Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, Весна Илић Прелић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. М . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 28. септембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Бечеј у предмету број 952-02-178/2010 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право М. М . на накнаду нематеријалне штете у износу од 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се управни поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
сО б р а з л о ж е њ е
1. М. М . из Београда, преко пуномоћника Н . К, адвоката из Бечеја, поднео је Уставном суду, 31. јула 20 20. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбама члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку означеном у тачки 1. изреке, као и против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 2000/17 од 13. маја 2020. године, због повреде права на правично суђење и права на правно средство, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 36. став 2. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се, поред осталог, истиче да у предметном управн ом поступ ку „ништа није одлучено“ после више од десет година и да орган управе није отклонио неправилности у евиденцијама , које је био дужан да откло ни по службеној дужности.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд поништи оспорени акт и утврди право подносиоца на накнаду нематеријалне штете, као и на накнаду трошкова поступка пред овим судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу, оспорени акт , копију списа предмета број 952-02-178/2010 Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Бечеј и целокупну достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Подносилац уставне жалбе је 27. јануара 2010. године Служби за катастар непокретности Бечеј поднео захтев за доношење допунског решења о променама на непокретностима у катастру непокретности, којим је тражио упис права пешачког и колског пролаза до јавног пута ширине од 2,50 м у корист к.п. број …, на к.п. бр. …/2 и …/1 КО Бечеј . У захтеву је наведено да је, по мишљењу подносиоца, приликом израде катастра непокретности требало да се упише право стварне службености пешачког и колског пролаза, „које у пракси постоји од деобе парцела…а нови купац објеката изграђених на к.п. бр. …/2 и …/1 ставља у изглед забрану проласка преко тих парцела“. Захтев је прецизиран поднеском од 9. фебруара исте године, тако да се на основу одредбе члана 137. став 1. Закона о државном премеру и катастру тражи упис права службености пролаза до јавног пута ради коришћења породичне стамбене зграде .
Закључком првостепеног органа број 952-02-178/10ц од 23. фебруара 2010. године прекинут је предметни поступак због претходног питања, јер је оцењено да се тражи накнадно преиспитивање тачности спровођења судског решења Дн. 1503 од 7. децембра 1949. године.
Подносилац уставне жалбе је 12. марта 2010. године изјави о жалбу против наведеног закључка , која је усвојена решењем Министарства грађевинарства и урбанизма од 11. марта 2013. године и предмет враћен првостепеном оргнау на поновно одлучивање.
Првостепени орган је у поновном поступку донео закључак од 15. маја 2013. године, на основу члана 58. став 2. и члана 210. став 1. Закона о општем управном поступку, којим је наложио подноси оцу да достави „судски акт са изричитим налогом да се упише право службености, јер се тражи накнадно преиспитивање тачности спровођења судског решења Дн. 1503 од 7. децембра 1949. године, а преиспитивање судских поступака може вршити само суд. Закључком је одређено „да се тај поступак покреће у року од 60 дана од дана пријема закључка“, а пропуштање рока има за последицу да се сматра да је странка одустала од захтева и доношење закључка о обустави поступка. У образложењу закључка је наведено да се земљишно-књижно одељење кретало у границама упутства којим је наложен само упис терета на к.п. број …/1 као послужног добра. Упутством о правном леку подноси лац је поучен да се против тог закључка може изјавити посебна жалба надлежном министарству, сагласно одредби члана 212. став 3. Закона о општем управном поступку.
Подносилац уставне жалбе је 12. јуна 2013. године изјави о жалбу против новодонетог закључка, коју је Републички геодетски завод одбацио као недозвољену решењем број 952-02-22-7619/2016 од 21. децембра 2016. године. У образ ложењу решења је наведено да, упркос поуци о правном средству датој у побијаном закључку, против истог жалба није дозвољена, будући да се против закључка жалба може изјавити само када је то законом прописано, а закон не предвиђа посебну жал бу против закључка којим се налаже достављање исправа.
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 2000/17 од 13. маја 2020. године о дбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе, поднета 13. фебруара 2017. године, против предметног решења туженог органа, из разлога наведених у том решењу.
Након доношења оспорене пресуде првостепени орган није поступао у предметној управној ствари до дана када су списи достављени Уставном суду .
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС “, број 30/10 ) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.) .
Сагласно одредби члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09), ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Бечеј у предмету број 952-02-178/2010 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава .
Уставни суд је констатовао да је оспорени поступак покренут захтевом подносиоца уставне жалбе од 27. јануара 2010. године, да је до доношења оспорене пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 2000/17 од 13. маја 2020. године трајао десет година и да још није правноснажно окончан, што, само за себе, указује на то да о предметном захтеву није одлучено у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, по ступања управних органа и судова који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на овако дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да се предметни управни поступак не може сматрати сложен им, ни у погледу чињеничних, нити правних питања.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд констатује да он као власник објекта изграђеног на катастарској парцели која је настала деобом парцела има правни интерес да се у разумном року оцени основаност његовог захтева за упис терета на парцели кроз коју је пролазио до промене носиоца права на тој парцели.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да одговорност за дуго трајање предметног управног поступка сносе другостепени орган – који је о жалбама подносиоца одлучи вао укупно шест и по година, као и Управни суд, будући да је предметни управни спор трајао три године и три месеца.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да је он пропустио да у периоду који је укупно трајао дуже од шест година поднесе тужбу Управном суду због „ћутања администрације“, у циљу убрзања поступка одлучивања о његовима жалбама изјављеним против закључака првостепеног органа. Уставни суд је, међутим, полазећи од изложеног, а посебно имајући у виду да оспорени поступак није правноснажно окончан, нашао да наведени допринос подносиоца уставне жалбе не може утицати на оцену Суда о томе да је у предметном управном поступку повређено право на суђење у разумном року.
Уставни суд је, стога, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23 ), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду, имајући у виду да након доношења оспорене пресуде није донето решење о обустави предметног поступка, нити било каква одлука о предметном захтеву подносиоца уставне жалбе.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју је подносилац претрпео. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године ( представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 2000/17 од 13. маја 2020. године, Уставни суд је констатовао да је закључком првостепеног органа од 15. априла 2013. године наложено подносиоцу уставне жалбе да покрене поступак пред надлежним судом у одређеном року, а да ће се, у противном, сматрати да је одустао од захтева и обуставити предметни управни поступак. Овај суд је даље констатовао да је доношењем оспорене пресуд е постао правноснажан наведени закључак првостепеног органа , али да тиме није правноснажно окончан предметни управни поступак, односно није решена сама управна ствар. Уставни суд је стога оценио да оспореним актом није одлуч ено о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе, те он не представља појединачн и акт који је подобан за испитивање у поступку по уставној жалби, у смислу члана 170. Устава и члана 82. став 1. Закона о Уставном суду.
Стога је Суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, јер не постоје претпоставке утврђене Уставом и Законом за вођење поступка и одлучивање, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. У погледу захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду ( видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15 , од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 4. изреке.
9. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.