Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, др Владан Петров, др Наташа Плавшић и Мирослав Николић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Ј . и Д . Ј, обојице из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. октобра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба М. Ј . и Д . Ј . изјављена против пресуде Управног суда У. 9800/17 од 16. априла 20 21. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Ј . и Д . Ј, обојица из Београда, преко пуномоћника М. С, адвоката из Београда, поднели су Уставном суду, 28. јуна 2021. године, уставну жалбу против појединачн ог акта наведен ог у изреци, због повреде права на правично суђење и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 58. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се у прилог тврдњи о повреди означених права истиче:
- да је имовина која је предмет захтева за реституцију одузета од бившег власника на основу Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, а не на основу Закона о грађевинском земљишту, како се наводи у оспореној пресуди ;
- да након одузимања, па до изузимања из поседа, бивши власник није могао да располаже предметном имовином;
- да је решењем Секретаријата за привреду и финансије – Управа за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-203/80-I-07 од 30. октобра 1981. године одређено да ће се поступак одређивања накнаде за изузето земљиште спровести после правноснажности тог решења, али да то решење није постало правноснажно;
- да „држава“ нема доказа да је било каква накнада исплаћена бившем власнику за одузето земљиште, а да су првостепени и другостепени орган то пропустили да наведу.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди повреду означених права и поништи оспорени акт.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правнa средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увид ом у оспорени акт, као и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овом уставносудском предмету:
3.1. Решењем Агенције за реституцију – Подручна јединица Београд број 46-000200/2014 од 8. октобра 2015. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца уставне жалбе за враћање имовине, односно обештећење, и то грађевинског земљишта на к.п. … КО Вишњица, одузетог од Ђ . П . У образложењу предметног решења је констатовано: да је решењем Коми сије за национализацију при НО Општине Палилула број 03-16252/1-59 од 1. септембра 1959. године утврђено да је даном 26. децембра 1958. године национализована и постала друштвена својина к.п. број … КО Вишњица, чији је сопственик био Ђ . П; да је решењем Секретаријата за послове привреде и финансија – Одељење за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-117/79-I-02 од 24. августа 1979. године, донетим на основу члана 38. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта и члана 24. Закона о грађевинском земљишту („Службени гласник СРС“, број 20/79), изузето из поседа земљишно-књижног корисника Ђ. П . земљиште на к.п. број … КО Вишњица; да је правноснажним решењем Првог општинског суда у Београду Р. 795/81 од 2. децембра 1981. године одређено да се обавезује противник предлагача Завод за изградњу града Београда да плати предлагачу Ђ. П . на име накнаде за изузету к.п. број … КО Вишњица 62,09 динара по м2, као и накнаду за биљне културе на тој парцели; да је одлука о накнади заснована на одредби члана 3. Закона о изменама и допунама Закона о експропријацији („Службени гласник СРС“, број 27/78). Полазећи од наведеног, а имајући у виду одредбе члана 2. и члана 6. став 3. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, те наведених одредаба Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта и Закона о грађевинском земљишту , Агенција је одбила предметни захтев као неоснован.
Решењем Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-01646/2015-13 од 8. фебруара 201 7. године одбијена је жалба подносилаца уставне жалбе изјављена против предметног решења Агенције. Другостепени орган је прихватио разлоге на којима је заснована одлука о одбијању захтева и истакао да је бивши власник након национализације имао право бесплатног коришћења предметног земљишта. По оцени тог органа, из наведеног произлази да решењем Комисије за национализацију при НО општине Палилула број 03-16252/1-59 од 1. септембра 1959. године бившем власнику предметна имовина није одузета, већ је остављена да њоме располаже са влашћу најприближн ијом имаоцу права својине, те се наведено решење не може сматрати актом о подржављењу у смислу одредаба Закона о враћању одузете имовине и обештећењу. С друге стране, решење Секретаријата за послове привреде и финансија – Одељење за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-117/79-I-02 од 24. августа 1979. године, којим је предметно земљиште изузето из поседа бившег власника, донето је на основу Закона о грађевинском земљишту („Службени гласник СРС“, број 20/79), који није међу прописима наведеним у члану 2. наведеног закона, а, поред тога, донето је „након законом предвиђеног рока“. По оцени другостепеног органа, без утицаја на другачију одлуку су наводи жалбе којима се указује на решење Секретаријата за привреду и финансије – Управа за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-203/80-I-07 од 30. октобра 1981. године, јер је то решење донето по предлогу за обнову поступка окончаног правноснажним решењем тог органа од 24. августа 1979. године . Другостепени орган је истакао да је поступак поновљен због неучествовања ранијег власника у поступку изузимања земљишта из поседа и да је у поновљеном поступку донето решење исте садржине. Такође је наведено да је правноснажним решењем Првог општинског суда у Београду Р. 795/81 од 2. децембра 1981. године Завод за изградњу града Београда обавезан да плати накнаду бившем власнику Ђ. П . за изузету к.п. број … КО Вишњица. Оцењујући наводе жалбе да бившем власнику није исплаћена накнада за земљиште изузето из поседа, другостепени орган је нашао да су без утицаја на другачију одлуку о тој управној ствари, јер је накнада одређена у складу са законом, а у случају спора око исплате накнаде надлежан је редовни суд.
Оспореном пресудом Управног суда У. 9800/17 од 16. априла 2021. године одбијена је као неоснована тужба подносилаца уставне жалбе поднета против коначног решења Министарства финансија, из разлога наведених за одбијање жалбе. Управни суд је оценио да решењем о национализацији бившем власнику ништа није одузето, будући да је предметно земљиште остало у његовом поседу до доношења решења од 24. августа 1979. године.
3.2. Решењем Секретаријата за привреду и финансије – Управа за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-203/80-I-07 од 30. октобра 1981. године поништено је правноснажно решење Секретаријата за послове привреде и финансија – Одељење за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-117/79-I-02 од 24. августа 1979. године и на исти начин одлучено о изузимању предметног земљишта, с тим што је одређено да ће се поступак одређивања накнаде за изузето земљиште спровести после правноснажности тог решења, у зависности од исхода обнове поступка окончаног решењем Првог општинског суда у Београду Р. 1464/79 од 7. марта 1980. године, којим је одређена накнада за то земљиште.
4. Одредбама Устава, на чију се повреду позивају подносиоци уставне жалбе, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне , да се законом може ограничити начин коришћења имовине и да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (ч лан 58.).
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих закона и других прописа:
Одредбама члана 8. ст. 1. и 2. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта („Службени лист ФНРЈ“, бр. 52/58, 3/59, 24/59, 24/61 и „Службени лист СФРЈ“, број 32/68) било је прописано да зграде, делови зграда и грађевинска земљишта, који су национализовани овим законом, постају друштвена својина даном ступања на снагу овог закона и да се решењем надлежног органа донетим у поступку одређеном овим законом и прописима донетим на основу њега, утврђује који су објекти национализовани овим законом.
Чланом 38. истог закона је било предвиђено да грађевинско неизграђено земљиште које је национализовано остаје у поседу ранијег сопственика све док га он на основу решења општинског народног одбора не преда у посед општини или другом лицу ради изградње зграде или другог објекта или ради извођења других радова, те да се предаја земљишта у посед општини или другом кориснику не може извршити пре него што је кориснику то потребно ради извођења грађевинских или других радова којима се земљиште приводи намењеној сврси (члан 38.).
Сагласно члану 39. став 1. наведеног закона, ранији сопственик национализованог грађевинског неизграђеног земљишта имао је право то земљиште, док је у његовом поседу, бесплатно сам користити или га дати другоме на коришћење уз накнаду или без накнаде. Према Обавезном тумачењу, објављеном у „Службеном листу ФНРЈ“, број 24/59, наведену одредбу закона треба тако схватити да ранији сопственик национализованог грађевинског неизграђеног земљишта може то земљиште дати другоме на привремено коришћење уз накнаду или без накнаде, сагласно важећим прописима о закупу пољопривредног земљишта, задржавајући на њему право коришћења које по закону има, као и да може то право коришћења трајно пренети на другога, уз накнаду или без накнаде. У овом последњем случају, права и обавезе које је на основу Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта имао ранији сопственик у погледу национализованог грађевинског неизграђеног земљишта прелазе на лице на које је пренео своје право коришћења на том земљишту, ако је овај пренос забележен у земљишним књигама.
Одредбама члана 46. тог закона било је прописано да се за национализовано грађевинско неизграђено земљиште ранијем сопственику даје накнада која се одређује по тарифи по којој се одређује накнада за експроприсано грађевинско земљиште и да ће се та накнада исплаћивати за време од 50 година, у једнаким годишњим оброцима, почев од првог дана по истеку месеца у коме је ранији сопственик предао земљиште у посед општини или другом кориснику.
Чланом 24. Закона о грађевинском земљишту („Службени гласник СРС“, бр. 20/79…23/90) било је прописано да р анији сопственик неизграђеног градског грађевинског земљишта има право да користи то земљиште и да га употребљава за дозвољене сврхе, на начин којим се не мења облик и својство земљишне парцеле, до дана када га је на основу одлуке надлежног општинског органа дужан да преда општини, односно одређеном кориснику, ради привођења тог земљишта намени одређеној урбанистичким планом.
Сагласно члану 32. наведеног закона, ранијем сопственику градског грађевинског земљишта, односно лицу коме се то земљиште или део тог земљишта, на основу одлуке надлежног органа, одузима у смислу члана 24. овог закона, припада право на накнаду за одузето земљиште по прописима о експропријацији.
Одредбама Закона о експропријацији („Службени гласник СРС“, бр. 47/77-пречишћен текст, 6/78 и 27/78), који је био на снази у време доношења решења о изузимању из поседа предметног земљишта, било је предвиђено: да за експроприсану непокретност сопственику припада правична накнада (члан 11. став 1.); да се накнада за експроприсану непокретност одређује, по правилу, у новцу, а да се по споразуму странака накнада може одредити и у виду давања друге непокретности у својину или на коришћење, односно у другом облику (члан 16.); да се накнада за експроприсану непокретност одређује споразумом закљученим пред општинским органом управе надлежним за имовинско-правне послове у складу са законом, а ако се споразум о накнади не постигне, накнаду одређује суд у ванпарничном поступку (члан 18.).
Према одредбама члана 68. наведеног закона, корисник експропријације је био дужан да у року од 15 дана од дана пријема правоснажне одлуке којом је одређена накнада у новцу исплати накнаду ранијем сопственику (став 1.), као и да на износ накнаде ранијем сопственику исплати камату у висини камате на улоге на штедњу по виђењу годишње од дана ступања у посед непокретности до истека рока из става 1. овог члана, али не за време пре 15. фебруара 1968. године (став 2.), а ако не би у року из става 1. исплатио накнаду, био је дужан да на износ неисплаћене накнаде плати двоструку камату из става 2. овог члана од дана истека рока до дана исплате (став 3.).
Одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13) прописано је: да се по одредбама тог закона може остварити повраћај имовине која је одузета применом Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, „Службени лист ФНРЈ“, број 52/58 (члан 2. тачка 34)); да се под „актом о подржављењу“ подразумева правни акт који је имао непосредно дејство, као што је пресуда, одлука, решење и други правни акт државног, односно другог надлежног органа, којим је извршено подржављење имовине (члан 3. тачка 3)); да бивши власник нема право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали после 15. фебруара 1968. године, за коју је одређена накнада у новцу или другим стварима или правима (члан 6. став 3.).
5. Подносиоци уставне жалбе истичу да бивши власник у тренутку изузимања земљишта из поседа није имао право својине на том земљишту, нити је могао њиме да располаже након национализације. Подносиоци, такође, истичу да је решењем Секретаријата за привреду и финансије – Управа за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-203/80-I-07 од 30. октобра 1981. године одређено да ће се поступак накнаде за изузето земљиште спровести после правноснажности тог решења, али да она није наступила. По мишљењу подносилаца, нема основа становиште да је имовина која је предмет захтева за враћање одузета на основу Закона о грађевинском земљишту, а не на основу Закона о национализацији најманих зграда и грађевинског земљишта.
Оцењујући уставну жалбу са становишта права на имовину, Уставни суд најпре констатује да је Европски суд за људска права на становишту да се члан 1. Протокола број 1 (право на имовину) не може тумачити као наметање било какве опште обавезе Високим странама уговорницама у погледу враћања имовине која им је пренета пре но што су ратификовале Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, нити ограничења у погледу обима реституције имовине и услова под којима пристају да успоставе имовинска права пређашњих власника и да се, са друге стране, од тренутка када Висока страна уговорница, пошто је ратификовала Европску конвенцију, укључујући ту и Протокол број 1 уз њу и донела закон који обезбеђује пуни или делимични повраћај имовине конфисковане у претходном режиму, тај закон може сматрати законом који генерише ново имовинско право заштићено чланом 1. Протокола број 1 за лица која испуњавају захтеве, односно услове за стицање тог права (видети, нпр. пресуду Европског суда за људска права Kopecký против Словачке, број 44912/98 од 28. септембра 2004. године, ст. 37. дo 40.). Уставни суд даље указује да се гаранције означеног права односе на заштиту постојеће имовине, односно потраживања у вези са којима подносилац има барем легитимна очекивања да ће стећи делотворно уживање имовинског права ( наведена пресуда Kopecký против Словачке, ст. 45. до 52.) и да легитимно очекивање по својој природи мора бити конкретније од пуке наде, ма колико она била схватљива и мора бити засновано на законској одредби или правном акту као што је судска одлука (одлука Gratzinger and Gratzingerova против Чешке, број 39794/98 од 10. јула 2002. године, став 69, као и Одлука Уставног суда Уж- 4596/2011 од 20. новембра 2013. године, видети интернет страницу: www.ustavni.sud.rs.).
Примењујући наведен а правна становишта, Уставни суд је најпре испитивао да ли су подносиоци уставне жалбе имали легитимно очекивање да ће остварити право на враћање имовине, односно обештећење за грађевинско земљиште које је одузето применом Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта , у ситуацији када је њиховом правном претходнику правноснажном судском одлуком утврђена правична накнада за то земљиште применом одредаба Закона о експропријацији („Службени гласник СРС“, бр. 47/77-пречишћен текст, 6/78 и 27/78).
Уставни суд је пошао од одредаба Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, из којих произлази да је грађевинско неизграђено земљиште које је национализовано остајало у поседу ранијег сопственика све док га он на основу решења општинског народног одбора не преда у посед општини или другом лицу, при чему је ранији сопственик имао право да то земљиште бесплатно сам користи или да га другоме да на коришћење, уз накнаду или без накнаде, а ако је право коришћења трајно пренео на другога, на то лице прелазила су права и обавезе које је ранији сопственик имао на основу тог закона, ако је овај пренос забележен у земљишним књигама. Закон о грађевинском земљишту („Службени гласник СРС“, бр. 20/79…23/90) на исти начин је уредио питања права ранијег сопственика неизграђеног грађевинског земљишта до доношења одлуке надлежног органа о одузимању земљишта и установио право на накнаду за одузето земљиште по прописима о експропријацији. Уставни суд, с тим у вези, указује да је Закон о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта предвиђао да се за национализовану имовину исплаћује накнада у периоду од 50 година, почев од предаје земљишт а у пос ед општини или другом кориснику, при чему су тадашњи прописи о експропријацији били изузетно неповољни у погледу начина исплате накнаде, која у великом броју случајева није ни исплаћивана. Законом о експропријацији („Службени лист СФРЈ“, број 11/68-п речишћени текст), међутим, уведен је институт правичне накнаде и одређено да се накнада за експроприсану непокретност одређује у новцу, осим ако се странке друкчије споразумеју. Такође је утврђен рок од 15 дана од дана пријема правоснажне одлуке о експропријацији, за исплату накнаде ранијем сопственику и уведена обавеза плаћања двоструке камате у периоду након прекорачења тог рока. Из свега наведеног, по оцени овог суда, произлази да су прописима о експропријацији који су примењивани почев од 15. фебруара 1968. године, па надаље, општи и појединачни интерес усклађени на новим принципима, чиме је отклоњен несклад који је пратио експропријацију вршену по раније важећим прописима. Суд, с тим у вези, указује да денационализација има за циљ успостављање одузетих права и враћање ствари, како би се исправила неправда учињена према ранијим власницима, али се под тиме не подразумева прелазак имовине из приватне у друштвену својину који се, непосредно или посредно, одвијао по прописима о експропријацији примењиваним након 15. фебруара 1968. године, уз одређивање правичне накнаде за ту имовину (наведено правно становиште Уставни суд је изразио у Одлуци Уж- 5699/2016 од 6. децембра 2018. године). Наиме, сагласно одредби члана 6. став 3. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, бивши власник нема право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом, за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали после 15. фебруара 1968. године, за коју је одређена накнада у новцу или другим стварима или правима.
Из чињеница утврђених у овом уставносудском поступку, по оцени Уставног суда, произлази:
- да је предметно земљиште изузето из поседа бившег власника на основу решења Секретаријата за послове привреде и финансија – Одељење за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-117/79-I-02 од 24. августа 1979. године;
- да је поступак изузимања предметног земљишта поновљен на предлог бившег власника и окончан на исти начин решењем Секретаријата за привреду и финансије – Управа за имовинско-правне послове општине Палилула број 462-203/80-I-07 од 30. октобра 1981. године;
- да је поновљени поступак одређивања накнаде за изузето земљиште правноснажно окончан решењем Првог општинског суда у Београду Р. 795/81 од 2. децембра 1981. године, којим је Завод за изградњу града Београда обавезан да плати новчану накнаду бившем власнику за предметно земљиште.
Уставни суд констатује да је даном ступања на снагу Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта („Службени лист ФНРЈ“, број 52/58) прешло у друштвену својину , поред осталог, грађевинско земљиште у грађанској својини, преко максимума прописаног законом , али наглашава да је бивши власник тек на основу решења из 1979 . године лишен права која је до тада имао на спорном земљишту у погледу коришћења и располагања. Поред тога, у поступку који је окончан оспореним актом је утврђено да је правноснажним решењем надлежног суда одређена правична накнада за предметно земљиште. Полазећи од наведеног, овај суд налази да подносиоци уставне жалбе нису имали легитимно очекивање да ће остварити право на враћање предметног земљишта, односно обештећење, те је утврдио да оспореним актом подносиоцима уставне жалбе није повређено право на имовину, зајемчено чланом 58. Устава,
Имајући у виду разлоге на којима је засновао оцену о истакнутој повреди права на имовину, Уставни суд је нашао да подносиоцима уставне жалбе оспореним актом није повређено ни право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава . Суд констатује да је у оспореној пресуди Управног суда изражено становиште да решењем о национализацији предметног земљишта бившем власнику „ништа није одузето“, али налази да то становиште није утицало на остварење права подносилаца уставне жалбе. Наиме, од лука о одбијању њиховог захтева заснована је на оцени да бивши власник нема право на реституцију, ако је накнада у новцу за одузету имовину одређена на основу прописа о експропријацији који су се примењивали после 15. фебруара 1968. године.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је уставну жалбу одбио као неосновану, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23).
6. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.