Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Гордана Ајншпилер Поповић , др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Весна Илић Прелић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби В. М . из Висибабе , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 9. новембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба В. М . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице у предмету Д. број 25505 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право В. М . на накнаду нематеријалне штете у износу од 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. В. М . из Висибабе је, 2. септембра 2022. године, преко пуномоћника М. К , адвоката из Ужица, Уставном суду изјавио уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку који се водио пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице у предмету Д. број 25505, као и против пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 19718/19 од 27. јула 2022. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и права на једнаку заштиту пр ава из члана 36. став 1. Устава. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама чл. 6. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода , као и чл. 1. Протокола 1 и 12 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повред е испитује у односу на Устав.
Подносилац је у уставној жалби указао да предметни поступак није окончан у разумном року и пос тавио је захтев за накнаду нематеријалне штете. Подносилац је, такође, навео да оспорена пресуда није образложена на уставноправно прихватљив начин .
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у списе предмета Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице у предмету Д. број 25505, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 1. јула 2011. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице захтев за признавање права на стаж са увећаним трајањем, који је одбијен решењем првостепеног органа управе Д. број 25505 од 26. септембра 2013. године.
Против наведеног решења подносилац је 2. октобра 2013. године изјавио жалбу, која је уважена решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/181.6.5 23055/13 од 13. децембра 2013. године, поништено је првостепено решење и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање.
Подносилац је 9. марта 2018. године поднео „жалбу због недоношења решења у извршењу решења“.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице Д. број 25505 од 15. јуна 2018. године поново је одбијен предметни захтев подносиоца.
Против наведеног решења подносилац је 8. октобра 2018. године изјавио жалбу, која је одбијена као неоснована решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/181.6.3 13077/18 од 10. октобра 2019. године.
Подносилац је 12. децембра 2019. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 19718/19 од 27. јула 2022. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа; да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар; да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак; да је у том случају, другостепени орган дужан својим решењем да укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење; да против новог решења странка има право на жалбу (члан 232.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак; да је, у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење; да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3.); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Чланом 15. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом.
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који је вођен пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице у предмету Д. број 25505 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је предметни поступак покренут 1. јула 2011. године захтевом поднос иоца, те да је правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 19718/19 од 27. јула 2022. године . Из наведеног произлази да је оспорени поступак окончан за 11 година.
Наведено трајање поступка очигледно указује да поступак није окончан у року који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде поступак, односно суда, броја донетих одлука у том поступку, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку чињенично стање није било сложено, нити су се поставила сложена правна питања.
Уставни суд констатује да је подносилац имао легитиман интерес да се о захтеву за признавање права на стаж са увећаним трајањем одлучи у разумном року.
Оцењујући понашање подносиоца у предметном поступку, Уставн и суд констатује да подносилац није увек, када је за то имао могућности, користио процесноправна средства против „ћутања управе“ како би допринео бржем окончању поступка. Наиме, сагласно наведеним одредбама Закона о општем управном поступку, подносилац је имао право, имајући у виду да је првостепени орган управе тек након две године од подношења захтева донео првостепено решење, да поднесе жалбу због „ћутања управе“ већ након два месеца. Такође, имајући у виду да је првостепени орган управе у извршењу другостепеног решења донео нови управни акт тек након четири и по године, подносилац је имао право да већ након 30 дана захтева поступање органа управе, док је подносилац то учинио тек након више од четири године. И на крају, имајући у виду да је другостепени орган о жалби против новог управног акта одлучио у року од годину дана, подносилац је већ након два месеца могао да поднесе „ургенцију“, а потом, евентуално, и тужбу због „ћутања управе“.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је поступање првостепеног органа управе превасходно довело до дугог трајања поступка. Уставни суд је из списа предмета утврдио да су за 11 година у предметном поступку донете две одлуке првостепеног органа управе, два решења другостепеног органа управе и да је вођен један управни спор. Првостепени орган управе је о поднетом захтеву одлучио у року дужем од две године. Другостепени орган управе је о жалби одлучио у законом прописаном року. Првостепени орган управе је у поновном поступку донео нови управни акт тек након четири и по године. Даље је другостепени орган управе одлучио о жалби против новог управног акта у року од годину дана, а Управни суд о законитости коначног управног акта у року од две и по године.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је , у конкретном случају , посебно имајући у виду неактивност првостепеног органа управе, повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка и допринос самог подносиоца дугом трајању поступка . Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних органа управе и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Уставни суд констатује да је уставном жалбом оспорена и пресуда Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 19718/19 од 27. јула 2022. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава, као и одредаба Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.
Имајући у виду садржину уставне жалбе, а полазећи од надлежности Уставног суда и граница деловања Уставног суда у уставносудском поступку, Уставни суд је оценио да се наводима подносиоца од Уставног суда суштински тражи да, поступајући као инстанциони суд, испита законитост одлука донетих у претходно вођеном поступку који је окончан оспореном пресудом Управног суда. Подносилац у уставној жалби углавном понавља наводе које је већ истицао у поступку који је претходио уставносудском . С обзиром на наведено, Уставни суд не може прихватити наводе подносиоца као уставноправне разлоге којима се аргументују тврдње о повреди права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
Поред тога, а везано за наводе подносиоца да оспорена пресуда није образложена, Уставни суд је, увидом у оспорену пресуду, утврдио да садржи јасно и довољно образложење зашто је суд оценио да је законит коначни управни акт којим је одбијен предметни захтев подносиоца као неоснован, те шта чини суштинске разлоге због којих је тако одлучено.
Суд указује да подносилац ниједним наводом нити достављеним доказом није поткрепио истакнуту повреду права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава, до које може доћи само неједнаким одлучивањем суда последње инстанце у истим чињеничним и правним ситуацијама.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је у овом делу одбацио уставну жалбу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка.
8. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.