Уставни суд у саставу: председник Снежана Марковић и судије Гордана Ајншпилер Поповић, Татјана Ђуркић, Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), Мирослав Николић, др Владан Петров, др Наташа Плавшић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, у поступку по уставној жалби А. Б . из Сомбора , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 30. новембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба А. Б . изјављена против решења Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду Прж. 10010/19 од 11. јуна 2019. године и утврђује се да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредом члана 32. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Поништава се решење Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду Прж. 10010/19 од 11. јуна 2019. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о жалби подносиоца уставне жалбе изјављеној против решења Прекршајног суда у Новом Саду Пр. 4062/19 од 18. априла 2019. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. А. Б . из Сомбора поднео је Уставном суду, 22. августа 2019. године, преко пуномоћника С. Њ, адвоката из Новог Сада , уставну жалбу против решења Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду Прж. 10010/19 од 11. јуна 2019. године, због повреде начела и права из чл. 21. и 32. Устава Републике Србије.
Подносилац се истовремено позвао на повреду чл. 6. и 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, које Уставни суд цени у односу на одговарајуће одредбе Устава.
Уставном жалбом се оспорава решење којим је одбијена као неоснована жалба окривљеног А. Б, овде подносиоца, и потврђено првостепено решење о одбацивању захтева за судско одлучивање по издатом прекршајном налогу Министарства унутрашњих послова Републике Србије – Полицијска управа у Новом Саду, СПИ, ПИ Запад број 185110919166 од 27. марта 2019. године, који је издат подносиоцу уставне жалбе због учињеног прекршаја из члана 332a став 1. тачка 2 ) Закона о безбедности саобраћаја на путевима – коришћење мобилног телефона без опреме која омогућава телефонирање без ангажовања руку за време вожње, а којим прекршајним налогом му је изречена новчана казна у износу од 10.000,00 динара.
Подносилац сматра да му је повређено право на приступ суду тиме што је оспореним решењем правноснажно одбачен захтев за судско одлучивање о издатом прекршајном налогу, иако је подносилац доставио потписани, уредан поднесак који је насловљен као захтев за судско одлучивање из кога се закључује да окривљено лице (подносилац) тражи судску заштиту и то право му не може бити ускраћено, без обзира на то што прекршајни налог који је приложен уз поднесак, није потписан.
Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу и поништи оспорено решење.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Пр. 4062/19 Прекршајног суда у Новом Саду, између осталог, утврдио:
- да је против окривљеног, овде подносиоца уставне жалбе, 27. марта 2019. године издат прекршајни налог од стране Министарства унутрашњих послова Републике Србије – Полицијска управа у Новом Саду, СПИ, ПИ Запад бр. 185110919166 због прекршаја из члана 332a став 1. тачка 2) Закона о безбедности саобраћаја на путевима – коришћење мобилног телефона без опреме која омогућава телефонирање без ангажовања руку за време вожње ; за наведени прекршај је предвиђена новчана казна у износу од 10.000 динара;
- да је окривљени 8. марта 2019. године поднео Прекршајном суду у Новом Саду захтев за судско одлучивање уз који је доставио непотписан прекршајни налог издат од стране Министарства унутрашњих послова Републике Србије – Полицијска управа у Новом Саду, СПИ, ПИ Запад бр. 185110919166 , као и пуномоћје;
- да је напред наведени захтев за судско одлучивање потписан од стране А. Б , док прекршајни налог није потписан;
- да је решењем Прекршајног суда у Новом Саду Пр. 4062/19 од 18. априла 2019. године одбачен захтев за судско одлучивање као непотписан;
- да је оспореним решењем Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду Прж. 10010/19 од 11. јуна 2019. године одбијена као неоснована жалба браниоца окривљеног, а решење Прекршајног суда у Новом Саду Пр. 4062/19 од 18. априла 2019. године је потврђено.
У образложењу оспореног решења је, између осталог, наведено да из стања у списима произилази да је А. Б . доставио суду непотписан прекршајни налог број 185110919166, због чега је изгубио право на судско одлучивање, те код таквог стања ствари, околност да је окривљени суду доставио поднесак насловљен као захтев за судско одлучивање и који је потписао, није од значаја за другачије одлучивање у конкретној правној ствари јер, како је већ наведено, потребно је суду доставити потписан прекршајни налог, па је правилно првостепени суд одбацио захтев за судско одлучивање као непотписан, сходно члану 176. став 1. Закона о прекршајима.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се позива подносилац уставне жалбе, између осталог, утврђено је: да су пред Уставом и законом сви су једнаки (члан 21. став 1.); да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације. (члан 21. став 2.); да је забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. став 3.); да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21. став 3.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.);
Законом о прекршајима („Службени гласник РС“, бр. 65/13, 13/16 и 98/16) је, између осталог, прописано: да се прекршајни поступак покреће решењем суда на основу захтева за покретање прекршајног поступка, издатог прекршајног налога поводом кога је поднет захтев за судско одлучивање (члан 167.); да се прекршајни налог издаје када је за прекршај законом или другим прописом од прекршајних санкција предвиђена само новчана казна у фиксном износу (члан 168. став 1.); да за прекршаје из става 1. овог члана не може се поднети захтев за покретање прекршајног поступка (члан 168. став 2.); да прекршајни налог садржи, између осталих, следеће поуке и упозорења – да лице против кога је издат прекршајни налог које не прихвата одговорност за прекршај има право да у року од осам дана од пријема прекршајног налога поднесе захтев за судско одлучивање тако што ће лично или преко поште предати прекршајни налог надлежном прекршајном суду уз назначење суда коме се захтев подноси у складу са чланом 174. став 1. овог закона, као и да ће прекршајни налог постати коначан и извршан по протеку рока од осам дана од дана пријема ако лице против кога је издат прекршајни налог у том року не плати новчану казну или не захтева судско одлучивање о издатом прекршајном налогу у складу са чланом 173. став 2. овог закона (члан 171. став 1. тач. 3) и 5 )); да се прекршајни налог састоји од оригинала и две копије. Оригинал се уручује лицу против кога се издаје прекршајни налог, а копије задржава орган који издаје прекршајни налог (члан 172. став 1.); да се прекршајни налог уручује присутном лицу за кога се сматра да је учинило прекршај у моменту откривања прекршаја. Лице против кога је издат прекршајни налог својим потписом на одговарајућем месту у налогу потврђује његов пријем (члан 172. став 2.); да ако присутно лице против кога се издаје прекршајни налог одбије да прими налог, службено лице ће га упозорити на последице одбијања пријема, унети у налог забелешку о одбијању пријема, дан и час када је пријем одбијен чиме се сматра да је прекршајни налог уручен (члан 172. став 6.); да лице против кога је издат прекршајни налог уколико не прихвата своју одговорност може надлежном суду у року од осам дана од пријема прекршајног налога, лично или путем поште, да достави потписан прекршајни налог, који под овим условима представља захтев за судско одлучивање о прекршајном налогу (у даљем тексту захтев за судско одлучивање) (члан 174. став 1.); да лице против кога је издат прекршајни налог достављањем захтева за судско одлучивање надлежном суду стиче својство окривљеног у прекршајном поступку (у даљем тексту: окривљени) (члан 174. став 2.); да ако окривљени суду достави захтев за судско одлучивање путем поште, уз потписан прекршајни налог може приложити и своју писану одбрану и доставити или предложити доказе (члан 174. став 4.); да ће суд решењем одбацити неблаговремен или непотписан захтев за судско одлучивање (члан 176. став 1.); да уколико суд захтев окривљеног за судско одлучивање на основу издатог прекршајног налога не одбаци. донеће решење о покретању прекршајног поступка (члан 177. став 1.).
5. Уставни суд констатује да је у својој досадашњој пракси, по правилу, одбацивао уставне жалбе подносилаца којима се оспоравају решења прекршајних судова којима је одбачен као непотписан захтев за судско одлучивање, а који подносиоци су се налазили у истој или битно сличној чињеничној и правној ситуацији као овде подносилац уставне жалбе (видети нпр. решења Уж-11862/2018 од 25. фебруара 2021. године, Уж-5852/2020 од 25. маја 2021. године и Уж-8632/2020 од 27. јануара 2022. године).
Уставни суд даље констатује да је Европски суд за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) 2. новембра 2022. године доставио туженој Републици Србији на одговор представку у предмету Бошњачки против Србије, број представке 37630/19. У чињеницама предмета, како их је представио ЕСЉП, наведено је да је подносиоцу издат прекршајни налог због саобраћајног прекршаја, да је подносилац потом поднео потписани захтев за судско одлучивање, при чему је приложио и сам прекршајни налог, али да је његов захтев правноснажно одбачен, јер прекршајни налог није потписан у складу са чланом 174. Закона о прекршајима. Наведено је, такође, да је Уставни суд одбацио његову уставну жалбу, јер је оцењено да подносилац није претрпео значајнију штету. Полазећи од наведеног, ЕСЉП је од Тужене Републике Србије затражио да достави своја запажања у погледу питања да ли је подносиоцу уставне жалбе повређено право на приступ суду из члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Конценција), при чему је указано на следећу праксу ЕСЉП од значаја за овај предмет: Evaggelou против Грчке (број представке 44078/07, пресуда од 13. јануара 2011. године, ст. 17-24 .); Zubac против Хрватске (ВВ) (број представке 40160/12, пресуда од 5. априла 2018. године, ст. 96-99 .) и Nowinski против Пољске (број представке 25924/06, пресуда од 20. октобра 2009. године, ст. 31-34 .).
Имајући у виду да је цитирани предмет Бошњачки против Србије „комунициран“ Републици Србији са позивом на одговорајућу праксу ЕСЉП која се тиче повреде права на приступ суду, те да се предмет тиче битно сличне чињеничне и правне ситуације као и конкретан предмет пред Уставним судом, Уставни суд је одлучио да у овом предмету преиспита своју досадашњу праксу у погледу спорног правног питања – непотписаног прекршајног налога и права на приступ суду.
6. Подносилац уставне жалбе сматра да му је оспореним решењем Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду Прж. 10010/19 од 11. јуна 2019. године повређено право на приступ суду , као еле мент права из члана 32. Устава.
Приликом разматрања ових навода, Уставни суд је пошао од праксе ЕСЉП према којој се право на правично суђење, гарантовано чланом 6. став 1. Конвенције, мора тумачити у светлу владавине права, чији је један од основних аспеката принцип правне сигурности. Правила која регулишу формалне кораке које треба предузети и рокови које треба поштовати приликом коришћења правног средства, имају за циљ да обезбеде правилно спровођење правде и поштовање поменутог принципа правне сигурности. Имајући наведено у виду, наведена правила или начин на који се примењују, не би требало да онемогуће странке у поступку да користе доступни правни лек (видети пресуде ЕСЉП: Beleš и други против Чешке Републике , број представке 47273/99, од 12. новембра 2002. године, став 49; Sotiris и Nikos Koutras Attee против Грчке , број представке 39442/98, од 16. новембра 2000 године, став 20; Miragall Escolano и други против Шпаније , представка број 38366/97 и друге, од 25. јануара 2000. године, став 36.).
Поред тога, право на приступ суду није апсолутно, већ може бити ограничено, посебно када су у питању услови допуштености захтева, будући да по својој природи подразумевају нормирање од стране државе која ужива одређено поље слободне процене у том погледу. Међутим, ова ограничења не смеју лицима ограничити или умањити приступ суду на такав начин или у толикој мери тако да буде нарушена сама суштина права. На крају, таква ограничења неће бити компатибилна са чланом 6. став 1. Конвенције ако не теже легитимном циљу или ако не постоји разуман однос пропорционалности између употребљених средстава и циља који се жели постићи (видети пресуде ЕСЉП: Yagtzilar и други против Грчке , број представке 41727/98, од 6. децембра 2001. године, став 23; Truhli против Хрватске , број представке 45424/99, од 28. јуна 2001. године, став 25; Nowinski против Пољске , број представке 25924/06, пресуда од 20. октобра 2009. године, став 31.).
ЕСЉП је истицао и да „прекомерни формализам“ може бити у супротности са захтевом да се обезбеди практично и делотворно право на приступ суду према члану 6. став 1. Конвенције и да се ово обично дешава у случајевима посебно строге конструкције процесног правила, које спречава да се захтев подносиоца представке испита у меритуму, са пратећим ризиком да ће његово или њено право на делотворну заштиту суда бити повређено. ЕСЉП је, такође, наглашавао питања правне сигурности и правилног спровођења правде, као два централна елемента за прављење разлике између претераног формализма и прихватљиве примене процесних правила. Конкретно, ЕСЉП сматра се да је право на приступ суду нарушено када правила престану да служе циљевима правне сигурности и правилног спровођења правде и када формирају неку врсту баријере која спречава странку у поступку да се о његовом или њеном случају одлучи у меритуму (Zubac против Хрватске (ВВ), број представке 40160/12, пресуда од 5. априла 2018. године, ст. 97. и 98 .).
Уставни суд пре свега начелно напомиње да се прекршајни налог издаје када је за прекршај прописана само новчана казна у фиксном износу. Уколико лице прихвати одговорност и у року од осам дана од дана пријема прекршајног налога плати половину изречене казне ослобађа се плаћања друге половине изречене новчане казне. Лице против кога је издат прекршајни налог може прихватити одговорност за прекршај и након истека рока од осам дана од пријема прекршајног налога ако пре поступка извршења добровољно плати целокупан износ изречене новчане казне. Лице против кога је издат прекршајни налог, које не прихвати одговорност за прекршај, има право да у року од осам дана од његовог пријема потписан прекршајни налог лично или преко поште достави надлежном прекршајном суду. Потписани прекршајни налог се тада сматра захтевом за судско одлучивање. Достављањем захтева за судско одлучивање (потписаног прекршајног налога) надлежном суду лице против кога је издат прекршајни налог стиче својство окривљеног у прекршајном поступку.
Дакле, по становишту Уставног суда, прекршајни поступак се на основу чл. 167. ст. 1. и 2. Закона о прекршајима покреће захтевом за судско одлучивање, поднетим на основу издатог прекршајног налога, и то у року од осам дана од пријема налога или наведеног датума покушаног уручења истог (члан 172. став 6.). Стога, иницијални акт за покретање прекршајног судског поступка је захтев за судско одлучивање по прекршајном налогу. Лице против кога је издат прекршајни налог, може по члану 174. Закона о прекршајима у истом року доставити суду потписани прекршајни налог, у ком случају он представља захтев за судско одлучивање , односно иницијални акт. Тада прекршајни налог мора бити потписан. Та могућност међутим не искључује право лица да поступак покрене подношењем захтева у форми посебног поднеска, који у том случају представља иницијални акт за судски поступак и стога тај захтев – поднесак, мора бити потписан од стране подносиоца да би суд по њему поступао. У прилогу тог захтева доставља се прекршајни налог, који у том случају не мора бити потпи сан, а назначени датуми пријема, односно покушаног уручења омогућавају оцену благовремености поднетог захтева (члан 172. Закона о прекршајима).
Могућност да се судски поступак иницира достављањем прекршајног налога који у том случају стиче својство иницијалног акта је погодност за подносиоца и треба да му олакша приступ суду. У том случају прекршајни налог као и сваки други иницијални акт мора бити потписан (члан 171. став 1.) да би суд по истом могао поступати.
Према члану 171. став 6. Закона о прекршајима који је насловљен као „испитивање захтева за судско одлучивање“, суд ће одбацити захтев који је неблаговремен или непотписан. То значи само када се суду достави прекршајни налог који представља захтев – иницијални акт за судски поступак, исти мора бити потписан, да захтев не би био одбачен.
Ако се међутим, лице на које се прекршајни налог односи, не користи овом могућношћу олакшаног покретања судског поступка, већ поднесе захтев за судско одлучивање као посебни поднесак и исти потпише, достављајући у прилогу непотписан прекршајни налог, такав захтев се не може по члану 171. став 1. Закона о прекршајима одбацити као непотписан (јер је исти потписан) без обзира што је прекршајни налог који је достављен као прилог остао непотписан. У том случају захтев је иницијални акт за судски поступак и само он мора бити потписан да би суд по њему поступао, а не и прилози достављени уз њега (прекршајни налог).
Уставни суд је из документације поднете уз уставну жалбу несумњиво утврдио да лице на кога се прекршајни налог односи није потписало прекршајн и налог, али је уз тај налог доставио поднесак насловљен као „захтев за судско одлучивање“ у коме је јасно означен број и датум издавања прекршајног налога, и да је тај поднесак потписан од стране лица на кога се прекршајни налог односи. Уставни суд сматра да то што је уз поднесак насловљен као захтев за судско одлучивање достављен непотписан прекршајни налог у оригиналу не може бити разлог за одбацивање захтева за судско одлучивање јер би се на тај начин подносиоцу ускратило право на приступ суду из члана 32. Устава. Наиме, у члану 176. став 1. Закона о прекршајима говори се о одбацивању непотписаног захтева за судско одлучивање, а не непотписаног прекршајног налога (који уколико није потписан и достављен самостално нема својство захтева сходно члану 174. Закона о прекршајима). Поступајући прекршајни судови у конкретном случају занемарују чињеницу да је прекршајни налог поднет као прилог уз посебан поднесак насловљен као захтев за судско одлучивање који је потписан од стране и лица на кога се прекршајни налог односи и његовог браниоца. Уставни суд указује да је достављањем поднеска који је насловљен као захтев за судско одлучивање с позивом на број прекршајног налога по коме се тражи судско одлучивање и достављањем налога уз захтев, а имајући у виду и чињеницу поштовања законом прописаног рока, подносилац изразио јасну и недвосмислену намеру да захтева судско одлучивање по издатом прекршајном налогу. Наведено, нарочито имајући у виду чињеницу да је поднесак насловљен као захтев за судско одлучивање потписан од стране лица на кога се прекршајни налог односи. Суд сматра да је подносилац у конкретном случају испунио све претпоставке које се односе на покретање прекршајног поступка, предвиђене чланом 167. став 1. тачка 2) Закона о прекршајима. Уставни суд је стога утврдио да није било основа да се захтев одбаци као непотписан.
Такође, Уставни суд примећује да је у конкретном случају, одбацивањем као непотписаног захтева за судско одлучивање, а који је поднео подносилац уставне жалбе, поступајући прекршајни суд испољио претерани формализам. Наиме, Уставни суд подсећа да је у својој пракси Европски суд за људска права у низу ситуација сматрао релевантним позивање на претерани формализам, као на пример, у пресуди Маширевић против Србије (представка број 30671/08, пресуда ЕСЉП од 11. фебруара, 2014. године), која се, као и већина других примера ове врсте из праксе ЕСЉП, тицала ограничења приступа суду, одговарајућим механизмима, који се своде на претерани формализам, односно претерано формално резоновање редовних судова.
Уставни суд начелно констатује да претерани формализам може бити као у том примеру испољен од стране државних органа, односно конкретно, редовних судова, али исто тако, претерани формализам се може манифестовати и од стране лица која су у судском поступку имаоци/носиоци одређених права и дужности, односно имају одговарајући положај у поступку или теже да у неком судском поступку остваре своја права или права за која сматрају да им припадају. Уставни суд посебно указује на то да је приговор претераног формализма од нарочитог значаја када се претерани формализам испољава у поступцима и одлукама надлежних државних органа, као што се и догодило у конкретном случају.
С обзиром на претходно утврђено, Уставни суд је оценио да су одбачајем захтева за судско одлучивање као непотписаног, релевантне одредбе Закона о прекршајима примењене очигледно погрешно и арбитрерно на штету подносиоца уставне жалбе и да су одредбе тумачене уз претерани формализам, те је стога утврдио да је оспореним појединачним актом подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење , зајемчено одредбом члана 32. Устава, и то у погледу права на приступ суду као елемента наведеног права.
Имајући у виду напред изложено, Уставни суд је утврдио да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. Устава, па је уставну жалбу у овом делу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 , 10/23 и 92/23 ), одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
Уставни суд је оценио да се штетне последице утврђене повреде права могу отклонити поништајем оспореног решења Прекршајног апелационог суда – Одељење у Новом Саду и одређивањем да тај суд поново одлучи о жалби окривљеног А. Б , изјављеној против решења Прекршајног суда у Новом Саду Пр. 4062/19 од 18. априла 2019. године, па је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона, одлучио као у тачки 2. изреке.
7. У односу на истакнуту повреду начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд констатује да подносилац није доставио доказ у прилог својих тврдњи, те је у овом делу одбацио уставну жалбу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одлучујући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 5), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13) , донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Снежана Марковић, с.р.