Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Гордана Ајншпилер Поповић и др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби И. о . … на територији Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 30. новембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба И. о . … на територији Београда и утврђује да је у поступку „одлучивања о предлогу за спровођење јавне расправе о нацрту Плана места за постављање пловила на делу обале и водног простора на територији Београда“ који је вођен пред Скупштином града Београда у предмету С-01-07-263/2020 повређено право подносиоца уставне жалбе на правно средство, зајемчено чланом 36. став 2. Устава Републике Србије.
2. Одбацује се уставна жалба И. о . … на територији Београда изјављена против решења Врховног касационог суда Уж. 3/21 од 30. јуна 2021. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. И. о . з … на територији Београда (у даљем тексту: Иницијативни одбор) је, 31. јула 2021. године, преко пуномоћника И . Б, адвоката из Београда, Уставном суду изјавио уставну жалбу против решења Врховног касационог суда Уж. 3/21 од 30. јуна 2021. године, због повреде права на правно средство из члана 36. став 2. Устава Републике Србије, као и права из чл. 51, 53. и 56. Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да је Град Београд током 2020. године, путем средстава јавног информисања, у два наврата обавестио јавност да је у току израда новог Плана места за постављање плутајућих објеката на водном земљишту на територији града Београда, те да је Секретаријат за привреду, као финансијер израде овог плана места, закључио уговор са Урбанистичким заводом Београда, који је израдио нацрт новог Плана места, а након чега је формиран Иницијативни одбор који је покренуо законом прописану процедуру за упућивање Скупштини града Београда предлога за спровођење јавне расправе о Плану места; да је Иницијативни одбор 23. децембра 2020. године поднео Граду Београду – Скупштини града Београда предлог за спровођење јавне расправе о нацрту Плана места за постављање пловила на делу обале и водног простора на територији Београда, пре његовог усвајања, заведен под бројем С-01-07-263/2020; да је Иницијативни одбор, сагласно закону, извршио пријаву прикупљања потписа подршке предлогу за спровођење јавне расправе, организовао и спровео прикупљање потписа, сaкупљен је 301 потпис, те је 28. јануара 2021. године доставио Скупштини града Београда све листе са потписима и записнике; да је Скупштина града Београда 9. јуна 2021. године усвојила План места за постављање плутајућих објеката на водном земљишту на територији града Београда, без претходног организовања јавне расправе и без достављања Иницијативном одбору одлуке да је одбијен предлог за одржавање јавне расправе; да надлежни одбор Скупштине града Београда није одлучио o предлогу, упркос законској обавези, није обавестио подносиоца о својој одлуци, није спровео поступак јавне расправе и ускратио је Уставом и законом зајемчено право грађана да непосредно учествују у остваривању локалне самоуправе; да је Иницијативни одбор поднео жалбу Врховном касационом суду, сагласно одредби члана 41. став 3. Закона о референдуму и народној иницијативи, али да је иста одбачена, са образложењем да је, у складу са важећим Уставом Републике Србије из 2006. године, којим је, у члану 143. став 4. утврђено да је Врховни касациони суд највиши суд у Републици Србији, дошло до тзв. прећутног престанка важења одредаба члана 41. Закона о референдуму и народној иницијативи, да је одредбом члана 11. став 3. Закона о уређењу судова прописано да су судови опште надлежности основни судови, апелациони судови и Врховни касациони суд, да је ова одредба почела да се примењује почев од 1. јануара 2010. године, те да није прописана надлежност Врховног касационог суда за одлучивање о жалби у случајевима у којима је раније по одредбама посебних закона одлучивао Врховни суд, па ни о жалби прописаној одредбама члана 41. Закона о референдуму и народној иницијативи; да је решењем Врховног касационог суда Уж. 3/21 од 30. јуна 2021. године подносиоцу повређено право на правно средство зајемчено чланом 36. став 2. Устава; да грађани имају право на остваривање народне иницијативе, али да, у случају да то право буде повређено , механизам заштите не постоји; да пропуст законодавца да изврши усклађивање Закона о референдуму и народној иницијативи не сме утицати на Уставом загарантована права грађана.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, па је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Иницијативни одбор је 23. децембра 2020. године поднео Скупштини града Београда „предлог за спровођење јавне расправе о нацрту Плана места за постављање пловила на делу обале и водног простора на територији Београда“, пре његовог усвајања, и исти је заведен под бројем С-01-07-263/2020.
Иницијативни одбор је извршио пријаву прикупљања потписа подршке предлогу за спровођење јавне расправе, организовао и спровео прикупљање потписа, те је 28. јануара 2021. године доставио Скупштини града Београда све листе са потписима и записнике.
Скупштина града Београда је 9. јуна 2021. године усвојила План места за постављање плутајућих објеката на водном земљишту на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 37/21).
Подносилац уставне жалбе је 17. јуна 2021. године поднео жалбу Врховном касационом суду, „на основу члана 41. Закона о референдуму и народној иницијативи због погрешне примене одредаба овог закона од Скупштине града Београда“.
Оспореним решењем Врховног касационог суда Уж. 3/21 од 30. јуна 2021. године одбачена је жалба подносиоца изјављена због „неправилног поступања, односно непоступања“ Скупштине града Београда по предлогу подносиоца жалбе за спровођење јавне расправе о нацрту Плана места за постављање пловила на делу обале и водног простора на територији Београда. У образложењу оспореног решења је наведено: да је, у складу са важећим Уставом Републике Србије из 2006. године, којим је, у члану 143. став 4. утврђено да је Врховни касациони суд највиши суд у Републици Србији, дошло до тзв. прећутног престанка важења одредаба члана 41. Закона о референдуму и народној иницијативи; да је одредбом члана 11. став 3. Закона о уређењу судова прописано да су судови опште надлежности основни судови, апелациони судови и Врховни касациони суд и да је ова одредба почела да се примењује почев од 1. јануара 2010. године; да је одредбом члана 30. став 1. Закона о уређењу судова прописано да Врховни касациони суд одлучује о ванредним правним средствима изјављеним на одлуке судова Републике Србије и у другим стварима одређеним законом; да није прописана надлежност Врховног касационог суда за одлучивање о жалби у случајевима у којима је раније по одредбама посебних закона одлучивао Врховни суд, па ни о жалби прописаној одредбама члана 41. Закона о референдуму и народној иницијативи.
4. За одлучивање о уставној жалби, у конкретном случају, од значаја су следеће одредбе Устава и закона:
Одредбом члана 2. став 1. Устава утврђено је да сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника.
Одредбом члана 36. став 2. Устава зајемчено је сваком право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу.
Одредбом члана 198. став 2. Устава утврђено је да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита.
Одредбама Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Србије“, бр. 129/07, 83/14, 101/16 и 47/18) било је прописано: да се п рикупљање потписа грађана за спровођење јавне расправе спроводи у складу са прописима који уређују грађанску иницијативу и да надлежни одбор скупштине јединице локалне самоуправе одлучује по примљеном предлогу грађана о спровођењу поступка јавне расправе (члан 68. ст. 6. и 7.); да су органи и службе јединице локалне самоуправе дужни да грађанима у остваривању њихових права и обавеза дају потребне податке, објашњења и обавештења (члан 71. став 2.).
Законом о референдуму и народној иницијативи („Службени гласник РС“, бр. 48/94 и 11/98) било је прописано: да грађани ради остваривања народне иницијативе образују иницијативни одбор од најмање три члана који имају бирачко право (члан 31. став 1.); да иницијативни одбор доставља предлог органу надлежном за доношење акта, односно за решавање о питању на који се предлог односи (у даљем тексту: надлежни орган) ради обавештења да се за тај предлог прикупљају потписи (члан 33. став 1.); да иницијативни одбор доставља листу потписника народне иницијативе надлежном органу; да надлежни орган проверава да ли је листа потписника народне иницијативе сачињена у складу с одредбама овог закона и да ли је прикупљен потребан број потписа, при чему разматра и евентуалне примедбе грађана на поступак прикупљања потписа (члан 39. ст. 1. и 2.); да je, кад је листа потписника народне иницијативе сачињена у складу с одредбама овог закона а прикупљен је потребан број потписа, надлежни орган дужан да о предлогу за који су прикупљени потписи одлучи на начин и по поступку утврђеном Уставом и законом, односно одговарајућим статутом или пословником (члан 40.); да кад надлежни орган не прихвати предлог из члана 40. овог закона, дужан је да о томе обавести иницијативни одбор; да ако иницијативни одбор сматра да надлежни орган није правилно поступио у случају из става 1. овог члана, може поднети жалбу Врховном суду; да Врховни суд решава по жалби из става 2. овог члана у року од 15 дана од пријема жалбе; да је одлука Врховног суда по жалби коначна (ч лан 41.).
Наведени закон је престао да важи 26. новембра 2021. године, на основу одредбе члана 81. став 1. важећег Закона о референдуму и народној иницијативи („Службени гласник Републике Србије“, бр. 11 /21 и 119/21), којом је одређено да даном ступања на снагу овог закона престаје да важи Закон о референдуму и народној иницијативи („Службени гласник РС“, бр. 48/94 и 11/98).
Одредбама члана 11. став 3. и члана 30. став 1. Закона о уређењу судова („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11, 78/11, 101/11, 101/13, 40/15, 106/15, 13/16, 108/16, 113/17, 65/18, 87/18 и 88/18) било је прописано да су судови опште надлежности основни судови, апелациони судови и Врховни касациони суд; да Врховни касациони суд одлучује о ванредним правним средствима изјављеним на одлуке судова Републике Србије и у другим стварима одређеним законом.
Одредбама члана 3. став 2. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита.
5. Полазећи од навода и разлога изнетих у уставној жалби, Уставни суд најпре констатује да је сврха уставног јемства из члана 36. став 2. Устава у томе да се сваком лицу на кога се односи одлука о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу обезбеди да објективно буде у могућности да против такве одлуке користи прописано, делотворно правно средство.
Из наведених законских одредаба произлази следеће:
- да грађани ради остваривања народне иницијативе образују иницијативни одбор од најмање три члана који имају бирачко право;
- да иницијативни одбор доставља предлог органу надлежном за доношење акта, односно за решавање о питању на који се предлог односи ради обавештења да се за тај предлог прикупљају потписи;
- да иницијативни одбор доставља листу потписника народне иницијативе надлежном органу, да надлежни орган проверава да ли је листа потписника народне иницијативе сачињена у складу са законом и да ли је прикупљен потребан број потписа, при чему разматра и евентуалне примедбе грађана на поступак прикупљања потписа;
- да je, кад је листа потписника народне иницијативе сачињена у складу с одредбама Закона о референдуму и народној иницијативи и прикупљен потребан број потписа, надлежни орган дужан да о предлогу за који су прикупљени потписи одлучи на начин и по поступку утврђеном Уставом и законом, односно одговарајућим статутом или пословником;
- да је надлежни орган, уколико не прихвати поднети предлог, дужан да о томе обавести иницијативни одбор;
- да ако иницијативни одбор сматра да надлежни орган није правилно поступио у напред наведеном случају, може поднети жалбу Врховном суду, о којој Врховни суд решава у року од 15 дана од пријема жалбе;
- да је надлежност свих судова, па и Врховног касационог суда за одлучивање у одређеним стварима прописана Уставом или законом.
Дакле, из наведеног произлази да се према одредбама раније важећег Закона о референдуму и народној иницијативи правна заштита у поступку по народној иницијативи остваривала подношењем редовног правног средства - жалбе Врховном суду Србије, који је био дужан да о истој одлучи у року од 15 дана. Имајући у виду да је Врховни суд Србије престао са радом 31. децембра 2009. године, а да ниједном одредбом Устава или закона није прописано да Врховни касациони суд одлучује о жалби изјављеној због неправилности у раду надлежног органа у поступку подношења народне иницијативе, нити је прописана надлежност другог суда у поступку по овом правном средству, Уставни суд налази да је подносиоцу уставне жалбе остало на располагању „голо право“, које није успео да оствари у складу са одредбама тада важећих материјалних и процесних закона.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да је у поступку по народној иницијативи, који је вођен пред Скупштином града Београда у предмету С-01-07-263/2020, повређено право подносиоца уставне жалбе на правно средство, зајемчено чланом 36. став 2. Устава.
На основу изложеног и одредбе члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 , 10/23 и 92/23 ), Уставни суд је у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Разматрајући начин отклањања штетних последица учињене повреде права, Уставни суд је имао у виду одредбу члана 198. став 2. Устава, према којој законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако законом није предвиђена другачија судска заштита. Будући да је сам Устав као предмет управног спора одредио сваки коначан решавајући правни акт који не ужива неку другу судску заштиту, то и „непоступање“ или „неправилно поступање“ у поступку по народној иницијативи за које није обезбеђена друга судска заштита, има карактер управног одлучивања и може се побијати у управном спору пред Управним судом.
Полазећи од наведеног, Уставни суд одређује да подносилац, сагласно одредби члана 18. став 1. Закона о управним споровима, у року од 30 дана од дана пријема овог решења, може поднети тужбу Управном суду због „неправилног поступања, односно непоступања Скупштине града Београда по предлогу подносиоца жалбе за спровођење јавне расправе о нацрту Плана места за постављање пловила на делу обале и водног простора на територији Београда“.
7. Уставни суд је, полазећи од свега наведеног, нашао да су у решењу Врховног касационог суда Уж. 3/21 од 30. јуна 2021. године дати уставноправно прихватљиви разлози за оцену да је предметна жалба подносиоца недозвољена. Имајући у виду да нису били испуњени законом предвиђени услови да Врховни касациони суд одлучује о жалби изјављеној због неправилности у поступку по народној иницијативи, Уставни суд је нашао да су очигледно неосновани наводи подносиоца да му је наведеним појединачним актом повређено право на правно средство.
Стога је Суд у овом делу одбацио уставну жалбу као очигледно неосновану, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, решавајући као у тачки 2. изреке.
Уставни суд констатује да се подносилац у уставној жалби само формално позива на повреду права из чл. 51, 53. и 56. Устава, а да не наводи ниједан разлог на коме заснива своје тврдње. Подносилац у уставној жалби образлаже само повреду права на правно средство из члана 36. став 2. Устава, те поставља захтев Суду да утврди да му је повређено само ово Уставом зајемчено право.
Уставни суд је сличан став заузео и у Одлуци Уж-2388/2014 од 14. априла 2016. године.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.