Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, др Владан Петров, др Наташа Плавшић и Мирослав Николић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ф. Београд , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. октобра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Ф. Београд и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Министарством одбране у предмету број 4342-2 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право Ф. Београд на накнаду нематеријалне штете у износу од 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. Ф. Београд је, 10. децембра 2021. године, преко пуномоћника М . П, адвоката из Београда, Уставном суду изјавио уставну жалбу против пресуде Врховног касационог суда Узп. 287/21 од 17. новембра 2021. године, због повреде права из чл. 32, 46. и 51. Устава Републике Србије, као и због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку који је вођен пред Министарством одбране у предмету број 4342-2. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама чл. 6. и 10. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Како је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на Устав.
Подносилац је у уставној жалби указао да предметни поступак није окончан у разумном року и поставио је захтев за накнаду нематеријалне штете. Подносилац је, такође, указао да му је повређено право на образложену одлуку, да је примена права била произвољна и арбитрерна, као и да су му повређена права на слободу изражавања и на обавештеност.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 11. септембра 2014. године поднео Министарству одбране захтев за приступ информацијама од јавног значаја, конкретно наведених у том захтеву, који је одбијен као неоснован решењем Министарства одбране – Сектор за материјалне ресурсе број 4342-2 од 27. октобра 2014. године.
Против наведеног решења подносилац је 12. новембра 2014. године изјавио жалбу.
Решењем Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности број 07-00-04221/2014-03 од 14. марта 2016. године поништено је наведено првостепено решење и наложено Министарству одбране да најкасније у року од пет дана достави подносиоцу тражене информације, односно копије докумената у којима су исте садржане.
Републички јавни тужилац је 10. маја 2016. године поднео тужбу против наведеног акта, која је уважена пресудом Управног суда У. 7453/16 од 19. октобра 2018 . године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Решењем Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности број 071-01-4067/2018-03 од 12. децембра 2018. године поништено је првостепено решење и наложено Министарству одбране да најкасније у року од пет дана достави подносиоцу тражене информације, односно копије докумената у којима су исте садржане.
Републички јавни тужилац је 8. фебруара 2019. године поднео тужбу против наведеног акта, која је пресудом Управног суда У. 1945/19 од 5. септембра 2019. године уважена, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Решењем Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности број 071-01-5177/2019-03 од 20. децембра 2019. године поништено је првостепено решење и наложено Министарству одбране да најкасније у року од пет дана достави подносиоцу тражене информације, односно копије докумената у којима су исте садржане.
Републички јавни тужилац је 14. фебруара 2020. године поднео тужбу против наведеног акта, која је пресудом Управног суда У. 3056/20 од 30. септембра 2021. године уважена, поништено је другостепено решење и решено тако што је одбијена жалба подносиоца изјављена против решења Министарства одбране – Сектор за материјалне ресурсе број 4342-2 од 27. октобра 2014. године.
Подносилац уставне жалбе је 25. октобра 2021. године поднео захтев за преиспитивање судске одлуке – пресуде Управног суда У. 3056/20 од 30. септембра 2021. године.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 287/21 од 17. новембра 2021. године захтев је одбијен као неоснован . У образложењу оспорене пресуде је, након навођења одредаба члана 46. Устава, члана 10. Европске конвенције, одредаба Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, Закона о тајности података, Закона о одбрани, Закона о војној, ратној и материјалној обавези и Законика о кривичном поступку, између осталог, наведено: да прибављање информација значајних за откривање ратних злочина несумњиво представља циљ који оправдава приступ информацијама неопходним за његову реализацију, али да је неопходно испитати да ли су конкретне информације биле неопходне подносиоцу за остваривање тог циља и да ли треба прво да буду доступне подносиоцу; да се тражене информације, сагласно наведеним законским одредбама, чувају као тајни подаци и да је њихово откривање могуће уколико је интерес јавности да сазна те податке претежнији од права или интереса који се штите тајном; да је Глобалним принципима о националној безбедности и праву на приступ информацијама утврђено да постоји претежан јавни интерес за откривање информација о грубим кршењима људских права или озбиљним повредама међународног хуманитарног права, укључујући и кривична дела према међународном праву, као и о систематском и масовном кршењу права на личну слободу и сигурност, те да приступ таквим информацијама ни у којим околностима не сме бити ускраћен; да Врховни касациони суд сматра да се подносилац може окарактерисати као „друштвени чувар“ који има посебну улогу у прикупљању информација од јавног значаја и њиховог саопштавања јавности; да суд налази да чињенице да тражене информације испуњавају тест јавног интереса и да подносилац има улогу „друштвеног чувара“, саме по себи, нису довољне да се тражене информације учине доступним управо подносиоцу, те да је одредбом члана 38. став 1. Закона о тајности података одређено да су државни органи које бира Народна скупштина, руководиоци државних органа које бира Народна скупштина, судије Уставног суда и судије, овлашћени да приступе подацима свих степена тајности који су им потребни за обављање послова из њихове надлежности, без безбедносне провере; да недостављање тражених информација није могло спречити подносиоца у истраживању ратних злочина током сукоба на Косову и Метохији, нити у подношењу кривичне пријаве за кривична дела о чијем постојању је подносилац стекао сазнања, јер се кривична пријава може поднети и против непознатог извршиоца, а потребне податке о извршиоцу кривичног дела могу прибавити надлежни државни органи без обзира на степен њихове тајности, на основу наведеног члана 38. став 1. Закона о тајности података; да, на основу наведених одредаба Законика о кривичном поступку, информације које је тражио подносилац може без ограничења прибавити надлежни тужилац или суд; да је суд оценио да прибављање тражених информација није имало за циљ обавештавање јавности о питањима од општег интереса, већ „успостављање кажњивости за злочине“, што се, како је већ наведено, могло постићи и без прибављања тражених података; да, полазећи од свега изложеног, Врховни касациони суд сматра да је одсуство праве сврхе за подношење захтева за приступ информацијама од јавног значаја, те одсуство улоге коју би подносилац захтева требало да има у омогућавању приступа јавности таквим информацијама, у овом конкретном случају, оправдало ускраћивање приступа траженим информацијама.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захт еваног акта (члан 19. став 1.); да када нађе да оспорени управни акт треба поништити, суд ће пресудом решити управну ствар, ако природа ствари то дозвољава и ако утврђено чињенично стање пружа поуздан основ за то; да таква пресуда у свему замењује поништени акт (спор пуне јурисдикције) (члан 43. став 1.).
5. Оцењујући наводе подносиoца уставне жалбе да му је у управном поступку који је вођен пред Министарст вом одбране у предмету број 4342-2 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут 11. септембра 2014. године, захтевом подносиоца, те да је окончан доношењем оспорене пресуде Врховног касационог суда Узп. 287/21 од 17. новембра 2021. године . Из наведеног произлази да је оспорени поступак окончан за нешто више од седам година.
Наведено трајање поступка може указивати да превазилази стандард одлучивања у разумном року. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде поступак, односно суда, броја донетих одлука, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку чињенично стање није било сложено, али да су се поставила сложена правна питања.
Уставни суд је оценио да је подносилац уставне жалбе имао легитиман интерес да се о његовом захтеву одлучи у разумном року.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је нарочито имао у виду специфичност управног поступка, чији ток умногоме зависи од активности странке у том поступку. Уставни суд констатује да је другостепени орган управе о жалби подносиоца одлучио у року од једне године и четири месеца. Подносилац уставне жалбе је, сагласно наведеним законским одредбама, могао већ након два месеца да поднесе накнадни захтев за одлучивање о поднетој жалби, те евентуално након тога да користи и друга процесноправна средства против ћутања управе, а што подносилац није учинио.
Испитујући поступање органа управе, односно надлежних судова у овој правној ствари, Уставни суд указује да је у периоду од седам година донето једно решење првостепеног и три решења другостепеног органа управе, да су вођена три управна спора и један поступак по захтеву за преиспитивање судске одлуке. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине , број 70763/01, став 51, од 6. септембра 2005. године, и пресуду Цветковић против Србије , број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године). Првостепени орган управе је о поднетом захтеву одлучио у законом прописаном року. Другостепени орган је о жалби одлучио у року од једне године и четири месеца. Суд указује да је Управни суд о тужби Републичког јавног тужиоца поднетој 10. маја 2016. године одлучио 19. октобра 2018. године, дакле у року од две године и пет месеци, о тужби Републичког јавног тужиоца поднетој 8. фебруара 2019. године у року од шест месеци, а о тужби Републичког јавног тужиоца поднетој 14. фебруара 2020. године, у спору пуне јурисдикције, пресудом од 30. септембра 2021. године, односно у року од седам месеци. Врховни касациони суд је о поднетом захтеву за преиспитивање судске одлуке одлучио у року од краћем од месец дана. Дакле, у овој правној ствари је Управни суд два пута поништавао решења Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности и предмет враћао на поновно одлучивање, од тога, другом по реду пресудом, јер није поступљено по примедбама из претходне пресуде, а које су за тужени орган обавезујуће, да би, у трећем по реду управном спору у овој управној ствари, решио у спору пуне јурисдикције.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право поднос иоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, сагласно одредбама члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка и понашање подносиоца током поступка, односно његов допринос трајању поступка. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за по вреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања другостепеног органа управе и Управног суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због неделотворног поступања органа управе.
6. Уставни суд констатује да је подносилац изјавио уставну жалбу и против пресуде Врховног касационог суда Узп. 287/21 од 17. новембра 2021. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, као и права из чл. 46. и 51. Устава.
Детаљно образложеном уставном жалбом подносилац уставне жалбе је указао на произвољну и арбитрерну примену права, те на чињеницу да оспорени акт није образложен.
Полазећи од садржине уставне жалбе, у којој подносилац понавља разлоге већ изнете у тужби, као и у захтеву за преиспитивање судске одлуке, Уставни суд је оценио да се наводи подносиоца не могу прихватити као уставноправни разлози за тврдње о повреди права на правично суђење из члана 32. Устава, већ се од Уставног суда, у суштини, тражи да као инстанциони суд још једном испита законитост одлука донетих у претходно вођеном поступку.
Везано за наводе подносиоца да оспорена пресуда није образложена, Уставни суд је утврдио да је оспорена пресуда Врховног касационог суда донета по поднетом захтеву за преиспитивање судске одлуке, да садржи детаљно и јасно образложење зашто се одбија захтев подносиоца као неоснован, те шта чини суштинске разлоге због којих је тако одлучено . Уставни суд констатује да је у образложењу оспорене пресуде Врховног касационог суда, након навођења релевантних прописа, детаљно одговорено на све наводе подносиоца и образложено зашто је неоснован захтев за преиспитивање судске одлуке којом је правноснажно одлучено да се одбије захтев подносиоца за достављање тражених информација, због чега су очигледно неосновани наводи подносиоца да је иста резултат произвољног поступања и правно неутемељеног становишта суда.
Коначно, како повреде осталих права означених у уставној жалби подносилац, у суштини, изводи из повреде права на правично суђење, Уставни суд полазећи од претходно изнетог, ове наводе није посебно разматрао.
Имајући у виду изнето, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу као очигледно неосновану, решивши као у другом делу тачке 1. изреке.
Уставни суд је исти став заузео и у Одлуци Уж-11594/2020 од 19. јануара 2023. године.
7. У погледу захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, а да у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.). Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у као у тачки 3. изреке.
8. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.