Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Милан Шкулић, Гордана Ајншпилер Поповић, Мирослав Николић, др Наташа Плавшић и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби О . С, С . С . и Ј . И, свих из Лесковца, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 9. новембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба О. С, С . С . и Ј . И . и утврђује да је решењем Управног суда Ув. 190/20 од 27. октобра 2020. године повређено право подносилаца уставне жалбе на правично суђење, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
О б р а з л о ж е њ е
1. О. С, С . С . и Ј . И, сви из Лесковца, изјавили су Уставном суду, 27. новембра 2020. године, преко пуномоћника М. С , адвоката из Лесковца, уставну жалбу против решења Управног суда Ув. 190/20 од 27. октобра 2020. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава Републике Србије и права на једнаку заштиту права и на правно средство из члана 36. Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима није децидно наведено да тужбу може поднети само странка која је изјавила жалбу, због чега је такво тумачење Управног суда дискриминаторно и супротно одредбама Устава које свим учесницима у поступку јемче иста права; да су подносиоци уставне жалбе странк е у предметном поступку у коме се одлучује о њиховом праву.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди повреду начела и права из чл. 21. и 36. Устава, поништи оспорени акт и наложи Управном суду да усвоји приговор подносилаца изјављен против решења Управног суда – Одељење у Нишу У. 8342/20 од 16. јула 2020. године.
2. Сагласно члану 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је , у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и списе предмета Градске управе града Лесковца – Одељење за имовинско-правне послове и имовину број 465-135/2016-08, на основу чега је у тврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносиоци уставне жалбе су 6. новембра 2019. године поднели Градској управи града Лесковца – Одељење за имовинско-правне послове и имовину захтев за накнаду трошкова заступања.
Решењем Градске управа града Лесковца – Одељење за имовинско-правне послове и имовину број 465-135/2016-08 од 21. новембра 2019. године, утврђени су трошкови заступања у управној ствари – одређивање накнаде за установљено право службености, односно допунском поступку одређивања накнаде за катастарску парцелу број 1237/1 у катастарској општини Навалин, у износу од 69.000,00 динара.
Градско правобранилаштво града Лесковца је 13. децембра 2019. године изјавило жалбу против наведеног првостепеног решења.
С обзиром на то да другостепени орган није донео одлуку о жалби у законом прописаном року, подносиоци уставне жалбе су том органу 9. марта 2020. године поднели накнадни захтев за одлучивање о жалби , а потом су 27. маја 2020. године поднели Управном суду тужбу због недоношења захтеваног акта, односно тужбу због „ћутања управе“.
Управни суд – Одељење у Нишу је решењем У. 8342/20 од 16. јула 2020. године, одбацио тужбу подносилаца поднету због „ћутања управе“, применом одредбе члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, са образложење м да жалбу против првостепеног решења нису изјавили подносиоци , па исти не могу покренути управни спор због „ћутања управе“, ни у случају када су за другу странку која је изјавила жалбу испуњени сви услови за покретање управног спора из члана 19. став 1. Закона о управним споровима , те да се актом који другостепени орган треба да донесе по жалби, не решава о праву или обавези подносилаца.
Подносиоци уставне жалбе су 31. јула 2020. године изјавили приговор против наведеног решења, који је оспореним решењем Управног суда Ув. 190/20 од 27. октобра 2020. године, одбијен као неоснован, са образложење м да подносиоци не могу покренути управни спор због „ћутања управе“ у случају када су за другу странку која је изјавила жалбу испуњени сви услови за покретање управног спора из члана 19. став 1. Закона о управним споровима .
У међувремену, решењем другостепеног органа управе број 465-02-00004/2020-07 од 13. марта 2020. године поништено је првостепено решење од 21. новембра 2019. године.
У поновном поступку првостепени орган је донео решење број 465-135/2016-08 од 12. јануара 2021. године, којим је одбијен као неоснован предлог подносилаца за утврђивање трошкова заступања у управној ствари – одређивање накнаде за установљено право службености, односно допунском поступку одређивања накнаде за катастарску парцелу број 1237/1 у катастарској општини Навалин.
Подносиоци су 10. марта 2021. године изјавили жалбу против првостепеног решења, која је одбијена као неоснована решењем другостепеног органа број 465-02-00004/2020-07 од 22. априла 2021. године, а потом су 19. јула 2021. године против наведеног коначног управног акта поднели тужбу Управном суду.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава је зајемчено сваком право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама члана 36. Устава утврђено је: да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе; да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу.
Одредбом члана 208. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10 ) било је прописано : да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбиј ен; да ако жалба није допуштена странка може непосредно покренути управни спор.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 – аутентично тумачење и 2/23 – Одлука У С) прописано је: да против решења донесеног у првом степену, односно ако орган у управној ствари није одлучио у прописаном року, странка има право на жалбу, ако законом није друкчије прописано (члан 13. став 1.); да је странка у управном поступку физичко или правно лице чија је управна ствар предмет управног поступка и свако друго физичко или правно лице на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка (члан 44. став 1.); да странка има право на жалбу ако решење није издато у законом одређеном року (члан 151. став 3.); да против првостепеног решења жалбу може поднети свако лице на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка, у року у коме жалбу може поднети странка (члан 151. став 6.).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да тужилац у управном спору може да буде физичко, правно или друго лице, ако сматра да му је управним актом повређено неко право или на закону засновани интерес (члан 11. став 1.); да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.); да ће судија појединац решењем одбацити тужбу и ако утврди да се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону засновани интерес (члан 26. став 1. тачка 4)); да о приговору из става 1. овог члана (члан 27.) одлучује посебно веће суда састављено од троје судија, после одржане усмене јавне расправе, ако је подносилац приговора захтевао одржавање расправе (члан 27. став 2.); да посебно веће суда из става 2. овог члана о приговору одлучује решењем (члан 27. став 3.).
5. Подносиоци у уставној жалби указују да им је оспореним актом повређено начело забране дискриминације из члана 2 1. Устава и право на једнаку заштиту права и на правно средство из члана 36. Устава.
Међутим, имајући у виду да подносиоци уставне жалбе сматрају да им је због погрешног тумачења и примене процесног права онемогућен приступ суду, Уставни суд налази да се наводима уставне жалбе, у суштини, указује и на повреду права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава.
Уставни суд најпре указује да право на приступ суду, иако није експлицитно назначено приликом нормирања уставног права на правично суђење, чини његов иманентни и неодвојиви део, као нужни услов да би се ово право у опште могло остварити. Ово зато јер ако се странци онемогући расп рављање и одлучивање пред судом, сви остали елементи структурално сложеног и вишеслојног права на правично суђење, постају беспредметни.
Ипак, право на приступ суду није апсолутно и неограничено право, јер сама природа овог права подразумева ситуације у којима се Уставом и законом могу утврдити одређене врсте ограничења. Међутим, таква ограничења не могу бити прописана на начин којим се повређује суштина самог права, већ морају тежити легитимном циљу због којег су и установљена, при чему мора постојати и разуман однос пропорционалности између коришћених средстава и циља којем се тежи.
Уставни суд констатује да се у овој управној ствари као спорно поставило питање активне легитимације за покретање управног спора, те да ли је Управни суд начином на који је тумачио и применио одредбе Закона о управним споровима по питању овлашћења за покретање управног спора, угрозио суштину самог права на приступ суду и да ли је тим ограничењима прекршено начело пропорционалности.
Уставни суд указује да је питање овлашћења за покретање управног спора регулисано, поред осталог, одредбом члана 11. став 1. Закона о управним споровима. Наведеном одредбом је прописано да тужилац у управном спору може бити физичко, правно или друго лице, ако сматра да му је управним актом повређено неко право или на закону засновани интерес. Активна легитимација у управном спору је право да се буде странка у њему, у својству тужиоца и представља процесну претпоставку за учествовање у управном спору. Да би се неком лицу признала активна легитимација у управном спору, услов је да је оспореним управним актом решавано о праву, обавези или на закону заснованом интересу лица које подноси тужбу. Тако је и лице које је учествовало у управном поступку као странка овлашћено и на подношење тужбе у управном спору против коначног решења донетог по жалби трећег лица, иако се није жалило против првостепеног решења.
Одредбом члана 26. став 1. тачка 4) наведеног Закона прописано је да ће се тужба одбацити ако се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону заснован интерес.
Дакле, ограничење постављено Законом о управним споровима у погледу права на приступ суду јесте то да тужбу у управном спору може поднети само оно лице о чијем је праву, обавези или на закону заснованом интересу решавано управним актом чија се законитост побија тужбом.
Уставни суд даље указује да, поред тога што се управни спор може покренути против управног акта који је донет у другом степену, као и против првостепеног управног акта против кога није дозвољена жалба у управном поступку, управни спор се , сагласно члану 15. Закона о управним споровима, може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом , и то, тако што, сагласно члану 19. став 1. Закона, ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
Уставни суд указује да се у овој управној ствари као спорно управо поставило питање ко има активну легитимацију за подношење тужбе због „ћутања управе“.
У овом конкретном случају, решењем првостепеног органа управе усвојен је предметни захтев подносилаца, али је ово решење оспорено жалбом Градског правобранилаштва града Лесковца.
Уставни суд констатује да је ставом првим диспозитива првостепеног решења удовољено поднетом захтеву подносилаца, али је другим ставом диспозитива одређено да ће се тек по правноснажности тог решења извршити и сплата утврђених трошкова.
С обзиром на то да другостепени орган није донео одлуку о жалби у законом прописаном року, подносиоци уставне жалбе су том органу 9. марта 2020. године поднели накнадни захтев за одлучивање о жалби, а потом су 27. маја 2020. године поднели Управном суду тужбу због недоношења захтеваног акта, односно тужбу због „ћутања управе“.
Управни суд је у образложењу оспореног решења Ув. 190/20 од 27. октобра 2020. године навео да је законито решење Управног суда – Одељење у Нишу У. 8342/20 од 16. јула 2020. године, који м је одбачена тужба подносилаца због „ћутања управе“, применом одредбе члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, због непостојања правног интереса подносилаца да поднесу наведену тужбу. У образложењу решења је наведено да подносиоци нису били ти који су изјавили жалбу другостепеном органу управе у управном поступку, што их према схватању тог суда, не чини странком из члана 15. и члана 19. став 1. Закона о управним споровима.
Уставни суд најпре указује да је у Одлуци Уж-1943/2013 од 13. јануара 2016. године оценио да је уставноправно прихватљиво становиште Управног суда да тамо подносилац уставне жалбе није активно легитимисан за подношење тужбе, с обзиром на то да није подносилац жалбе у наведеном управном поступку.
Уставни суд је становишта да je тумачење наведених одредаба члана 15. и члана 19. став 1. Закона о управним споровима, које је на рестриктиван начин, искључиво странци која је поднела захтев омогућавало да изјави жалбу против „ћутања управе“, учињено тада од стране Управног суда, било утемељено на одредбама раније важећег За кона о општем управном поступку. Наиме, одредбом члана 208. став 2. претход ног Закона било је прописано да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен. Дакле, из наведене одредбе је произлазило да једино странка која је поднела захтев органу управе може да изјави жалбу у случају непоступања тог органа у законом прописаном року, јер се непоступање по захтеву сматрало одбијањем истог. Међутим, одредбама новог Закона о општем управном поступку круг лица која су овлашћена на подношење жалбе због „ћутања управе“ проширен је на све странке у поступку, укључујући и сва она лица на чија права и обавезе, односно правне интересе, може да утиче исход управног поступка. Одредбама важећег Закона о општем управном поступку није више прописано да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалб у као да је њен захтев одбијен. Из наведеног произлази да више нема ни основа да се тумачење појма странке из управног поступка која може поднети тужбу Управом суду због „ћутања управе“ везује искључиво за странку која је претходно из јавила жалбу због „ћутања управе“. Такође, одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима, прописано је да странка по истеку законског рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта, без изричитог и искључивог одређивања да је реч о странци која је претходно поднела жалбу.
По оцени Уставног суда, из наведених законских одредби не произлази да је активно легитимисана за подношење тужбе због „ћутања управе“ само она странка која је изјавила жалбу по којој орган управе не решава, већ да, сагласно новим законским решењима, тужбу Управном суду због „ћутања управе“ може да поднесе свака странка у управном поступку која има правни интерес да „ћутање“ органа престане.
Дакле, постоји ограничење у погледу права на приступ суду и у смислу ко може бити легитим исан за подношење тужбе због „ћутања управе“, а то је да тужбу због „ћутања управе“ могу поднети само она лица на чија права и обавезе, односно правне интересе, може да утиче исход управног поступка .
Имајући у виду наведено, Уставни суд налази да је Управни суд начином на који је тумачио и применио одредбе Закона о управним споровима по питању активне легитимације за подношење тужбе због „ћутања управе“, угрозио суштину самог права на приступ суду и да је прекршено начело пропорционалности између постављених ограничења ко може поднети тужбу за „ћутање управе“ и легитимног циља којем се тежило при постављању ограничења. Уставни суд указује да подносиоци уставне жалбе нису ни имали правни интерес да оспорава ју решење првостепеног органа, јер је њиме удовољено захтеву подносилаца , али су имали правни интерес да се благовремено одлучи о жалби друге странке, посебно имајући у виду да им је правоснажност првостепеног решења број 465-135/2016-08 од 21. новембра 2019. године била у интересу , јер је другим ставом диспозитива решења одређено да ће се тек по правноснажности тог решења извршити исплата утврђених трошкова.
Уставни суд понавља да је одредбом члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима прописано да ће се тужба одбацити ако се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону заснован интерес. Како се сагласно одредби члана 15. наведеног Закона управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под ус ловима предвиђеним овим законом, а одредбом члана 19. став 1. исто г закона су прописани услови за подношење тужбе због „ћутања управе“, то произлази да се тужба због „ћутања управе“, сагласно наведеној одредби члана 26. став 1. тачка 4) Закона о управним споровима, на коју се позвао Управни суд у оспореном решењу, може одбацити само ако није постојао правни интерес лица које је тужбу поднело да то „ћутање“ престане.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да је, у конкретном случају, оспореним решење м ко јим је одбијен приговор подносилаца против решења о одбацивању тужбе подносиоцима уставне жалбе повређено право на приступ суду, као елемента права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, због чега је Уставни суд уставну жалбу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15, 10/23 и 92/23 ).
6. Уставни суд указује да се штетне последице утврђене повреде Уставом зајемчених права, сагласно члану 89. став 2. Закона о Уставном суду, могу отклонити, између осталог, поништајем оспореног акта, уколико Суд утврди да је истим подносиоцу повређено неко Уставом зајемчено право. Међутим, у конкретном случају, иако је утврђено да је оспореним актом повређено прав о подносилаца уставне жалбе на правично суђење, Уставни суд, имајући у виду да је решењем другостепеног органа управе број 465-02-00004/2020-07 од 13. марта 2020. године одлучено о жалби Градског правобранилаштва града Лесковца, те да је поступак даље настављен, није поништио оспорени акт.
Имајући у виду да је утврдио повреду права на правично суђење, Уставни суд није посебно разматрао наводе о повреди осталих начела и права означених у уставној жалби.
7. Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да Одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, с обзиром на шири значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
8. На основу свега изнето г и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.