О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З. з . „А .“ из Клека, град Зрењанин и утврђује да је пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15516/20 од 23. априла 2021. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Поништава се пресуда Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15516/20 од 23. априла 2021. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија број 46-00-02065/2016-13 од 28. августа 2020. године.
3. Одбацује се предлог за одлагање извршења решења Министарства финансија број 46-00-02065/2016-13 од 28. августа 2020. године и пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15516/20 од 23. априла 2021. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. з . „А .“ из Клека, град Зрењанин, преко пуномоћника Г . М, адвоката из Зрењанина, поднела је Уставном суду, 3. јуна 2021. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15516/20 од 23. априла 2021. године, због повреде права на правично суђење и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 58. ст. 1. и 2. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено:
- да је у КО Зрењанин III, где се налази пољопривредно земљиште које је подносилац обавезан да врати у предметном поступку пред Агенцијом за реституцију, спроведен поступак комасације; да су у том поступку престала права на земљишту унетом у комасациону масу, а на оригинарни начин стечена права на земљишту добијеном из комасационе масе;
- да бивши власник земљишта које је након одузимања било предмет комасације има право на враћање земљишта које је добијено из комасационе масе за то земљиште, у складу са одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу и Уредбе о критеријумима за утврђивање површине пољопривредног и шумског земљишта у поступку враћања одузете имовине, али да не постоји могућност да се уместо одузетог, а потом комасираног земљишта, враћа земљиште из фонда задружне имовине;
- да земљиште које је предмет захтева за враћање није припало подносиоцу након одузимања, нити је он то земљиште унео у комасациону масу;
- да је „лишено сваког смисла“ образложење решења другостепеног органа да подносилац није доставио доказе да је к.п. број …/3 стекао теретним правним послом, јер се за наведену парцелу не може доставити такав доказ, будући да је стечена решењем о расподели комасационе масе, као и све друге парцеле у КО Зрењанин III;
- да је током предметног управног поступка подносилац доставио доказе да је у тој катастарској општини извршено разграничење пољопривредног земљишта у складу са Законом о претварању друштвене својине на пољопривредном земљишту у друге облике својине и да је након тога у катастру непокретности уписана државна својина за имовину за коју задруга није доставила доказе о стицању теретним правним послом, а друштвена својина за имовину за коју су такви докази достављени;
- да оспорена пресуда не садржи оцену кључних навода тужбе, да се ради о „очигледном правном насиљу“ и да је подносиоцу одузета имовина противно одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу.
Уставном жалбом се предлаже да Суд утврди повреду означених права и поништи оспорени акт.
Поднеском од 14. септембра 2021. године подносилац уставне жалбе је предложио да Уставни суд одложи извршење пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15516/20 од 23. априла 2021. године и решења Министарства финансија број 46-00-02065/2016-13 од 28. августа 2020. године.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт и целокупну приложену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Делимичним решењем Агенције за реституцију – Подручна јединица Нови Сад (даље у тексту: Агенција) број 46-009134/2012 од 14. јануара 2019. године, у тачки 1. диспозитива, усвојен је захтев, враћена имовина и утврђено право својине законским наследницима бившег власника Р. М . на 12581/378056 идеалних делова к.п. број …/3, укупне површине 37 ха 80 а 56 м2, КО Зрењанин III , која је задружна својина З. з . „А .“ из Клека, град Зрењанин. У тачки 3. диспозитива решења наложено је органу надлежном за упис права на непокретностима да, по правноснажности овог решења, изврши упис права својине у складу са тачком 1. диспозитива. Предметним делимичним решењем Агенције одбијен је као неоснован захтев у односу на к.п. бр. …/3 и … и одређено да ће о преосталом делу захтева бити накнадно одлучено ( тач. 5. и 6. диспозитива). Агенција је у образложењу предметног решења најпре констатовала: да је предмет захтева, поред осталог, део к.п. број …/33 у површини од 1 ха 29 а 28 м2; да је решењем Секретаријата за управно-праве послове СО Зрењанин број 3-475/884/67 од 7. новембра 1967. године, на основу Закона о аграрној реформи и унутрашњој колонизацији Р. М . одузето, поред осталог, земљиште на к.п. број …/33 у површини од 1 ха 29 а 28 м2; да је за наведену парцелу спроведена комасација; да је одређено извођење доказа вештачењем, како би се утврдило које је земљиште добијено из комасационе масе погодно за натурално враћање у овој управној ствари, у складу са одредбама чл. 24. и 25. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу (даље у тексту: Закон).
У образложењу предметног решења Агенције је даље наведено: да је судски вештак налаз израдио у складу са чланом 2. Уредбе о критеријумима за утврђивање површине пољопривредног и шумског земљишта у поступку враћања одузете имовине (даље у тексту: Уредба); да је у налазу и мишљењу вештака геодетске струке предложено да се врати 12581/378056 идеалних делова к.п. број …/3, на којој нема изграђених објеката и која има излаз на пут; да је у листу непокретности број 2300 КО Зрењанин III на наведеној парцели укупне површине 37 ха 80 а 56 м2 уписана задружна својина З. з . „А .“ из Клека, град Зрењанин. Првостепени орган је, полазећи од одредаба чл. 2. и 15, члана 24. став 2, члана 25. став 1. тач. 1) и 2) и члана 26. став 1) Закона и члана 2. ст. 2. и 3. Уредбе, оценио да су испуњени услови да се подноситељкама захтева врати земљиште које је добијено из комасационе масе и да нема сметњи за враћање предметне имовине у натуралном облику, будући да подносилац уставне жалбе није доказао да је к.п. број …/3 стекао теретним правним послом.
Решењем Министарства финансија број 46-00-02065/2016-13 од 28. августа 2020. године одбијене су жалбе подносилаца уставне жалбе, Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде – Управа за пољопривредно земљиште и подносилаца захтева за враћање имовине изјављене против предметног делимичног решења Агенције. Другостепени орган је констатовао да је у жалби З . з . „А .“ из Клека, град Зрењанин, наведено: да је жалилац на оригинарни начин стекао права на к.п. …/3; да је задружна својина на тој парцели уписана у складу са одредбом члана 108. став 1. Закона о задругама и у складу са Законом о претварању друштвене својине на пољопривредном земљишту у друге облике својине, без поновне оцене исправа о стицању од стране надлежног органа за упис права на непокретностима, те нема законског основа да у другим поступцима поново доказује право власништва над истим земљиштем; да ни по одредбама Закона, ни Уредбе, не постоји могућност да се уместо одузетог, а потом комасираног земљишта, враћа земљиште из фонда задружне имовине; да к.п. број …/33, која је предмет захтева за враћање, није припала жалиоцу након одузимања, нити је он ту парцелу унео у комасациону масу. Другостепени орган је, такође, констатовао да је у жалби Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде – Управа за пољопривредно земљиште наведено да део к.п. …/3 није могао бити враћен побијаним решењем Агенције, будући да није уврштен у Фонд за враћање катастарских парцела које су након одузимања биле предмет комасације. По оцени другостепеног органа, неосновани су „наводи жалбе да је к.п. …/3 стечена теретним правним послом, односно да је задружна својина на тој парцели уписана у складу са законом“, будући да нису достављени докази о томе да је жалилац ту парцелу стекао теретним правним послом. Такође је оцењено неоснованим позивање Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде – Управа за пољопривредно земљиште на члан 1. и члан 2. став 3. Уредбе, јер су том уредбом уређени критеријуми за враћање земљишта у својини Републике Србије, што није случај у овој правној ствари, будући да је к.п. …./3 уписана као задружна својина Земљорадничке задруге „А.“ из Клека, град Зрењанин.
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15516/20 од 23. априла 2021. године одбијена је као неоснована тужба којом је подносилац уставне жалбе побијао законитост коначног решења Министарства финансија. Управни суд је у оспореној пресуди констатовао да је подносилац, поред осталог, истакао да је поступак комасације извршен пре разграничења државне и друштвене својине и да се у односу на нове парцеле које су добијене из комасационе масе у поступку разграничења није ни могао утврђивати правни основ стицања права коришћења, јер су те парцеле стечене оригинарним путем, већ се начин стицања утврђивао у односу на парцеле које је учесник комасације унео у комасациону масу. Управни суд је прихватио у свему разлоге другостепеног органа на којима је заснована одлука о жалби и нашао да тужба не садржи ниједан навод који није оцењен у управном поступку.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Законом о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник PC“, бр. 72/11 и 108/13) прописано је: да се под „подржављеном имовином“ подразумева имовина која је на основу прописа из члана 2. овог закона одузета и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину (члан 3. тачка 2)); да је обвезник враћања подржављене имовине у натуралном облику, осим Републике Србије, задруга, која је, на дан ступања на снагу овог закона, власник, држалац или носилац права коришћења, односно располагања на подржављеној имовини - у односу на право које јој припада (члан 9. став 1.); да се о вим законом враћају непокретне и покретне ствари у јавној својини Републике Србије, аутономне покрајине односно јединице локалне самоуправе, у државној, друштвеној и задружној својини, осим ствари у својини задругара и друштвеној и задружној својини које је ималац стекао уз накнаду (члан 15. став 1.); да су п редмет враћања подржављене непокретности, поред осталих, пољопривредно земљиште (члан 15. став 2.); да се бившем власнику враћа право својине на пољопривредном и шумском земљишту и шумама, одузетим применом прописа из члана 2. овог закона (члан 24. став 1.); да у колико је одузето пољопривредно, односно шумско земљиште било предмет комасације, односно арондације након одузимања, бивши власник има право на враћање земљишта које је добијено из комасационе масе за то земљиште (члан 24. став 2.); да се н е враћа право својине на пољопривредном и шумском земљишту ако је, на дан ступања на снагу овог закона - на катастарској парцели изграђен објекат који је у функцији на дан ступања на снагу овог закона, ако је неопходна нова парцелација земљишта ради обезбеђивања приступног пута за земљиште које је предмет захтева за враћање или ако је земљиште у друштвеној, односно задружној својини стечено теретним правним послом (члан 25. став 1. тач. 1), 2) и 3)); да Агенција утврђује све чињенице и околности од значаја за одлучивање о захтеву и доноси решење којим, поред осталог, утврђује корисника, имовину која се враћа, односно за коју се даје обештећење (члан 47. став 1.) .
Уредбом о критеријумима за утврђивање површине пољопривредног и шумског земљишта у поступку враћања одузете имовине („Службени гласник РС“, број 29/18) ближе су уређени критеријуми за враћање пољопривредног, односно шумског земљишта у својини Републике Србије на подручју катастарских општина у којима је након одузимања спроведен поступак комасације, односно арондације земљишта, као и критеријуми за утврђивање површине пољопривредног и шумског земљишта које се не враћа у поступку враћања одузете имовине (члан 1.).
Одредбама члана 2. Уредбе предвиђено је: да појам „комасациона маса“ из члана 24. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу подразумева комасирано пољопривредно, односно шумско земљиште на територији јединице локалне самоуправе на којој се налазило одузето земљиште или комасирано подручје суседне јединице локалне самоуправе (став 1.); да појам „за то земљиште“ из члана 24. став 2. Закона значи да ће се на враћање пољопривредног, односно шумског земљишта које је било предмет комасације, односно арондације, сходно примењивати критеријуми утврђени Техничким упутством за извођење геодетско-техничких радова у поступку враћања земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због обавезног откупа пољопривредних производа (став 2.); да ће Управа за пољопривредно земљиште, у року од 15 дана од ступања на снагу ове уредбе, а након што јој Агенција за реституцију достави податке о површинама пољопривредног земљишта које се потражују у катастарским општинама у којима је након одузимања спроведен поступак комасације, утврдити катастарске парцеле у државној својини у површини која ће бити довољна да се до краја спроведе поступак враћања имовине, а које могу бити предмет враћања у смислу Закона и ове уредбе и те податке доставити Агенцији (став 3.).
5. Подносилац уставне жалбе превасходно указује на то да земљиште које је предмет захтева за враћање имовине није припало њему након одузимања и да он то земљиште није унео у комасациону масу. Даље се истиче да је неприхватљиво становиште Управног суда да је подносилац требало да докаже да је стекао теретним правним послом к.п. …/3, која је у поступку реституције додељена законским наследницима бившег власника из комасационе масе .
Оцењујући основаност уставне жалбе са становишта права на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да се уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји у томе да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда.
Уставни суд је најпре констатовао да је к.п. број …/33 одузета од бившег власника применом Закона о аграрној реформи и унутрашњој колонизацији, да је у предметном поступку реституције утврђено да је за ту парцелу спроведена комасација и да је делимичним решењем Агенције законским наследницима бившег власника утврђено право својине на к.п. …/3, која је уписана као задружна својина и коју је подносилац уставне жалбе стекао на основу решења о расподели комасационе масе. Агенција је одлуку засновала на одредбама чл. 15, 24. и 25. Закона и члана 2. и 3. Уредбе. Из образложења решења другостепеног органа произлази да, према становишту тога органа, нема места примени Уредбе, будући да су њоме уређени критеријуми за враћање земљишта у својини Републике Србије, а у конкретном случају је реч о задружној својини. Управни суд је одлуку о одбијању тужбе подносиоца уставне жалбе засновао на наведеним одредбама Закона, прихватајући у свему разлоге наведене у побијаном решењу другостепеног органа.
По налажењу Уставног суда, у поступку који је окончан оспореним актом било је спорно следеће правно питање: ако је пољопривредно земљиште након подржављења било предмет комасације, да ли обвезник враћања може бити лице које је носилац права на земљишту добијеном из комасационе масе, ако то лице није стекло права на земљишту које је предмет захтева за враћање, након његовог подржављења.
Уставни суд је најпре констатовао да из наведених одредаба Закона произлази: да обвезник враћања подржављене имовине у натуралном облику може бити и задруга, која је, на дан ступања на снагу тог закона, власник, држалац или носилац права коришћења, односно располагања на подржављеној имовини; да се не враћа право својине на пољопривредном земљишту ако је, на дан ступања на снагу овог закона, земљиште у друштвеној својини стечено теретним правним послом; да се уместо подржављеног пољопривредног земљишта које је било предмет комасације након одузимања, бившем власнику за то земљиште додељује земљиште које је добијено из комасационе масе . Из одредаба Уредбе произлази да се, уместо пољопривредног земљишта које је било предмет комасације након одузимања, бившем власнику утврђује право својине на земљишту у државној својини, превасходно на територији јединице локалне самоуправе на којој се налазило одузето земљиште, које Управа за пољопривредно земљиште утврђује по пријему података од Агенције о комасираном земљишту које се потражује у поступку реституције. Из тога даље следи да се Уредба примењује у ситуацији када је у поступку реституције утврђено да обвезник враћања није стекао теретним правним послом права на подржављеном земљишту које је предмет захтева за враћање, односно да је то земљиште у државној својини.
Полазећи од наведених одредаба закона, Уставни суд сматра да је у предметном поступку морало бити разјашњено ко је обвезник враћања к.п. број …./33, која је одузета од бившег власника. Наиме, Агенција је у поступку доношења предметног решења одредила вештачење ради утврђивања „које је земљиште добијено из комасационе масе погодно за натурално враћање“, позивајући се на одредбе чл. 2. и 3. Уредбе, на основу које се у поступку реституције може доделити само земљиште које је у државној својини и чија примена подразумева да је у поступку утврђено да је Република Србија обвезник враћања к.п. број …./33. По оцени Уставног суда, међутим, из предметног решења Агенције произлази да је као обвезник враћања подржављене парцеле одређен подносилац уставне жалбе , иако у поступку није утврђено да је стекао права на тој парцели након одузимања, а пре комасације. Суд, с тим у вези, констатује да је подносилац уставне жалбе истицао да к.п. број …/33, која је предмет захтева за враћање, није припала њему након одузимања, нити је он ту парцелу унео у комасациону масу, али ове наводе подносиоца нису оценили ни другостепени орган, нити Управни суд. Такође, из образложења решења другостепеног органа, које је прихватио Управни суд, произлази оцена тог органа да нема места примени Уредбе, на основу које се у поступку реституције додељују парцеле из државне својине, будући да је к.п. број …/3 уписана као задружна својина, а да подносилац уставне жалбе није доказао да је ту парцелу стекао теретним правним послом. По налажењу овог суда, наведено становиште нема уставноправног утемељења, будући да се у поступку реституције најпре утврђује ко је након подржављења земљишта које је предмет захтева за враћање би о носилац права на том земљишту, јер је то лице , односно његов правни следбеник, о бвезник враћања земљишта, ако је оно прибављено без накнаде . У противном, ако је стечено теретним правним послом, обвезник враћања је Република Србија, а ако је земљиште након подржављења било предмет комасације, бивши власник има право на враћање земљишта које је добијено из комасационе масе, али искључиво из земљишта које је у својини Републике Србије.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је у поступку који је окончан оспореним актом произвољном применом материјалног права подносиоцима захтева за реституцију утврђено право својине на к.п. број …/3, коју је подносилац уставне жалбе стекао на основу решења о расподели комасационе масе. Уставни суд је стога утврдио повреду права подносиоца уставне жалбе на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 , 10/23 и 92/23 ), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. Уставни суд је , имајући у виду природу утврђене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио пресуду Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15516/20 од 23. априла 2021. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија број 46-00-02065/2016-13 од 28. августа 2020. године, одлучујући као у тачки 2. изреке.
7. Уставни суд је оценио преурањеним захтев уставне жалбе да се утврди повреда права на имовину из члана 58. став 1. Устава, имајући у виду да ће, након поништавања оспорене пресуде Управног суда, бити поново испитана законитост решења Министарства финансија којим је окончан предметни управни поступак.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у преосталом делу одбацио, због непостојања претпоставки утврђених Уставом и Законом за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. Уставни суд је, сагласно одредбама члана 56. став 3. и члана 86. Закона о Уставном суду, у тачки 3. изреке одбацио предлог за одлагање извршења појединачног акта, јер је донео коначну одлуку о уставној жалби. Поред наведеног, Уставни суд констатује да се у поступку по уставној жалби може, до доношења одлуке о уставној жалби, одложити извршење само оног појединачног акта или радње против којих је изјављена уставна жалба.
9. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тач. 3) и 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.