Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Б. Ђ . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. септембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Б . Ђ . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године подноситељки уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подноситељке уставне жалбе поднетој против решења Секретаријата за инспекцијске послове градске управе града Београда – Сектор за другостепени поступак и управно-правне послове за грађевинску и урбанистичку инспекцију X-17 број 356-1443/2015 од 18. фебруара 2016. године .
3. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. Б. Ђ . из Београда , преко пуномоћника Г. М, адвоката из Београда, поднела је Уставном суду, 7. јула 2020. годи не, уставну жалбу због повреде права на имовину из члана 58. Устава Републике Србије и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода , као и повреде права на дом из члана 8. Европске конвенције, „у поступцима који су вођени у предметима Управног суда У. 6751/16 и У. 6752/16“.
У уставној жалби се повреда права на имовину образлаже следећим наводима: да ни органи управе, ни Управни суд нису утврђивали на чему се тачно наређује рушење, за шта је поднет захтев за легализацију и да ли се може рушење спровести када још увек није окончан поступак за легализацију ; да су у решењу о рушењу дате димензије и опис, али „није лоциран објекат на парцели, на којој постоји више објеката“; да је наложена обустава радова, „а свима је јасно да су радови изведени још 1964. године “.
У прилог тврдњи о повреди права на дом у уставној жалби се истиче да је подноситељка сувласник објекта на предметној катастарској парцели и власник стана у том објекту и да је „то једини дом који има од рођења“, те да „држава дозвољава да се живи у неким објектима у центру Београда 55 година, а онда по хитном поступку покушава да људе направи бескућницима и исели на улицу“.
Уставном жалбом се тражи да Уставни суд утврди повреду означених права, „укине“ пресуде Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године и У. 6752/16 од истог датума, те утврди право подноситељке на накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном пост упку, на основу увида у оспорене акт е и достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
3.1. Оспореном пресудом Управног суда У. 6752/16 од 15. маја 2020. године одбијена је као неоснована тужба подноситељке уставне жалбе поднета против решења Секретаријата за инспекцијске послове градске управе града Београда – Сектор за другостепени поступак и управно-правне послове за грађевинску и урбанистичку инспекцију X-17 број 356-1330/2015 од 17. фебруара 2016. године. У образложењу наведене оспорене пресуде је констатовано да је побијаним решењем туженог органа одбијена жалба подноситељке изјављена против решења грађевинског инспектора Одељења за грађевинску инспекцију Управе градске општине Стари град у Београду VI-02/17 број 35 6-211/15 од 21. септембра 2015. године, којим је наређено подноситељки да обустави даље из вођење радова и да, у року од седам дана од дана пријема тог решења, у улици М. број 1 у Београду, на к.п. број … КО Стари град, уклони бесправно изведене грађевинске радове на изградњи породичног стамбеног објекта спратности П+О димензија означених у решењу, тако што ће уклонити зидове са тракастим темељима, међуспратну конструкцију са кровом и кровном конструкцијом. Управни суд је у образложењу даље навео да из списа предмета и образложења побијаног решења произлази: да је Р . Н . преминула 11. децембра 2014. године, а да је за наследника објекта , који је предмет инспекцијског надзора, оглашена подноситељка уставне жалбе; да је другостепени орг ан оценио да не могу утицати на доношење другачије одлуке наводи жалбе да су „објекти подигнути пре 50 година и да је то подноситељки једини дом“, јер је утврђено да су објекти изграђени без грађевинске дозволе. Полазећи од наведеног, Управни суд је оценио да је у предметној управној ствари одлучено применом одредбе члана 176. став 1. тачка 1) Закона о планирању и изградњи.
Оспореном пресудом Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године одбијена је као неоснована тужба подноситељке уставне жалбе поднета против решења Секретаријата за инспекцијске послове градске управе града Београда – Сектор за другостепени поступак и управно-правне послове за грађевинску и урбанистичку инспекцију X-17 број 356-1443/2015 од 18. фебруара 2016. године. У образложењу наведене оспорене пресуде је констатовано да је побијаним решењем туженог органа одбијена жалба подноситељке изјављена против закључка Одељења за грађевинску инспекцију Управе градске општине Стари град у Београду VI-02/17 број 356-211/15 од 6. октобра 2015. године, којим је дозвољено извршење решења грађевинског инспектора тог одељења VI-02/17 број 356-211/15 од 21. септембра 2015. године. Наведеним закључком је одређено да ће се извршење спровести принудним путем на тај начин што ће се уклонити предметни бесправно изведени грађевински радови, преко другог лица о трошку подноситељке уставне жалбе, уколико она сама то не учини. Даље је констатовано да се подноситељка у тужби позвала на одредбу члана 23. став 1. тачка 2) Закона о озакоњењу објеката и истакла да је решење чије је извршење одређено требало доставити Секретаријату за легализацију. Управни суд је, такође, навео да из списа предмета и образложења побијаног решења произлази: да је предметно решење којим је наложено уклањање изведених радова постало извршно; да је другостепени орган оценио да наводи жалбе нису такве природе да би могли довести до другачије одлуке у овом предмету, будући да је одредбама члана 270. Закона о општем управном поступку предвиђено да се у поступку административног извршења жалбом не може побијати правилност решења које се извршава. Полазећи од наведеног, Управни суд је оценио да су у конкретном случају испуњени услови за доношење закључка о дозволи извршења и да побијаним решењем није повређен закон на штету подноситељке.
Према подацима на интернет страници Републичког геодетског завода за 26. мај 2023. године, на катастарској парцели број … КО Стари град налазе се : објекат изграђен без одобрења за градњу, означен као породична стамбена зграда и објекти преузети из земљишне књиге – зграда пословних услуга, стамбена зграда за колективно становање ( у којој подноситељка има стан у власништву ) и помоћна зграда .
3.2. Чињенице утврђене у поступку доношења Одлуке Уставног суда Уж-1462/2020 од 18. маја 2023. године, по уставној жалби исте подноситељке:
Б. Ђ . из Београда поднела је 12. августа 2015. године Републичком геодетском заводу – Служба за катастар непокретности Стари град захтев за упис права на непокретностима уз који је , поред осталог, приложила решење Првог основног суда у Београду О. 76/15 од 1. априла 2015. године. Из наведеног решења произлази да је подноситељка уставне жалбе оглашена за законског наследника заоставштине Р. Н , коју, између осталог, чини право својине на једнособном стану број 1 у приземљу у улици М. број 1 у Београду, површине 26 м2, на к.п. број … КО Стари град, као и „право својине стамбеног објекта површине 46м2“ на тој парцели, према уверењу Секретаријата за послове легализације објеката од 25. марта 2015. године о поднетом захтеву за легализацију.
Решењем Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Стари град од 13. маја 2015. године уписана је подноситељка уставне жалбе као власник стана број 1 у приземљу у улици М . број 1 у Београду .
У уверењу Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Стари град број 952-02-58059/2009 од 30. септембра 2009. године наведено је: да је првобитним премером снимљен помоћни објекат на к.п. број …, који је 1955. године „делом срушен, а делом дограђен“; да је 1965. године извршена пренамена из помоћног у стамбени објекат, који је 1999. године постао део 3 предметне парцеле; да је 2007. године евидентирана доградња објекта број 3 у површини од 20 м2, без одобрења за градњу.
4. Одредбама члана 58. Устава, на чију повреду се, поред осталог, подноситељка у уставној жалби позива, јемчи се мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и утврђује да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, да се законом може ограничити начин коришћења имовине, да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом .
Уставни суд констатује да се одредбе члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода садржински не разликују од одредаба члана 58. Устава, због чега Уставни суд постојање повреде означених права гарантованих Европском конвенцијом цени у односу на одредбе Устава.
Одредбама члана 8. Европск е конвенциј е за заштиту људских права и основних слобода гарантује се да свако има право на поштовање свог приватног и породичног живота, дома и преписке (став 1.) и да се јавне власти неће мешати у вршење овог права сем ако то није у складу са законом и неопходно у демократском друштву у интересу националне безбедности, јавне безбедности или економске добробити земље, ради спречавања нереда или криминала, заштите здравља или морала, или ради заштите права и слобода других (став 2.) .
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених одредаба Устава и Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода , релевантне су и одредбе следећих закона:
Законом о легализацији објеката („Службени гласник РС“, бр. 95/ 13 и 117/14), који је био на снази до 4. децембра 2015. године, било је прописано: да се рушење објеката који су изграђени, односно реконструисани или дограђени без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу до дана ступања на снагу овог закона, неће извршавати до правноснажно окончаног поступка легализације (члан 33.); да се поступак легализације покреће по захтеву власника бесправно изграђеног објекта, односно његовог дела, у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона (члан 40. став 1. ).
Одредбама Закона о озакоњењу објеката („Службени гласник РС“, број 96/15), који је био на снази на дан доношења решења другостепеног органа од 18. фебруара 2016. године, било је прописано : да је предмет озакоњења и објекат за који није поднет захтев за легализацију у складу са раније важећим законом којим је била уређена легализација објеката, а који је видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године, под условима прописаним овим законом (члан 6. став 4.); да по завршетку пописа незаконито изграђених објеката из једне зоне, односно целине, надлежни грађевински инспектор доноси појединачна решења о рушењу објекта, за све незаконито изграђене објекте који су на попису (члан 7. став 6.); да се решење о рушењу објекта доставља органу надлежном за издавање решења о озакоњењу (члан 7. став 7.); да се решење о рушењу објекта неће извршавати до правноснажног окончања поступка озакоњења (члан 7. став 8.); да по добијању решења о рушењу објекта надлежни орган по службеној дужности покреће поступак озакоњења у складу са овим законом (члан 7. став 9.); да се п оступак озакоњења покреће, за лица која су власници незаконито изграђеног објекта за који није поднет захтев за легализацију до 29. јануара 2014. године, а за који је грађевински инспектор донео решење о рушењу, даном достављања тог решења надлежном органу (члан 23. став 1. тачка 2); да се п равноснажним окончањем поступка којим се одбацује или одбија захтев за озакоњење, стичу услови за рушење незаконито изграђеног објекта, односно његовог дела (члан 38. став 2.).
5. Из садржине уставне жалбе, по оцени Уставног суда, произлази да подноситељка оспорава пресуде Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године и У. 6752/16 од истог датума, сматрајући д а није утврђено „на чему се наређује рушење“ и за који објекат је поднет захтев за легализацију , те да ли се рушење може спровести када још увек није окончан поступак за легализацију.
Уставни суд је оценио да се овим наводима уставне жалбе у суштини указује на повреду права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, којим је утврђено да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега. Суд указује да уставна гаранција означеног права подразумева, поред осталог, да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда.
Уставни суд је, полазећи од садржине оспорене пресуде Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године, констатовао да је инспекцијски орган дозволио извршење решења грађевинског инспектора којим је наложено уклањање бесправно изведених радова, при чему нису оце њени наводи подноситељке у вези са поступком озакоњења тих радова, нити се из оспорене пресуде може утврдити да ли је тај поступак правноснажно окончан.
Уставни суд је констатовао да је Законом о легализацији објеката била предвиђена могућност легализације објеката који су изграђени, односно дограђени без грађевинске дозволе, због чега се решења којима је наложено рушење таквих објеката нису могла извршавати до правноснажно окончаног поступка легализације. Из наведених одредаба Закона о озакоњењу објеката произлази: да је предмет озакоњења и објекат за који није поднет захтев за легализацију, под условима прописаним тим законом; да поступак озакоњења покреће орган надлежан за издавање решења о озакоњењу по службеној дужности , у ситуацији када је донето решење о рушењу објекта; да се решење о рушењу објекта не може извршити пре правноснажног окончања поступка озакоњења.
Полазећи од наведених одредаба закона, Уставни суд сматра да се у поступку одлучивања о дозволи извршења решења којим је наложено уклањање бесправно изведених радова као спорно поставило питање да ли поступак озакоњења радова чије уклањање је наредио инспекцијски орган утиче на дозвољеност извршењ а решења које је стекло својство извршности.
Будући да је решење другостепеног органа којим је одлучено о жалби подноситељке донето након ступања на снагу Закона о озакоњењу објеката, а имајући у виду да је донето решење о уклањању бесправно изведених радова, Уставни суд налази да је другостепени орган био дужан да утврди да ли је поступак озакоњења изведених радова , покренут захтевом подноситељке уставне жалбе или по службеној дужности, правноснажно окончан, будући да се решење о рушењу, према тада важећим одредбама Закона о озакоњењу, могло извршити само ако је решењем које је постало правноснажно у управном поступку одбијен или одбачен захтев за озакоњење . Овај суд констатује да наведена чињеница није утврђена ни у управном спору који је окончан оспореном пресудом Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године, из чега следи да је наведено спорно питање остало неразјашњено.
Уставни суд је имао у виду да је предметни закључак о дозволи извршења решења којим је наложено уклањање бесправно изведених радова донет применом одредаба члана 268. став 1. и члана 261. раније важећег Закона о општем управном поступку, према којима се решење извршава кад постане извршно. Суд, међутим, истиче да је испуњеност услова за доношење закључка о дозволи извршења морала бити оцењена и у односу на наведене одредбе Закона о легализацији објеката и Закона о озакоњењу објеката, као посебних закона, будући да је административно извршење решења којима је наложено рушење бесправно изграђених објеката, односно њихових делова било суспендовано до правноснажног окончања поступка легализације, односно озакоњења. Наиме, чињеница да поступак легализације није правноснажно окончан представљала је законом предвиђену сметњу за доношење закључка о дозволи извршења решења о рушењу објекта, односно његовог дела, иако је то решење постало извршно у смислу одредаба Закона о општем управном поступку.
Полазећи од свега наведеног, а имајући у виду да је у конкретном случају дозвољено извршење решења којим је наложено уклањање бесправно изведених радова, иако није утврђено да ли је и како окончан поступак озакоњења, Уставни суд сматра произвољном оцену Управног суда да побијаним коначним решењем није повређен закон на штету подноситељке. Уставни суд је стога утврдио да је оспореном пресудом Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године повређено прав о подноситељке на правично суђење зајемчено чланом 32. став 1. Устава и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суд („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон , 103/15 и 10/23 ), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. Уставни суд је , имајући у виду природу утврђене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио оспорену пресуду Управног суда У. 6751/16 од 15. маја 2020. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о тужби подноситељке уставне жалбе поднетој против решења Секретаријата за инспекцијске послове градске управе града Београда – Сектор за другостепени поступак и управно-правне послове за грађевинску и урбанистичку инспекцију X-17 број 356-1443/2015 од 18. фебруара 2016. године , одлучујући као у тачки 2. изреке.
Уставни суд није посебно разматрао уставну жалбу са становишта права на имовину из члана 58. Устава, имајући у виду да је утврдио повреду права на правично суђење и поништио оспорени акт .
Испитујући уставну жалбу са становишта права на дом, гарантованог чланом 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, Уставни суд је констатовао да је подноситељка уставне жалбе решењем Првог основног суда у Београду О. 76/15 од 1. априла 2015. године оглашена за законског наследника заоставштине Р. Н , коју, између осталог, чини право својине на једнособном стану број 1 у приземљу у улици М. број 1 у Београду, површине 26 м2, на к.п. број … КО Стари град, као и „право својине стамбеног објекта површине 46м2“ на тој парцели, према уверењу Секретаријата за послове легализације објеката од 25. марта 2015. године о поднетом захтеву за легализацију.
Полазећи од тога да је подноситељка уставне жалбе након смрти своје мајке уписана као власник стана број 1 у приземљу стамбене зграде за колективно становање на к.п. број …, а да је предмет инспекцијског надзора у конкретном случају породична стамбена зграда која се , такође, налази на тој парцели, Уставни суд је нашао да уставна жалба не садржи разлоге који би очигледно указивали на повреду права на дом.
С обзиром на изложено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу као очигледно неосновану, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
7. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 6752/16 од 15. маја 2020. године, Уставни суд је нашао да оспорени акт садржи уставноправно прихватљиве разлоге због којих је оцењено да је сагласно одредби члана 176. став 1. тачка 1) Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09…145/14), у вршењу инспекцијског надзора наређена обустава и уклањање радова изведених без грађевинске дозволе. Полазећи од тога да су предмет решења инспекцијског органа бесправно изведени радови на породичној стамбеној згради, а да се, према подацима Републичког геодетског завода, на спорној парцели налази само један објекат који је тако означен – уз напомену да је изграђен без одобрења за градњу, Суд је оценио да немају утемељења наводи уставне жалбе да у предметном поступку није утврђено „на чему се тачно наређује рушење …јер није лоциран објекат на парцели“, као и да су радови изведени још 1964. године.
Уставни суд је, стога , у овом делу одбацио уставну жалбу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући, такође, као у другом делу тачке 1. изреке.
8. У погледу захтева подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 3. изреке.
9. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.