Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Гордана Ајншпилер Поповић и др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Р . Ж . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 30. новембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Р. Ж . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Секретаријатом за инспекцију, надзор и комуникацију градске управе града Београда – Сектор за грађевински и урбанистички инспекцијски надзор – Одељење за грађевинску инспекцију III у предмету X-12 број 356-1644/2021 (раније предмет III-03 број 356-131/2012 Одељења за имовинско-правне, урбанистичко-грађевинске и стамбене послове и грађевинску инспекцију градске општине Лазаревац – Група за грађевинску инспекцију) подносиоцу повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право Р. Ж . на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству .
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Р. Ж . из Београда, преко пуномоћника Ј . Ж, адвоката из Београда, подне о је Уставном суду, 8. марта 2021. године, уставну жалбу против пресуда Управног суда У. 5613/16 од 7. фебруара 2019, У. 7665/16 од 20. јуна 2019. и У. 7666/16 од 21. новембра 2019. године, као и решења Управног суда – Одељење у Новом Саду Ув. 249/19 од 12. маја 2020. године, због повреде начела и права из чл. 21 , 23, 32, 36, 58. Устава Републике Србије и повреде одредбе члана 84. став 3. Устава, као и повреде права из чл. 6, 8, 13. и 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз наведену конвенцију. Како се означена права гарантована Европском конвенцијом и Протоколом јемче и одговарајућим одредбама Устава, то Уставни суд њихову евентуалну повреду цени у односу на одредбе Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено : да су оспорени акти везани за експропријацију непокретности подносиоца и да је његова имовина која је била пописана у поступку експропријације „порушена без накнаде“, иако је надлежни орган био дужан да експроприше и бесправно изграђене објекте. Такође је наведено да су управни и судски поступци у којима су донети оспорени акти трајали „непримерено и неосновано дуго“ и да нису окончани у разумном року.
Поступајући по налогу Суда, пуномоћник подносиоца уставне жалбе је 26. маја 2023. године доставио поднесак у коме је навео да се уставном жалбом оспорава трајање управног поступка који се води пред Одељењем за имовинско-правне, урбанистичко-грађевинске и стамбене послове и грађевинску инспекцију градске општине Лазаревац – Група за грађевинску инспекцију у предмету III-03 број 356-131/2012.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди да је у оспореном поступк у подносиоцу повређено право на суђење у разумном року и право на имовину, као и да утврди право подносиоца на накнаду материјалне штете за порушене објекте и нематеријалне штете у износу од 1.000 евра у динарској противвредности .
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу , оспорене акте, достављену документацију и списе предмета X-12 број 356-1644/2021 Секретаријата за инспекцију, надзор и комуникацију градске управе града Београда – Сектор за грађевински и урбанистички инспекцијски надзор – Одељење за грађевинску инспекцију III , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Решењем Одељења за имовинско-правне, урбанистичко-грађевинске и стамбене послове и грађевинску инспекцију градске општине Лазаревац – Група за грађевинску инспекцију од 24. новембра 2011. године наложено је подносиоцу уставне жалбе да у року означеном у решењу уклони стамбене објекте димензија у основи 5x11м и 5x7м, изграђене на к.п. бр. …/4 и …/4, обе у КО Вреоци, без одобрења за изградњу.
Решењем Секретаријата за имовинско-правне послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда – Сектор за другостепени управни поступак од 20. јануара 2012. године поништено је наведено решење првостепеног органа и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање.
У даљем току поступка првостепени орган је донео три решења којима је подносиоцу уставне жалбе наложио уклањање бесправно изграђених објеката (4. маја, 15. августа и 9. октобра 2012. године), а другостепени орган је та решења поништио и вратио предмет првостепеном органу на поновно одлучивање, решењима од 19. јула, 24. септембра и 8. новембра 2012. године.
Решењем првостепеног органа број 356-131/2012 од 22. новембра 2012. године наложено је подносиоцу уставне жалбе да у року означеном у решењу уклони предметне стамбене објекте, а другостепени орган је решењем од 22. јануара 2013. године одбио жалбу подносиоца уставне жалбе изјављену против наведен ог решења првостепеног органа.
Закључком грађевинског инспектора Одељења за инспекцијске послове Управе градске општине Лазаревац од 16. јануара 2013. године дозвољено је извршење решења првостепеног органа од 22. новембра 2012. године, а записником од 11. фебруара 2013. године констатовано је да је тог дана спроведено извршење наведеног решења.
Решењем другостепеног органа од 6. марта 2013. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе изјављена против закључка првостепеног органа од 16. јануара 2013. године.
Пресудом Управног суда У. 2947/13 од 13. фебруара 2015. године уважена је тужба подносиоца уставне жалбе поднета против решења другостепеног органа од 22. јануара 2013. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање, јер је решење којим је наложено уклањање објеката донето с позивом на одредбе члана 198. Закона о планирању и изградњи, за које је Уставни суд утврдио да нису у сагласности са Уставом. У извршењу те пресуде другостепени орган је решењем од 25. маја 2015. године поништио решење првостепеног органа од 22. новембра 2012. године.
Првостепени орган је 22. јула 2015. године донео ново решење којим је подносиоцу уставне жалбе наложио уклањање бесправно изграђених објеката и истакао да је поништено решење донето пре него што је у „Службеном гласнику Републике Србије“ објављена наведена одлука Уставног суда. Другостепени орган је и новодонето решење поништио решењем од 26. октобра исте године и вратио предмет првостепеном органу на поновно одлучивање, да би се, поред уклањања, наложила и обустава радова.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење 25. новембра 2015. године, а другостепени орган је решењем од 7. априла 2016. године одбио жалбу подносиоца уставне жалбе изјављену против тог решења првостепеног органа.
Пресудом Управног суда У. 5957/13 од 11. децембра 2015. године уважена је тужба подносиоца уставне жалбе поднета против решења другостепеног органа од 6. марта 2013. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање, из истог разлога који је наведен у раније донетој пресуди тог суда. У извршењу наведене пресуде другостепени орган је решењем од 8. фебруара 2016. године поништио закључак првостепеног органа од 16. јануара 2013. године и вратио предмет том органу на поновно одлучивање.
Закључком првостепеног органа од 10. марта 2016. године дозвољено је извршење решења тог органа од 22. новембра 2012. године.
Другостепени орган је решењем од 8. априла 2016. године поништио закључак првостепеног органа од 10. марта 2016. године и вратио предмет првостепеном органу на поновно одлучивање, са образложењем да је решење тог органа од 22. новембра 2012. године поништено у извршењу пресуде Управног суда У. 2947/13 од 13. фебруара 2015. године, а да је донето ново решење од 25. новембра 2015. године.
Закључком првостепеног органа од 9. маја 2016. године дозвољено је извршење решења тог органа од 25. новембра 2015. године, а другостепени орган је решењем од 23. августа 2016. године одбио жалбу подносиоца уставне жалбе изјављену против наведеног закључка.
Пресудом Управног суда У. 2903/17 од 12. марта 2021. године уважена је тужба подносиоца уставне жалбе поднета против решења другостепеног органа од 23. августа 2016. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање, због очигледне омашке у означавању броја решења првостепеног органа. У извршењу те пресуде другостепени орган је решењем од 21. априла 2021. године поништио закључак првостепеног органа од 9. маја 2016. године и вратио предмет првостепеном органу на поновно одлучивање.
У допису Секретаријата за инспекцију, надзор и комуникацију градске управе града Београда од 18. октобра 2023. године наведено је да се оспорени поступак сада води пред тим органом у предмету X-12 број 356-1644/2021.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чиј у повред у подноси лац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано : да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се административно извршење спроводи на основу решења које је постало извршно и закључка о дозволи извршења (члан 269. став 1.); да кад је на основу решења спроведено извршење, а решење је касније поништено или измењено, извршеник има право да захтева да му се врати оно што му је одузето, односно да се ствар врати у стање које произлази из новог решења (члан 278.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 ) у члану 9. став 2. садржи суштински исту одредб у о потреби брзог и ефикасног одлучивања у управном поступку, а одредба ч лана 204. став 1, за разлику од ранијег законског решења, предвиђа и могућност подношења захтева за накнаду штете, ако је извршење спроведено, а решење које је извршено касније буде поништено или укинуто.
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је повређено право на суђење у разумном року у управном поступку који је покренут пред Одељењем за имовинско-правне, урбанистичко-грађевинске и стамбене послове и грађевинску инспекцију градске општине Лазаревац – Група за грађевинску инспекцију у предмету III-03 број 356-131/2012, а настављен пред Секретаријатом за инспекцију, надзор и комуникацију градске управе града Београда – Сектор за грађевински и урбанистички инспекцијски надзор – Одељење за грађевинску инспекцију III у предмету X-12 број 356-1644/2021.
Уставни суд указује на то да поступак административног извршења по својој природи не спада у сложене поступке, посебно стога што се извршење спроводи на основу извршног решења, чија се правилност не може оспоравати жалбом. У конкретном случају се, међутим, поставило питање законитости извршне исправе на основу које је дозвољено и спроведено извршење. Овај суд, с тим у вези, истиче да је у оспореном поступку, пре доношења закључка о дозволи извршења , донето пет првостепених решења којима је наложено рушење спорних објеката, те да је другостепени орган у поступку по жалби подносиоца уставне жалбе поништио четири таква решења. Након спроведеног административног извршења, донета су још четири првостепена управна акта, као и шест решења другостепеног органа и вођена су три управна спора. У извршењу пресуде Управног суда поништена је извршна исправа на основу које је дозвољено извршење, а у даљем току поступка поништен а су и два закључка о дозволи извршења решења којим а је наређено уклањање тих објеката .
Уставни суд налази да одлука у овом предмету има правни и материјални значај за подносиоца уставне жалбе, с обзиром на то да накнадно поништавање или укидање решења које је извршено представља основ за накнаду штете . Суд је имао у виду да је протекло две и по године од поништавања последњег закључка којим је дозвољено извршењ е и да се из достављених списа предмета не може утврдити правна судбина решења првостепеног органа од 25. новембра 2015. године.
Полазећи од тога да у предметном поступку административног извршења – упркос томе што није било кашњења у одлучивању органа управе и Управног суда, ни после десет година није правноснажн о одлу чено о законитости поступка инспекцијског надзора у коме је донета извршна исправа, Уставни суд је утврдио повреду права подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 , 10/23 и 92/23 ), у овом делу уставну жалбу усвојио, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. Разматрајући начин отклањања штетних последица утврђених повреда права, у смислу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се оспорени поступак окончао у најкраћем року.
7. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због повреде означеног права оствари утврђењем права подносиоца на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, крећући се у границама захтева који је постављен у уставној жалби. Уставни суд је имао у виду праксу овог суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије , од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
8. Подносилац уставне жалбе, такође, сматра да му је спровођењем решења Одељења за имовинско-правне, урбанистичко-грађевинске и стамбене послове и грађевинску инспекцију градске општине Лазаревац – Група за грађевинску инспекцију III-03 број 356-131/2012 од 22. новембра 2012. године повређено право на имовину и, с тим у вези, истиче захтев за накнаду материјалне штете.
Уставни суд је констатовао да је наведено решење поништено, а да још није правноснажно одлучено о обавези подносиоца уставне жалбе да уклони бесправно изграђене објекте. Уставни суд је , стога, уставну жалбу у овом делу одбацио као преурањену, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
Уставни суд је из наведеног разлога, сагласно истој одредби Закона, одбацио и захтев за накнаду материјалне штете, решавајући као у тачки 4. изреке.
9. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуда Управног суда У. 5613/16 од 7. фебруара 2019, У. 7665/16 од 20. јуна 2019. и У. 7666/16 од 21. новембра 2019. године, као и решења Управног суда – Одељење у Новом Саду Ув. 249/19 од 12. маја 2020. године, овај суд је најпре констатовао да је Решењем Уж-2877/2019 од 18. новембра 2020. године одбацио уставну жалбу подносиоца изјављену против истих аката који су оспорени овом уставном жалбом , због повреде истих начела и права гарантованих Уставом.
Уставни суд је даље констатовао да је одредбом члана 8. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се о питањима поступка пред Уставним судом која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе одговарајућих процесних закона. Сагласно одредби члана 294. став 1. тачка 4) Закона о парничном поступку („Службени гласник РС“, бр. 72/11…18/20), суд по претходном испитивању тужбе доноси решење којим се тужба одбацује ако утврди да је ствар правноснажно пресуђена.
С обзиром на то да правно начело res iudicata онемогућава разматрање захтева који су већ размотрени пред овим судом, Уставни суд је , сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, и у овом делу одбацио уставну жалбу, јер не постоје Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка , решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10 . На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) , члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.