Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, др Владан Петров, Татјана Ђуркић и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби П. Л . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 28. септембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба П. Л . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Одељењем за грађевинске послове Управе градске општине Стари град у предмету VI број 351-644/19 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право П. Л . на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. П. Л . из Београда подне о је Уставном суду, 19. март а 2021. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбама члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку означеном у тачки 1. изреке, као и против пресуде Управног суда У. 20752/19 од 28. јануара 2021. године, због повреде права на правично суђење и права на једнаку заштиту права и на правно средство из члана 32. став 1. и члана 36. Устава.
У уставној жалби се, поред осталог, истиче да је предметни управни поступак започео 2008. годин е и да још није правноснажно окончан.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд поништи оспорени акт и утврди право подносиоца на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра у динарској противвредности .
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу, оспорени акт, списе предмета VI број 351-644/19 Одељења за грађевинске послове Управе градске општине Стари град и целокупну достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
О. Л . (правни претходник подносиоца уставне жалбе ) и Р . Л . поднели су Одељењу за комуналне и грађевинске послове градске општине Стари град, 4. априла 2008. године, предлог за „стављање ван снаге“ клаузуле правноснажности са решења тог одељења број 351-1007/04 од 7. марта 2005. године (даље у тексту: спорно решење) , којим је одобрено градској општини Стари град и Институту … (даље у тексту: Институт) извођење радова на реконструкцији пословног простора у површини од 100 м2 на 3. спрату објекта у улици Г . број … у Београду и проширење по вертикали на део таванског простора у површини од 167 м2. Подносиоци предлога су навели да њима, као етажним власницима, никада није достављено спорно решење, те им је на тај начин онемогућено учешће у поступку и изјављивање жалбе.
Првостепени орган је у допису од 24. августа 2008. године наложио подносиоцима предлога да наведу правни основ по коме траже укидање клаузуле правноснажности и поучио их о томе да могу свој захтев преиначити у предлог за понављање поступка. Подносиоци предлога су се у поднеску од 27. септембра 2010. године изјаснили да остају при захтеву за укидање клаузуле правноснажности.
Првостепени орган је решењем од 14. октобра 2010. године одбио предметни предлог, са образложењем да спорно решење није уручено подносиоцима предлога, јер нису били странке у поступку.
П. Л . (подносилац уставне жалбе) и О . Л . (1) су 1. новембра 2010. године изјавил и жалбу против наведеног решења и изјаснили се да желе да наставе поступак као законски наследници подносиоца предлога О. Л, који је преминуо 12. јануара 2010. године.
Другостепени орган је решењем од 29. новембра 2010. године уважио жалбу подносиоца уставне жалбе и О. Л . (1) изјављену против решења првостепеног органа од 14. октобра 2010. године, поништио побијан о решење и предмет вратио првостепеном органу на поновно одлучивање. Другостепени орган је у образложењу решења указао на контрадикторност у поступању првостепеног органа, који је у доставној наредби спорног решења утврдио да се исто има доставити, поред осталог, власницима посебних делова зграде, а потом је потврдио да тим лицима никада није достављено спорно решење. Управни суд је пресудом У. 1788/11 од 10. јула 2013. године одбио као неосновану тужбу коју је Институт поднео против наведеног другостепеног решења.
Првостепени орган је у поновном поступку закључком од 6. новембра 2013. године укинуо клаузулу правноснажности са спорног решења, а подносиоцу уставне жалбе је 28. новембра исте године уручено спорно решење.
Другостепени орган је решењем од 4. марта 2014. године одбио жалбу Института изјављену против наведеног закључка, а Управни суд је његову тужбу поднету 17. априла 2014. године уважио пресудом У. 5777/14 од 20. септембра 2018. године и поништио побијано решење другостепеног органа. Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде донео решење од 6. новембра 2018. године, којим је поништио закључак првостепеног органа од 6. новембра 2013. године.
Првостепени орган је закључком од 14. јануара 2019. године поново укинуо клаузулу правноснажности са спорног решења, јер је утврдио да О. Л . и Р . Л . нису били благовремено обавештени о издавању спорног решења. Другостепени орган је решењем од 24. јула 2019. године уважио жалбу Института, поништио побијани закључак и вратио предмет првостепеном органу на поновно одлучивање. У образложењу решења другостепеног орган а је на ведено да се из побијаног закључка не може на поуздан начин утврдити да ли је лице које је потписало закључ ак овлашћено за потписивање, јер то не произлази из про писа наведеног у уводу закључка, због чега се тај орган није упуштао у даље испитивање правилности и законитости наведеног закључка.
Првостепени орган је у поновном поступку донео закључак VI број 351-644/19 од 10. септембра 2019. године, којим је трећи пут укинуо клаузулу правноснажности са спорног решења, јер је утврдио да подносиоци предлога О . Л . и Р . Л . нису благовремено обавештени о издавању спорног решења, те нису мо гли да учествују у том поступку. Оспореним решењем Секретаријата за инспекцијске послове градске управе града Београда – Сектор за другостепени управни поступак из грађевинске области X-17 број 351.1-108/2019 од 12. новембра 2019. године уважена је жалба Института, поништен закључак првостепеног органа од 10. септембра 2019. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање, како би се у поновном поступку утврдило да ли је лицима , којима је доставном наредбом наложено уручење спорног решења, то решење уручено и ког датума, јер од те чињенице зависи да ли је клаузула правноснажности правилно стављена.
Пресудом Управног суда У. 14306/19 од 28. јануара 2021. године уважена је тужба подносиоца уставне жалбе и Р. Л . поднета 4. септембра 2019. године , поништено решење туженог органа од 24. јула 2019. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање, јер је оцењено да не стоје наводи туженог да се првостепени орган није позвао на пропис који овлашћуј е начелника управе за потписивање закључка од 14. јануара 2019. године . Одлучујући о предлогу тужилаца да реши управну ствар у спору пуне јурисдикције, Управни суд је нашао да природа управне ствари не пружа поуздан основ за то и да је „економичније и целисходније да учињене повреде правила поступка надлежни орган управе отклони у поновном поступку одлучивања“.
Оспореном пресудом Управног суда У. 20752/19 од 28. јануара 2021. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе и Р. Л , поднета 27. децембра 2019. године против оспореног решења другостепеног органа. У образложењу оспорене пресуде је констатовано да су тужиоци поднели тужбу Управном суду против решења другостепеног органа од 24. јула 2019. године и да је тај суд пресудом У. 14306/19 од 28. јануара 2021. године поништио решење туженог, чиме је закључак првостепеног органа од 14. јануара 2019. године остао у правном поретку. Имајући у виду да првостепени орган није чекао исход управног спора, већ је 10. септембра 2019. године на исти начин одлучио о предлогу као закључком од 14. јануара 2019. године, Управни суд је оценио правилном одлуку туженог органа да поништи закључак од 10. септембра 2019. године, али не из разлога наведених у том решењу, већ због тога што не могу у истој правној ствари егзистирати два закључка којима је на истоветан начин одлучено о предлогу тужилаца.
Решењем Секретаријата за инспекцијске послове градске управе града Београда – Сектор за другостепени управни поступак из грађевинске области X-16 број 351.1-28/2021 од 15. априла 2021. године одбијена је жалба Института изјављена против закључка првостепеног органа од 14. јануара 2019. године, јер је увидом у доставну наредбу спорног решења утврђено да је то решење требало доставити, поред осталог, власницима посебних делова зграде, а да то није учињено, због чега клаузула правноснажности није стављена у складу са законом. Институт је наведено решење другостепеног органа примио 21. маја, а подносилац уставне жалбе 2. јуна 2021. године. Против наведеног решења није покренут управни спор, према уверењу Управног суда од 9. јула 2021. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10 ) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, а ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1.).
Одредбом члана 171. став 5. важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) на суштински исти начин је уређено поступање другостепеног органа у случају кад сам одлучује о управној ствари.
Сагласно члану 2. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09), у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи.
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је у управном поступку који је вођен пред Одељењем за грађевинске послове Управе градске општине Стари град у предмету VI број 351-644/19 повређено право на суђење у разумном року.
Оцењујући основаност уставне жалбе са становишта означеног права зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, Суд је најпре констатовао да је оспорени поступак започео 4. априла 2008. године, подношењем предлога правног претходника подносиоца уставне жалбе за укидање клаузуле правноснажности са решења о издавању грађевинске дозволе, а правноснажно окончан доношењем решења Секретаријата за инспекцијске послове градске управе града Београда – Сектор за другостепени управни поступак из грађевинске области X-16 број 351.1-28/2021 од 15. априла 2021. године. Будући да је подносилац уставне жалбе 1. новембра 2010. године изјавио жалбу против решења којим је одлучено о предметном предлогу и доставио доказ о његовој активној легитимацији, Суд је предметни поступак испитивао почев од наведеног датума и утврдио да је у односу на подносиоца уставне жалбе трајао десет година и пет месеци.
Уставни суд констатује да наведено трајање оспореног поступка указује на то да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да предметни управни поступак није био сложен, ни у погледу чињеничних, нити правних питања.
Оцењујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд констатује да је он као власник посебног дела зграде имао значајан правни и материјални интерес да се у разумном року одлучи о предлогу за укидање клаузуле правноснажности са решења о издавању грађевинске дозволе за извођење радова у тој згради.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је констатовао да је првостепени орган одлуку о предлогу донео после годину дана и осам месеци, али да у даљем току поступка није било већег кашњења у поступању органа управе. Овај суд, међутим, налази да је дуго м трајањ у оспореног поступка превасходно допринело неефикасно поступање Уп равног суд а, будући да су управни спорови у којима је одлучивано о тужбама Института, односно подносиоца уставне жалбе укупно трајали непуних десет година.
Уставни суд је, такође, констатовао да је другостепени орган већ у поступку одлучивања о жалби изјављеној против решења првостепеног органа од 14. октобра 2010. године имао у виду да власницима посебних делова зграде није достављено спорно решење – иако је доставном наредбом то наложено, али је поништио два закључка првостепеног органа којима је укинута клаузула правноснажности са спорног решења, пре него што је у решењу од 15. априла 2021. године оценио да она није стављена у складу са законом. Суд, с тим у вези, констатује да је другостепени орган пропустио да, на основу овлашћења из члана 232. став 1, односно члана 171. став 5 . Закона о општем управном поступку, сам реши управну ствар .
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да он није допринео трајању оспореног поступка, с обзиром на то да органи управе нису каснили са доношењем одлука дуже од неколико месеци, па евентуално подношење правних средстава за убрзање поступка не би допринело скраћењу поступка.
Уставни суд је, полазећи од наведеног, нашао да је у предметном управном поступку повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року и , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, крећући се у границама захтева који је постављен у уставној жалби. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије , од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 20752/19 од 28. јануара 2021. године, Уставни суд је констатовао да из наведене одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода, те се стога и наводи уставне жалбе морају заснивати на уставноправним разлозима којима се, са становишта Уставом утврђене садржине означеног уставног права или слободе, поткрепљују тврдње о његовој повреди или ускраћивању.
Имајући у виду да је у правном поретку остао закључак првостепеног органа од 14. јануара 2019. године – којим је укинута клаузула правноснажности са спорног решења, Уставни суд сматра да је у оспореној пресуди на уставноправно прихватљив начин образложено због чега је тужени орган морао да поништи закључак првостепеног органа од 10. септембра 2019. године , којим је, такође, одлучено о предлогу подносиоца.
У вези са наводима уставне жалбе којима се указује на пропуст Управног суда да одлучи у спору пуне јурисдикције, Уставни суд констатује да је предуслов за такво решавање Управног суда одлука да побијани коначни управни акт треба поништити, што није учињено оспореном пресудом. Овај суд стога налази да уставна жалба не садржи уставноправне разлоге који би указивали на повреду права на правично суђење.
Уставни суд је констатовао да се подносилац само формално позвао на повреду права на једнаку заштиту права и на правно средство, зајемчених одредбама члана 36. Устава, не наводећи за своју тврдњу никакве разлоге.
Уставни суд је, стога , у овом делу одбацио уставну жалбу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.