић , др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Весна Илић Прелић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби И. А . из Равног Села код Врбаса , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 9. новембра 20 23. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба И. А . и утврђује да је решењем Прекршајног суда у Сомбору – Одељење у Кули Пр. 589/20 од 5. марта 2020. године и решењем Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду Прж. 12192/20 од 15. септембра 2020. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се решење Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду Прж. 12192/20 од 15. септембра 2020. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о жалби браниоца подносиоца уставне жалбе изјављеној против решења Прекршајног суда у Сомбору – Одељење у Кули Пр. 589/20 од 5. марта 2020. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. И. А . из Равног Села код Врбаса поднео је Уставном суду, 18. новембра 2020. године, преко пуномоћника М. Ј , адвоката из Куле, уставну жалбу против решења означених у изреци, због повреде права из члана 32. став 1. и чл. 33, 34. и 36. Устава Републике Србије .
Уставном жалбом се оспоравају решења којима је правноснажно одбачен захтев подноси оца за судско одлучивање по издатом прекршајном налогу против њега, јер прекршајни налог поводом чијег издавања се тражи судско одлучивање није био потписан.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да је захтев за судско одлучивање који се налази у спису био потписан од стране браниоца подносиоца, те је нејасно због чега другостепени суд погрешно утврђује чињенично стање, као и да су оспорена решења захваћена битним повредама одредаба прекршајног поступка, јер је првостепени суд морао од подносиоца затражити да прекршајни налог допуни својеручним потписом.
Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди повреду означених права и поништи оспорена решења.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. У спроведеном поступку, из садржине уставне жалбе и на основу увида у приложене доказе, Уставни суд је утврдио: да су наводи уставне жалбе којима се указује на повреду права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава у основи истоветни наводима који су изнети у уставним жалбама поводом којих је Уставни суд одлучивао у предметима Уж-7921/2019 и Уж-12922/2020; да су разлози на којима се заснивају оспорена решења садржани и у образложењима судских одлука које су оспорене у предметима Уж-7921/2019 и Уж-12922/2020; да је подносилац уставне жалбе у прекршајном поступку који је претходио уставносудском, би о у битно истоветној чињеничној и правној ситуацији као и подносиоци уставних жалби у предметима Уж- 7921/2019 и Уж-12922/2020, као и да је Уставни суд на седници одржаној 6. априла 20 23. године донео Одлуке Уж- 7921/2019 и Уж-12922/20 кој има је усвојио уставн е жалб е И. Н . и Д. З . и утврдио да је решењем Прекршајног апелационог суда Прж. 14423/19 од 4. јула 2019. године подносиоцу И. Н, а решењем Прекршајног апелационог суда – Одељења у Нишу Прж. 23173/20 од 19. новембра 2020. године подносиоцу Д. З . повређено право на приступ суду гарантовано чланом 32. став 1. Устава Републике Србије. Истим одлук ама Уставни суд је наложио Прекршајном апелационом суду да донесе нове одлуке о жалбама подносилаца уставних жалб и изјављеним против првостепених решења .
4.1. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива подносилац, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Чланом 167. тачка 2. Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, бр. 65/13, 13/16, 98/16 и 91/19) прописано је да се прекршајни поступак покреће решењем суда на основу издатог прекршајног налога поводом кога је поднет захтев за судско одлучивање. Одредбама члана 168. Закона предвиђено је: да се прекршајни налог издаје када је за прекршај законом или другим прописом од прекршајних санкција предвиђена само новчана казна у фиксном износу (став 1.); да се за прекршаје из става 1. овог члана не може поднети захтев за покретање прекршајног поступка (став 2.). Чланом 171. став 1. тач. 3. и 5. Закона прописано је да прекршајни налог садржи, између осталог, следеће поуке и упозорења – да лице против кога је издат прекршајни налог које не прихвата одговорност за прекршај има право да у року од осам дана од пријема прекршајног налога поднесе захтев за судско одлучивање тако што ће лично или преко поште предати прекршајни налог надлежном прекршајном суду уз назначење суда коме се захтев подноси у складу са чланом 174. став 1. овог закона, као и да ће прекршајни налог постати коначан и извршан по протеку рока од осам дана од дана пријема ако лице против кога је издат прекршајни налог у том року не плати новчану казну или не захтева судско одлучивање о издатом прекршајном налогу у складу са чланом 173. став 2. овог закона. Одредбама члана 172. Закона прописано је: да се прекршајни налог састоји од оригинала и две копије, да се оригинал уручује лицу против кога се издаје прекршајни налог, а да копије задржава орган који издаје прекршајни налог (став 1.); да се прекршајни налог уручује присутном лицу за кога се сматра да је учинило прекршај у моменту откривања прекршаја, а да лице против кога је издат прекршајни налог својим потписом на одговарајућем месту у налогу потврђује његов пријем (став 2.); да ће се, ако је лице за које се сматра да је учинило прекршај одсутно и када околности откривања или природа прекршаја то захтевају, достављање прекршајног налога извршити путем поште или доставне службе овлашћеног органа, у складу са одредбама о достављању из закона који уређује општи управни поступак (став 5.); да, ако присутно лице против кога се издаје прекршајни налог одбије да прими налог, службено лице ће га упозорити на последице одбијања пријема, унети у налог забелешку о одбијању пријема, дан и час када је пријем одбијен чиме се сматра да је прекршајни налог уручен (став 6.).
Чланом 174. Закона о прекршајима прописано је: да лице против кога је издат прекршајни налог уколико не прихвата своју одговорност може надлежном суду у року од осам дана од пријема прекршајног налога, лично или путем поште, да достави потписан прекршајни налог, који под овим условима представља захтев за судско одлучивање о прекршајном налогу (у даљем тексту: захтев за судско одлучивање) (став 1.); да лице против кога је издат прекршајни налог достављањем захтева за судско одлучивање надлежном суду стиче својство окривљеног у прекршајном поступку (у даљем тексту: окривљени) (став 2.); да ако окривљени суду достави захтев за судско одлучивање путем поште, уз потписан прекршајни налог може приложити и своју писану одбрану и доставити или предложити доказе (став 4.). Одредбом члана 176. став 1. Закона предвиђено је да ће суд решењем одбацити неблаговремен или непотписан захтев за судско одлучивање, а чланом 177. став 1. Закона прописано је да ће суд донети решење о покретању прекршајног поступка уколико не одбаци захтев окривљеног за судско одлучивање на основу издатог прекршајног налога (члан 177. став 1.).
4.2. Уставни суд констатује да је у својој досадашњој пракси, по правилу, одбацивао уставне жалбе подносилаца којима се оспоравају решења прекршајних судова којима је одбачен као непотписан захтев за судско одлучивање, а који подносиоци су се налазили у истој или битно сличној чињеничној и правној ситуацији као овде подносилац уставне жалбе (видети нпр. решења Уж-11862/2018 од 25. фебруара 2021. године, Уж-5852/2020 од 25. маја 2021. године и Уж-8632/2020 од 27. јануара 2022. године).
Уставни суд даље констатује да је Европски суд за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) 2. новембра 2022. године доставио туженој Републици Србији на одговор представку у предмету Бошњачки против Србије, број представке 37630/19. У чињеницама предмета, како их је представио ЕСЉП, наведено је да је подносиоцу издат прекршајни налог због саобраћајног прекршаја, да је подносилац потом поднео потписани захтев за судско одлучивање, при чему је приложио и сам прекршајни налог, али да је његов захтев правноснажно одбачен, јер прекршајни налог није потписан у складу са чланом 174. Закона о прекршајима. Наведено је, такође, да је Уставни суд одбацио његову уставну жалбу, јер је оцењено да подносилац није претрпео значајнију штету. Полазећи од наведеног, ЕСЉП је од тужене Републике Србије затражио да достави своја запажања у погледу питања да ли је подносиоцу уставне жалбе повређено право на приступ суду из члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Конценција), при чему је указано на следећу праксу ЕСЉП од значаја за овај предмет: Evaggelou против Грчке (број представке 44078/07, пресуда од 13. јануара 2011. године, ст. 17-24 .); Zubac против Хрватске (ВВ) (број представке 40160/12, пресуда од 5. априла 2018. године, ст. 96-99 .) и Nowinski против Пољске (број представке 25924/06, пресуда од 20. октобра 2009. године, ст. 31-34 .).
Имајући у виду да је цитирани предмет Бошњачки против Србије „комунициран“ Републици Србији са позивом на одговорајућу праксу ЕСЉП која се тиче повреде права на приступ суду, те да се предмет тиче битно сличне чињеничне и правне ситуације као и конкретан предмет пред Уставним судом, Уставни суд је одлучио да у овом предмету преиспита своју досадашњу праксу у погледу спорног правног питања - непотписаног прекршајног налога и права на приступ суду.
5. Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да подносилац сматра да је оспореним решењ има ње гов захтев са судско одлучивање о прекршајном налогу одбачен на основу произвољне и претерано формалне примене Закона о прекршајима, а чиме му је повређено право на приступ суду, као елемент права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава. Подноси лац сматра да је тиме што је надлежном прекршајном суду подне о уредан и потписан захтев за судско одлучивање у форми посебног поднеска, јасно и недвосмислено изрази о намеру да суд одлучи по издатом прекршајном налогу, те да у таквој ситуацији чињеница да прекршајни налог није потписан не сме бити разлог да му се онемогући да суд одлучује о његовим правима и обавезама.
Приликом разматрања ових навода, Уставни суд је пошао од праксе ЕСЉП према којој се право на правично суђење, гарантовано чланом 6. став 1. Конвенције, мора тумачити у светлу владавине права, чији је један од основних аспеката принцип правне сигурности. Правила која регулишу формалне кораке које треба предузети и рокови које треба поштовати приликом коришћења правног средства, имају за циљ да обезбеде правилно спровођење правде и поштовање поменутог принципа правне сигурности. Имајући наведено у виду, наведена правила или начин на који се примењују, не би требало да онемогуће странке у поступку да користе доступни правни лек (видети пресуде ЕСЉП: Beleš и други против Чешке Републике, број представке 47273/99, од 12. новембра 2002. године, став 49; Sotiris и Nikos Koutras Attee против Грчке, број представке 39442/98, од 16. новембра 2000 године, став 20; Miragall Escolano и други против Шпаније, представка број 38366/97 и друге, од 25. јануара 2000. године, став 36.).
Поред тога, право на приступ суду није апсолутно, већ може бити ограничено, посебно када су у питању услови допуштености захтева, будући да по својој природи подразумевају нормирање од стране државе која ужива одређено поље слободне процене у том погледу. Међутим, ова ограничења не смеју лицима ограничити или умањити приступ суду на такав начин или у толикој мери тако да буде нарушена сама суштина права. На крају, таква ограничења неће бити компатибилна са чланом 6. став 1. Конвенције ако не теже легитимном циљу или ако не постоји разуман однос пропорционалности између употребљених средстава и циља који се жели постићи (видети пресуде ЕСЉП: Yagtzilar и други против Грчке, број представке 41727/98, од 6. децембра 2001. године, став 23; Truhli против Хрватске, број представке 45424/99, од 28. јуна 2001. године, став 25; Nowinski против Пољске, број представке 25924/06, пресуда од 20. октобра 2009. године, став 31.).
ЕСЉП је истицао и да „прекомерни формализам“ може бити у супротности са захтевом да се обезбеди практично и делотворно право на приступ суду према члану 6. став 1. Конвенције и да се ово обично дешава у случајевима посебно строге конструкције процесног правила, које спречава да се захтев подносиоца представке испита у меритуму, са пратећим ризиком да ће његово или њено право на делотворну заштиту суда бити повређено. ЕСЉП је, такође, наглашавао питања правне сигурности и правилног спровођења правде, као два централна елемента за прављење разлике између претераног формализма и прихватљиве примене процесних правила. Конкретно, ЕСЉП сматра да је право на приступ суду нарушено када правила престану да служе циљевима правне сигурности и правилног спровођења правде и када формирају неку врсту баријере која спречава странку у поступку да се о његовом или њеном случају одлучи у меритуму (Zubac против Хрватске (ВВ), број представке 40160/12, пресуда од 5. априла 2018. године, ст. 97. и 98).
Примењујући наведене ставове ЕСЉП на конкретан случај, Уставни суд констатује да је подносилац уставне жалбе Прекршајном суду у Сомбору достави о поднесак потписан од стране браниоца подносиоца насловљен као „захтев за судско одлучивање иденти фикациони број налога: ПН – 5/20“ поводом прекршајног налога Министарства финансија, Управа царина, Царинариница Сомбор број ПН 5/20 од 28. јануара 2020. године, уз који је достављен и предметни прекршајни налог. Међутим, с обзиром на то да подносилац уставне жалбе није потписа о достављени прекршајни налог, ње гов захтев за судско одлучивање је правноснажно одбачен као непотписан, у складу са одредбама члана 174. став 1. и члана 176. став 1. Закона о прекршајима.
Имајући у виду наведено чињенично стање, Уставни суд сматра да је потребно оценити да ли су одредбе Закона о прекршајима, у конкретном случају, примењене уз претерани формализам, односно да ли је тиме што је на овакав начин одбачен захтев за судско одлучивање, право подносиоца на приступ суду, као е лемент права на правично суђење ограничено и умањено у толикој мери да је нарушена сама суштина тог права.
Уставни суд истиче да се прекршајни поступак, на основу члана 167. тачка 2. Закона о прекршајима, може покренути решењем на основу издатог прекршајног налога поводом кога је поднет захтев за одлучивање, те да је одредбом члана 174. став 2. Закона прописано да лице против кога је издат прекршајни налог стиче својство окривљеног у прекршајном поступку достављањем захтева за судско одлучивање надлежном суду. Такође, чланом 177. став 1. Закона о прекршајима прописано је да ће суд донети решење о покретању прекршајног поступка уколико не одбаци захтев окривљеног за судско одлучивање на основу издатог прекршајног налога. Према тумачењу Уставног суда, из наведених одредаба Закона произлази да је иницијални акт за покретање прекршајног поступка захтев за судско одлучивање који се подноси на основу издатог прекршајног налога.
Са друге стране, одредбом члана 174. став 1. Закона о прекршајима, на основу које је донето оспорено решење, прописано је да лице против кога је издат прекршајни налог, уколико не прихвата своју одговорност, може да достави надлежном суду, у року од осам дана од пријема прекршајног налога, потписани прекршајни налог, који под овим условима представља захтев за судско одлучивање о прекршајном налогу. Дакле, наведеном законском одредбом је прописана могућност за лице у односу на које је издат прекршајни налог, а које не прихвата своју одговорност, да поднесе захтев за судско одлучивање достављањем потписаног прекршајног налога, а који се у том случају сматра захтевом за судско одлучивање. Међутим, Уставни суд је становишта да наведену одредбу не треба тумачити рестриктивно и формалистички, као у овде оспореним решењима, тако да достављање потписаног прекршајног налога представља једини начин за подношење захтева за судско одлучивање, већ је неопходно да се ова одредба тумачи у вези са другим одредбама Закона о прекршајима .
Наиме, према оцени Уставног суда, спорну одредбу члана 174. став 1. Закона о прекршајима треба тумачити у вези са цитираним одредбама члана 167. тачка 2, 174. став 2. и 177. став 1. Закона, из којих, како је већ наведено, јасно произлази да је иницијални акт за покретање прекршајног судског поступка захтев за судско одлучивање који се подноси на основу издатог прекршајног налога. Такође, потребно је имати у виду и одредбу члана 176. став 1. Закона која говори о одбацивању непотписаног захтева за судско одлучивање, а не непотписаног прекршајног налога.
Дакле, Уставни суд, у контексту наведених одредаба Закона, сматра да је захтев за судско одлучивање шири појам од потписаног прекршајног налога, односно да достављање потписаног прекршајног налога није једини и искључиви начин за подношење захтева за судско одлучивање, те да другачије тумачење ових одредби Закона о прекршајима представља претерани формализам и може ограничити право на приступ судском поступку у толикој мери да се нарушава сама суштина тог права.
Уставни суд је приликом заузимања оваквог става пошао и од циљног тумачења предметних одредаба Закона о прекршајима којима потписани прекршајни налог, под одређеним условима, представља захтев за судско одлучивање о прекршајном налогу. Уставни суд је закључио да је једна од намера законодавца била да оваквом одредбом покретање прекршајног поступка и сам прекршајни поступак учини ефикаснијим и бржим, будући да прекршајни налог садржи све неопходне податке за покретање прекршајног поступка, и то у идентичној једн ообразној форми/формулару, а која судовима олакшава и убрзава поступање. Међутим, Уставни суд сматра да се наведена сврха остварује независно од тога да ли је достављени прекршајни налог потписан или није, имајући у виду да је исти у том случају свакако доступан суду ради ефикаснијег и бржег поступања. Стога је Уставни суд закључио да се наведени циљ може постићи и у ситуацији када уз потписани поднесак, односно захтев за судско одлучивање буде достављен непотписани прекршајни налог, као у конкретној ситуацији подносиоца уставне жалбе. Ово се посебно односи на ситуације (као у случају овде подносиоца уставне жалбе) када и сам поднесак (захтев за судско одлучивање) садржи све потребне податке за поступање, те када је намера за судско одлучивање јасно изражена.
Поред тога, Уставни суд сматра да су релевантне одредбе Закона о прекршајима о потписаном прекршајном налогу предвиђене и са намером да и самим лицима којима се ставља на терет извршење прекршаја, олакша покретање прекршајног поступка, на тај начин што ће већ попуњени прекршајни налог само потписати и доставити надлежном прекршајном суду. Међутим, Уставни суд сматра да уско и формалистичко тумачење спорних одредаба Закона, као у конкретном случају, заправо, тим лицима ограничава приступ суду, имајући у виду да их онемогућава да захтев за судско одлучивање поднесу у форми поднеска, уз достављање непотписаног прекршајног налога. Другим речима, Уставни суд сматра да циљ релевантних одредаба Закона о прекршајима није да ограничи право на приступ суду адресатима прекршајног налога тако што ће захтев за судско одлучивање моћи да се поднес е једино у форми потписаног прекршајног налога, већ да таквим лицима, која су често лаици, олакша покретање прекршајног поступка, тако што им даје могућност да захтев за судско одлучивање поднесу у форми потписаног прекршаног налога.
Дакле, ако лице на које се прекршајни налог односи не искористи могућност олакшаног покретања судског поступка, већ поднесе захтев за судско одлучивање као посебан поднесак и исти потпише, достављајући у прилогу непотписан прекршајни налог, становиште је Уставног суда да је одбацивање таквог захтева као непотписаног, са позивом на одредбу члана 176. став 1. Закона о прекршајима, уставноправно неприхватљиво. У том случају захтев је иницијални акт за судски поступак и само он мора бити потписан да би суд по њему поступао, а не и прилози достављени уз њега (прекршајни налог). У том смислу, Уставни суд још једном понавља да се у члану 176. став 1. Закона о прекршајима говори о одбацивању непотписаног захтева за судско одлучивање, а не непотписаног прекршајног налога (који, уколико није потписан и достављен самостално, нема својство захтева сходно члану 174. Закона о прекршајима).
Имајући у виду напред изложено, Уставни суд је оценио да је оспореним решењима, којима је правноснажно одбачен потписани захтев за судско одлучивање подносиоца уставне жалбе, а који је изјављен у форми посебног поднеска, са образложењем да достављени прекршајни налог није потписан, меродавно право примењено претерано формалистички, а што је довело до нарушавања саме суштине права подносиоца на приступ суду. Стога је Уставни суд утврдио да је оспореним решењ има подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, и то у погледу права на приступ суду као елемента права на правично суђење , па је уставну жалбу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ), одлучујући као у тачки 1. изреке.
Уставни суд није посебно разматрао наводе подносиоца о повреди права из чл. 33, 34. и 36. Устава, јер је претходно утврдио повреду права на приступ суду.
6. Уставни суд је оценио да се штетне последице утврђене повреде права могу отклонити поништајем оспореног решења Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду Прж. 12192/20 од 15. септембра 2020. године и одређивањем да тај суд поново одлучи о жалби браниоца окривљеног И. А , овде подносиоца уставне жалбе, изјављеној против решења Прекршајног суда у Сомбору – Одељење у Кули Пр. 589/20 од 5. марта 2020. године, па је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона, одлучио као у тачки 2. изреке.
7. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.