Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Гордана Ајншпилер Поповић и др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби А. Б . из Новог Сада , на основу члана 167. став 4. у вези са члан ом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 30. новембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба А. Б . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Нови Сад 2 у предмету бр. 952-02-12042/11ц, 952-02-2269/12ц подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Срби је, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. А. Б . из Новог Сада поднео је Уставном суду, 6. децембра 201 9. године, преко пуномоћника Р. Р, адвоката из Новог Сада , уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Нови Сад 2 у предмету бр. 952-02-12042/11ц, 952-02-2269/12ц и против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 19479/17 од 18. октобра 2019. године, због повреде права на имовину из члана 58. Устава.
У уставној жалби је наведено: да је Управни суд одбијањем тужбе прихватио да се изврши развргнуће имовинске заједнице противно закону, и то снимањем и рушењем објекта; да се из документације која је достављена види да је М . Р, противно споразумима и уговорима које је закључио са правним претходником подносиоца, саградио два објекта на спорној парцели, узурпирајући већи део од оног који му припада и да покушава да озакони те објекте; да је оспорени поступак трајао пуних осам година.
Уставном жалбом се тражи да Уставни суд утврди повреду означених права зајемчених Уставом и поништи оспорени акт. Подносилац није истакао захтев за накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт, копију списа предмета Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Нови Сад 2 бр. 952-02-12042/11ц, 952-02-2269/12ц и осталу достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
3.1. М. Р . из Новог Сада поднео је 8. августа 2011. године Републичком геодетском завод у – Служба за катастар непокретности Нови Сад пријаву промене на непокретности – снимање објекта на к.п. број …/1 и …/2 КО Нови Сад 1. Наведена пријава заведена је под бројем 952-02-12042/11ц. Исто лице поднело је 2. марта 2012. године пријаву промене на непокретности – „поништавање“ објеката бр. 2 и 3 на к.п. број …/1 КО Нови Сад 1, која је заведена под бројем 952-02-2269/12ц.
Решењем првостепеног органа бр. 952-02-12042/11ц, 952-02-2269/12ц од 24. јула 2012. године дозвољена је промена културе и класе на к.п. број …/1 , носилаца права коришћења М. Р . са делом поседа 1/5 и подносиоца уставне жалбе са делом поседа 4/5, тако да је површина земљишта под зградом повећан а са 20+5 м2 на 66 м2, површина земљишта уз зграду смањена је са 339 м2 на 298 м2, а земљиште под зградом у површини од 188 м2 остало је непромењено. Истим решењем извршен је упис држаоца у корист М. Р . на новоизграђеном објекту – породична стамбена зграда број 4, са забележбом да је објекат изграђен без дозволе и брисан је упис права доживотног плодоуживања и становања на 4/5 дела непокретности власништво подносиоца уставне жалбе у корист Д . П . на помоћним зградама бр. 2 и 3 на истој парцели. У образложењу решења је констатовано да су као доказ о насталој промени приложени: скице одржавања премера бр. 159/12 и 160/12, које је израдио геодетски биро „Л .“, записник о извршеном увиђају од 5. марта 2012. године и сагласност од 26. јула 2011. године
Подносилац уставне жалбе је 30. јула 2012. године изјавио жалбу против наведеног решења првостепеног органа, у којој је навео да је сагласност коју је приложио подносилац захтева дао плодоуживалац, односно поклонодавац из уговора о поклону закљученог 13. маја 2012. године, а да „он о томе није обавештен“.
Подносилац уставне жалбе је 27. децембра 2013. године поднео захтев за признавање својства странке у наведеном поступку, а поднеском од 16. јануара 2014. године предложио је да се захтев М. Р . одбаци, „односно да се одбаци жалба коју је он поднео, будући да је сазидао нелегалан објекат без сагласности сувласника“.
Решењем првостепеног органа бр. 952-02-12042/11ц, 952-02-2269/12ц од 8. априла 2013. године, донетог на основу члана 225. раније важећег Закона о општем управном поступку, измењено је решење тог органа од 24. јула 2012. године, тако да гласи: „Одбија се захтев за спровођење рушења објеката бр. 2 и 3 и снимања новоизграђених објеката на к.п. број …/1 “. У образложењу решења је оцењено да наведена исправа не испуњава услове из чл. 84, 85, 86, 87. и 88. Закона о државном премеру и катастру, јер није приложена сагласност подносиоца уставне жалбе, који је уписан као носилац права коришћења на спорној парцели и носилац права својине на објектима бр. 2 и 3.
Против новодонетог решења првостепеног органа М . Р . је изјавио жалбу 25. августа 2013. године.
Првостепени орган је у допису упућеном Министарству грађевинарства и урбанизма 27. фебруара 2014. године навео да доставља том органу допуну документације – захтев за одбацивање предмета, који је „подносилац захтева“ доставио тој служби 16. јануара 2014. године.
Другостепени орган је решењем 07 број 952-02-22-16808/2016 од 19. октобра 2017. године поништио решење првостепеног органа бр. 952-02-12042/11ц, 952-02-2269/12ц од 8. априла 2013. године (тачка 1. диспозитива) и одбио жалбу подносиоца уставне жалбе изјављену против решења првостепеног органа истог броја од 24. јула 2012. године (тачка 2. диспозитива). У образложењу решења је наведено да првостепени орган није могао применом института из члана 225. раније важећег Закона о опш тем управном поступку донети ново решење по жалби једне странке, ако се тиме дира у права која су првобитним решењем призната другој странци. Другостепени орган је оценио да је о захтеву М . Р . одлучено у складу са одредбама члана 74. Закона о државном премеру и катастру и да су неосновани наводи подносиоца уставне жалбе у вези са развргнућем имовинске заједнице и сагласности сукорисника за наведене промене, јер не представљају услов за спровођење промене у смислу одредаба чл. 117, 118. и 74. наведеног закона.
Подносилац уставне жалбе је 21. децембра 2017. године поднео тужбу Управном суду против наведеног решења другостепеног органа, која је оспореном пресудом тог суда У. 19479/17 од 18. октобра 2019. године одбијена као неоснована. Управни суд је прихватио разлоге туженог органа на којима је заснована одлука о одбијању жалбе подносиоца уставне жалбе и оценио да нису од утицаја наводи тужбе да он није дао сагласност за извршену промену, будући да је подносилац стекао 4/5 идеалних делова спорне непокретности уговором о поклону закљученим 13. маја 2012. године, а М. Р . је захтевао промену на тој непокретности 2011. године, на основу сагласности тадашњег власника Д . П.
3.2. Изјавом овереном 26. јула 2011. године у орган у за опште послове градске управе Нови Сад Д . П . се сагласила са реконструкцијом објекта на к.п. број …/1 КО Нови Сад, чији је она сувласник, као и са тим да се доградњом објекта на парцели број …/2 може једним делом проширити на к.п. број …/1. У изјави је наведено да ће те радове извести М. Р, сувласник к.п. број …/1 и власник к.п. број …/2 и да се изјава односи на поднете захтеве за легализацију.
У записнику о извршеном увиђају од 5. марта 2012. године, сачињеном по пријави број 952-02-2269/12ц, констатовано је да се увиђај врши ради поништавања објеката бр. 2 и 3 на к.п. број …/1 КО Нови Сад 1, те да су наведени објекти порушени ради добијања дозволе за адаптацију објекта број 4 изграђеног на тој парцели.
У листу непокретности број … од 24. јула 2012. године уписани су на к.п. број …/1 објекат број 1 – породична стамбена зграда и помоћне зграде бр. 2 и 3.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се , поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда по предметној уставној жалби од значаја су и одредбе следећих закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок ( члан 237. став 1.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) у чл. 9. став 2. и члану 174. садржи суштински исте одредбе о потреби брзог и ефикасног одлучивања у управном поступку и о року за одлучивање о жалби.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима ( „Службени гласник РС “, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Указујући на повреду права на суђење у разумном року, подносилац уставне жалбе истиче да је осам година трајао управни поступак пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Нови Сад 2 у предмету бр. 952-02-12042/11ц, 952-02-2269/12ц.
Испитујући ове наводе уставне жалбе са становишта истакнуте повреде права из члана 32. став 1. Устава, Суд је најпре констатовао да је оспорени поступак покренут захтевом М . Р . из Новог Сада од 8. августа 2011. године и да је о предметном захтеву одлучено решењем првостепеног органа од 24. јула 2012. године. Имајући у виду да је првостепени орган донео одлуку о жалби подносиоца уставне жалбе поднетој против наведеног решења, Уставни суд је постојање повреде означеног права испитивао почев од 30. јула 2012. године као дана подно шења жалбе, иако је подносилац 27. децембра 2013. године поднео захтев за признавање својства странке у наведеном поступку. Уставни суд је утврдио да је оспорени поступак правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 19479/17 од 18. октобра 2019. године, те да је у односу на подносиоца уставне жалбе трајао седам година и непуна три месеца.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на укупно трајање поступка.
Уставни суд је оценио да овај предмет није био чињенично комплексан, нити су у њему постављена сложена правна питања.
Уставни суд је нашао да предмет оспореног поступка није био од егзистенцијалног значаја за подносиоца уставне жалбе , али да је он има о легитиман интерес да се у оквиру стандарда разумног рока одлучи о захтеву трећег лица за снимање објекта изграђеног на земљишту на коме подносилац има право сукоришћења и пријави рушења објеката на том земљишту .
Уставни суд је даље оценио да је непоступање другостепеног органа по жалби подносиоца предметног захтева у периоду од четири године превасходно утицало на дуго трајање оспореног поступка.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је имао у виду да је он пропустио да, у складу са тада важећом законом, у периоду од осам месеци поднесе тужбу због недоношења решења о његовој жалби изјављеној против решења првостепеног органа од 27. априла 2012. године. Уставни суд указује на то да у највећем делу оспореног поступка подносилац није имао на располагању процесноправно средство против ћутања администрације, будући д а је, према пракси надлежног суда која је била заснована на тада важећем закону, тужбу због недоношења одлуке о жалби против решења првостепеног органа од 8. априла 2013. године могао поднети само М. Р, јер је он изјави о жалбу против тог решења.
Уставни суд је констатовао да је одлучивање Управног суда у предметном управном спору трајало годину дана и десет месеци, чиме тај суд није значајније одступио од стандарда поступања у разумном рок у.
С обзиром на изложено, Уставни суд је оценио да је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Нови Сад 2 у предмету бр. 952-02-12042/11ц, 952-02-2269/12ц повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС “, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 , 10/23 и 92/23), усвојио уставну жалбу у овом делу и одлучио као у првом делу изреке.
Имајући у виду да подносилац уставне жалбе није истакао захтев за накнаду нематеријалне штете, а крећући се у оквиру захтева уставне жалбе, Уставни суд је, у складу са одредбама члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да је утврђење повреде права на суђење у разумном року адекватан начин правичног задовољења подносиоца .
6. Испитујући процесне претпоставке за одлучивање о уставној жалби у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 19479/17 од 18. октобра 2019. године, Уставни суд је најпре констатовао:
- да је М. Р . 8. августа 2011. године поднео захтев за снимање новосаграђеног објекта на к.п. број …/1 КО Нови Сад 1, а 2. марта 2012. године пријаву рушења објеката бр. 2 и 3 на тој парцели;
- да су у време подношења предметног захтева М. Р . и Д . П . били сувласници непокретности на к.п. број …/, на којој су били уписани објекат број 1 – породична стамбена зграда и помоћне зграде бр. 2 и 3;
- да се изјавом датом 26. јула 2011. године Д. П . сагласила са реконструкцијом објек та на спорној парцели, као и тиме да се доградњом објекта на парцели број …/2 заузме један део спорне парцел е;
- да је у записнику о извршеном увиђају од 5. марта 2012. године констатовано да су објекти бр. 2 и 3 на спорној парцели порушени ради добијања дозволе за адаптацију објекта број 4 изграђеног на тој парцели;
- да је 13. маја 2012. године закључен уговор о поклону 4/5 непокретности на спорној парцели између Д. П . као поклонодавца и подносиоца уставне жалбе као поклонопримца.
Уставни суд констатује да је одредбама члана 74. Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09 и 18/10), у тексту који је био на снази на дан подношења предметног захтева, било прописано: да упис непокретности јесте упис података о парцели, објекту и посебном делу објекта ( став 1.); да се подаци о парцели и објекту уписују на основу елабората премера, односно елабората геодетских радова (ст. 2. и 3.), а када за објекат, односно посебни део објекта није издата грађевинска или употребна дозвола, уписује се и одговарајућа забележба (став 5.) .
Уставни суд је, полазећи од свега наведеног, оценио уставноправно прихватљивим закључак Управног суда да ј е о предметном захтеву одлучено на основу исправа приложених у складу са наведеним одредбама закона. Будући да је помоћни објекат споредна ствар која прати судбину главне ствари, са реконструкцијом и доградњом објеката на спорној парцели морала се сагласити Д . П, која је у време подношења предметног захтева била сукорисник к.п. број …/1 и сувласник породичне стамбене зграде - објекта број 1 на тој парцели. Суд, с тим у вези, оцењује да сагласност сувласника дата у време извођења радова мора имати дејство и у односу на лице које касније постане сувласник, јер је то у складу са начелом правне сигурности.
У уставној жалби се у прилог тврдњи о повреди права на имовину истиче да је у поступку који је окончан оспореним актом извршено развргнуће имовинске заједнице противно закону , јер то што је М . Р . поднео захтев за рушење објеката бр. 2 и 3 не значи да је он исте градио, па је , по мишљењу подносиоца, требало најпре решити сувласничке односе. По оцени Уставног суда, ови наводи нису уставноправни разлози за тврдњу о повреди права на имовину, будући да су помоћни објекти бр. 2 и 3 срушени пре него што је подносилац уставне жалбе постао сувласник породичне стамбене зграде - обј екта број 1 на спорној парцели.
Подносилац уставне жалбе, такође, истиче да је М. Р, противно споразумима и уговорима које је закључио са правним претходником подносиоца, саградио два објекта на спорној парцели, узурпирајући већи део од оног који му припада и да покушава да озакони те објекте. С обзиром на то да је у предметном управном поступку извршен упис непокретности – новоизграђеног објекта број 4 на спорној парцели , са забележбом да је изграђен без грађевинск е дозволе, због чега је наведено лице уписано као држалац тог објекта , Уставни суд налази да се ови наводи уставне жалбе не могу довести у везу са садржином оспореног акта, већ се односе на поступак озакоњења уписаног објекта.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је , сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у овом делу , јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке .
7. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.