Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, др Владан Петров, др Наташа Плавшић и Мирослав Николић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби А. Ђ, Љ . К, А . К . и М . Ј, свих из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. октобра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба А. Ђ, Љ . К, А . К . и М . Ј . и утврђује да је у управним поступцима који се воде пред Одељењем за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун у предметима бр. 463-129/1977 и 465-3/2017-6 подноситељкама уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право А. Ђ . и Љ . К . на накнаду нематеријалне штете свакој у износу од по 3.000 евра, a А . К . и М . Ј . свакој у износу од по 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се управни поступци из тачке 1. окончали у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. А. Ђ, Љ . К, А . К . и М . Ј, све из Београда, поднеле су Уставном суду, 23. јануара 2017. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Одељењем за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун у предмету број 463-129/1977. У уставној жалби поднетој 17. новембра 2017. године, која је у Суду заведена као допуна наведене уставне жалбе, подноситељке су истакле повреду означеног права у управном поступку који се води по њиховом захтеву за поништај решења Секретаријата за привреду и финансије Скупштине општине Земун број 465-60/77-6 од 25. новембра 1977. године о експропријацији зграде на к.п. број …/1.
С обзиром на то да су наведене уставне жалбе поднете преко пуномоћника Б . Ђ . из Београда и Р . Ј . из Врчина, град Београд, а да уз њих није достављено посебно пуномоћјe за њ ихово изјављивање, Уставни суд је дописима од 12. јула 2023. године наложио наведеним лицима да исто доставе , у року од 15 дана од пријема тог дописа. Уз подне сак Б . Ђ . од 29. јула 2023. године Суду је достављена изјава А . Ђ, Љ . К, А. К . и М . Ј, из које произлази да су оне подноситељке уставне жалбе у предмету Уж-635/2017.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да поступак по захтеву подноситељки за поништај решења о изузимању земљишта из поседа траје од 1997, а поступак по захтеву за поништај решења о експропријацији од 1990. године и да још нису правноснажно окончани, због чега је предложено да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року, као и право на накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу, достављену документацију и непотпуне списе предмета бр. 463-129/1977 и 465-3/2017-6 Одељења за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун (даље у тексту: првостепени орган), утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Чињенице и околности које се односе на управни поступак који се пред првостепеним органом води у предмету број 463-129/1977:
Захтевом поднетим 15. маја 1997. године подноситељке уставне жалбе А . Ђ . и Љ . К . тражиле су поништај правноснажног решења Секретаријата за привреду и финансије Скупштине општине Земун број 463-129/77-6 од 17. децембра 1979. године о изузимању из поседа к.п. бр. …/1, …/2 и …/3, ради изградње техничко-путничке станице у Земуну. Сувласник спорног земљишта Д. Ј . дала је 21. јула 2007. године изјаву да је сагласна са поднетим захтевом за поништај наведеног решења, а њене законске наследнице, подноситељке уставне жалбе А . К . и М . Ј, ступиле су у поступак 2016. године.
Првостепени орган је решењем број 463-129/1977 одбио предметни захтев као неоснован, будући да се не ради о експропријацији, већ о изузимању земљишта из поседа, а након тога је донео још 11 решења (8. новембра 1999, 15. марта 2000, 15. марта 2003, 18. јула 2006, 8. јуна 2007, 18. новембра 2009, 1. фебруара 2011, 23. јануара 2012, 7. новембра 2013, 9. јула 2014. и 23. октобра 2015. године).
Другостепени орган је у току овог поступка донео 16 решења (2. фебруара 1999, 16. децембра 1999, 2. марта 2001, 11. новембра 2002, 17. марта 2003, 8. децембра 2006, 26. фебруара 2008, 11. октобра 2010, 14. октобра 2011, 15. августа 2013, 29. априла 2014, 16. септембра 2015, 17. септембра 2015, 28. децембра 2016, 11. јуна 2019. и 25. априла 2023. године), при чему је 12 пута предмет вратио првостепеном органу на поновно одлучивање.
У пресуди Управног суда У. 1946/16 од 22. јуна 2018. године, којом је уважена тужба подноситељки и поништено решење другостепеног органа од 28. децембра 2016. године, први пут је указано на то да је тужени орган био дужан да сам реши управну ствар и да је, имајући у виду број поништених решења првостепеног органа, погрешно закључио да ће тај орган недостатке поступка брже и економичније отклонити.
Поступајући у извршењу наведене пресуде, другостепени орган је решењем од 11. јуна 2019. године поништио решење првостепеног органа од 23. октобра 2015. године (тачка 1. диспозитива) и решио: поништава се решење Секретаријата за привреду и финансије Скупштине општине Земун број 463-129/77-6 од 17. децембра 1979. године (тачка 2. диспозитива), а о имовинско-правним односима између ранијих корисника и општине Земун насталих услед поништаја решења одлучиће се у посебном поступку (тачка 3. диспозитива).
Управни суд је пресудом У. 12382/19 од 10. фебруара 2023. године уважио тужбу градске општине Земун и поништио решење другостепеног органа од 11. јуна 2019. године и предмет вратио туженом органу на поновно одлучивање, јер је у поступку утврђено да је део спорног земљишта приведен другој намени, у складу са законом. Након тога је другостепени орган решењем од 25. априла 2023. године поништио решење првостепеног органа од 23. октобра 2015. године и предмет вратио том органу на поновно одлучивање.
3.2. Чињенице и околности које се односе на управни поступак који се води пред Одељењем за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун у предмету број 465-3/2017-6:
Подноситељке уставне жалбе Љ . К . и А . Ђ . поднеле су 12. децембра 1990. године Секретаријату за урбанизам, комунално-стамбене и грађевинске послове општине Земун захтев за поништај решења Секретаријата за привреду и финансије Скупштине општине Земун број 465-60/77-6 од 25. новембра 1977. године о експропријацији зграде на к.п. број …/1, који је заведен под бројем 465-60/77-XII. Поступак по наведеном захтеву правноснажно је окончан пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 13785/10 од 2. јуна 2011. године.
Подноситељке уставне жалбе су 22. јуна 2016. године поднеле првостепеном органу предлог за понављање управног поступка окончаног решењем Министарства финансија 07 број 465-02-00377/91 од 2. децембра 2008. године, јер су утврдиле да се у списима предмета налази изјава Д . Ј . о томе да је сагласна са захтевом за поништај решења о експропријацији, а „коју министарство није уочило“. Наведени предлог је усвојен решењем Министарства финансија од 28. новембра 2016. године (тачка 1. диспозитива) и поништено решење којим је окончан управни поступак, као и решење првостепеног органа број 465-60/77-6 од 11. јуна 2007. године ( тач. 2. и 3. диспозитива). Другостепени орган је нашао да је пресуда Управног суда – Одељење у Нишу У. 13785/10 од 2. јуна 2011. године била заснована на оцени да нису испуњени услови из члана 36. став 6. Закона о експропријацији, јер захтев за деекспропријацију није поднела већина сувласника.
Првостепени орган је у поновљеном поступку донео решење од 19. јануара 2017. године, којим је одбио као неоснован захтев за поништај решења Секретаријата за привреду и финансије Скупштине општине Земун број 465-60/77-6 од 25. новембра 1977. године. Одлука је образложена тиме што је у поступку утврђено: да је накнада за експроприсану зграду одређена решењем надлежног суда, које је постало правноснажно 24. фебруара 1989. године; да је накнада исплаћена и да је ранијим сувласницима додељен један стан; да је решењем надлежног органа од 8. децембра 1989. године наложено рушење експроприсане стамбене зграде и да је тај објекат срушен; да је решењем првостепеног органа од 25. октобра 1999. године предметна парцела уступљена З. М . на трајно коришћење уз накнаду, који је на њој подигао зграду, те је земљиште приведено другој намени, у складу са законом.
Решењем другостепеног органа од 15. маја 2017. године уважена је жалба подноситељки уставне жалбе и поништено наведено решење, а првостепени орган је у поновном поступку поново одбио захтев решењем од 10. јула 2017. године.
Другостепени орган је решењем од 25. октобра 2017. поништио новодонето решење првостепеног органа и предмет вратио на поновни поступак, јер је оценио да није од утицаја на одлучивање евентуална промена намене земљишта. Пресудом Управног суда У. 16521/17 од 5. јуна 2019. године одбијена је тужба подноситељки уставне жалбе поднета против наведеног решења Министарства финансија.
Првостепени орган је решењем од 15. јануара 2020. године поново одбио предметни захтев као неоснован, а подноситељке уставне жалбе су 10. фебруара 2020. године изјавиле жалбу против тог решења.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се указује уставном жалбом, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За оцену основаности уставне жалбе, у конкретном случају, од значаја су и одредбе Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), којима је било прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, а ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1.); да ако другостепени орган својим решењем поништи првостепено решење и врати предмет првостепеном органу на поновни поступак, првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против кога странка има право на жалбу (члан 232. став 2.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) садржи суштински исте одредбе у чл. 9. став 2, члану 171. ст. 3. и 5. и члану 174.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Оцењујући наводе уставне жалбе о повреди права на суђење у разумном року у управном поступку који се води пред Одељењем за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун у предмету број 463-129/1977, Уставни суд је утврдио да је оспорени поступак започео 15. маја 1997. године, захтевом подноситељки уставне жалбе А . Ђ . и Љ . К . за поништај решења Секретаријата за привреду и финансије Скупштине општине Земун број 463-129/77-6 од 17. децембра 1979. године, да у односу на подноситељке А . К . и М . Ј . траје од 2016. године и да још није правноснажно окончан.
Уставни суд констатује да је период у коме се грађанима Србије јемче права и слободе утврђене Уставом и обезбеђује уставносудска заштита у поступку по уставној жалби почео да тече 8. новембра 2006. године, даном ступања на снагу Устава Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да управни поступак и управни спор који је из њега проистекао по својој природи представљају јединствену целину, која почиње покретањем управног поступка, а завршава се доношењем одлуке којом се поступак окончава у управном спору, Уставни суд је закључио да су испуњени услови да се приликом испитивања поступка по захтеву подноситељки за поништај решења о изузимању земљишта из поседа уз ме у обзир и стање предмета на дан 8. новембра 2006. године .
Чињеница да оспорени поступак траје дуже од 26 година, сама за себе, указује на то да о предметном захтеву подноситељки није одлучено у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања управног поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, као што су сложеност чињеничних и правних питања у конкретном поступку, понашање подносиоца уставне жалбе као странке у поступку, поступање управних и судских органа који су водили поступак, као и значај спорног права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на овако дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је превасходни узрок недопустиво дугог трајања наведеног поступка враћање предмета првостепеном управном органу ради поновног одлучивања, с обзиром на то да првостепени орган није поступао по налозима из решења другостепеног органа. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање таквих налога у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (видети mutatis mutandis, предмет Wierciszewska против Пољске, бр. 41431/98, став број 46, од 25. новембра 2003. године). Уставни суд, такође истиче да је другостепени орган, сагласно члану 232. став 1. Закона о општем управном поступку, могао сам допунити поступак и отклонити недостатке из поступка који је вођен пред првостепеним органом, те сам решити предметну управну ствар, што је учинио тек у извршењу пресуде Управног суда У. 1946/16 од 22. јуна 2018. године.
Уставни суд је даље оценио да у овом управном поступку није било посебно сложених чињеничних и правних питања.
Испитујући понашање подноситељки уставне жалбе, Уставни суд је оценио да оне нису допринеле трајању поступка, будући да није било дужих периода неактивности органа управе, а тиме ни потребе за подношењем правних средстава за убрзање поступка.
Оцењујући значај права о коме се у поступку расправљало за подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је нашао да оне имају правни и материјални интерес да се одлука о њиховом захтеву за поништај решења о изузимању земљишта из поседа донесе у разумном року.
С обзиром на изложено, Уставни суд је оценио да је у управном поступку који се води пред Одељењем за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун у предмету број 463-129/1977 повређено право подноситељки уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, па је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23), усвојио уставну жалбу у овом делу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Оцењујући наводе уставне жалбе да 27 година траје поступак одлучивања о захтеву подноситељки за поништај решења Секретаријата за привреду и финансије Скупштине општине Земун број 465-60/77-6 од 25. новембра 1977. године о експропријацији зграде на к.п. број …/1, Уставни суд је најпре констатовао: да је поступак по наведеном захтеву вођен пред Секретаријатом за урбанизам, комунално-стамбене и грађевинске послове општине Земун у предмету број 465-60/77-6 и да је правноснажно окончан пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 13785/10 од 2. јуна 2011. године; да су подноситељке уставне жалбе 22. јуна 2016. године поднеле предлог за понављање тог поступка; да се поновљени поступак води пред Одељењем за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун у предмету број 465-3/2017-6 и да још није правноснажно окончан.
Уставни суд је на становишту да поступак по предлогу за понављање поступка представља нови управни поступак, од чијег почетка се рачуна време меродавно за одлучивање о повреди права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, због чега је у конкретном случају оцењивао период који је започео 22. јуна 2016. године подношењем предлога за понављање поступка и који траје непуних седам година.
Оцењујући поступање надлежних органа, Уставни суд је констатовао да је трајању овог поступка, као и поступка по захтеву подноситељки за поништај решења о изузимању спорног земљишта из поседа, допринело враћање предмета првостепеном органу на поновно одлуч ивање, због разлике у становиштима органа управе у вези са питањем привођења земљишта намени.
Уставни суд је оценио да предметни поступак није био сложен и да подноситељке уставне жалбе имају правни и материјални интерес да се одлука у поновљеном поступку донесе у разумном року, посебно имајући у виду да је одлучивање о захтеву за поништај решења о експропријацији трајало 20 година.
Иако су подноситељке уставне жалбе делимично допринеле трајању наведеног поступка, будући да три године нису поднеле тужбу Управном суду због недоношења решења Министарства финансија о њиховој жалби поднетој 10. фебруара 2020. године, овај суд је оценио да наведени допринос подноситељки не може утицати на оцену Суда о повреди означеног права.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је нашао да је подноситељкама уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року у поступку који се води пред Одељењем за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун у предмету број 465-3/2017-6, па је, сагласно одредб и члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, усвојио уставну жалбу и у овом делу, одлучујући, такође, као у тачки 1. изреке.
7. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права А . Ђ . и Љ . К . на накнаду нематеријалне штете свакој у износу од по 3.000 евра, a А . К . и М . Ј . свакој у износу од по 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју су претрпеле подноситељке уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све релевантне околности, а посебно дужину трајања предметних поступака. Уставни суд је имао у виду праксу овог суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
Уставни суд је, такође, констатовао да је упоредо са управним поступком за поништај решења о изузимању спорних парцела из поседа текао поступак одлучивања о захтеву за поништај решења о експропријацији зграде изграђене на једној од спорних парцела. Полазећи од тога да су наведени управни поступци међусобно повезани, Уставни суд је те поступке посматрао као јединствену целину ( Суд је на исти начин поступио у Одлуци Уж-2739/2016 oд 29. априла 2021. године).
8. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се управни поступци који се воде пред Одељењем за имовинско-правне и стамбене послове Управе градске општине Земун у предметима бр. 463-129/1977 и 465-3/2017-6 окончали у најкраћем року.
9. Полазећи од свега изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.