О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М . С . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 13159/17 од 17. марта 2020. године повређено право подноситељке уставне жалбе на правично суђење , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 13159/17 од 17. марта 2020. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подноситељке уставне жалбе поднетој против решења Републичког геодетског завода 07 број 952-02-22-15223/2016 од 12. јула 2017. године.
3. Усваја се уставна жалба М. С . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Београд 1 у предмету број 952-02-8446/2012 повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
4. Утврђује се право М. С . на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
5. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се управни поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. С . из Београда поднела је Уставном суду , 16. јуна 2020. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 13159/17 од 17. марта 2020. године и решења Републичког геодетског завода 07 број 952-02-22-15223/2016 од 12. јула 2017. године, због повреде права на правично суђење и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 58. став 1. Устава Републике Србије , као и због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбама члана 32. став 1. Устава, у управном поступку означеном у тачки 1. изреке.
У уставној жалби се у прилог тврдњи о повреди права на правично суђење наводи:
- да је решењем првостепеног органа од 18. јуна 2014. године извршен упис подноситељке као власника зграде број 4 на предметној катастарској парцели, на основу грађевинске и употребне дозволе;
- да је истим решењем уписана зграда број 6, да је статус објекта „без одобрења за градњу“, те да „власник, односно држалац није утврђен“;
- да се подносиоци жалбе против тог решења противе упису права својине на згради број 6, који није ни извршен у корист било ког лица;
- да је другостепени орган у поступку по жалби одлучивао о уписима који нису оспорени, произвољном применом одредаба За кона о општем управном поступку.
Подноситељка уставне жалбе истиче да је оспореним актима подноситељка онемогућена да „законито располаже“ својом имовином.
У уставној жалби се, такође, наводи да је подноситељки повређено прав о на суђење у разумном року , јер пуних осам година не може да издејствује упис свог права због непотребно дуго г трај ања управног поступк а пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Београд 1 у предмету број 952-02-8446/2012.
Подноситељка уставне жалбе је предложила, поред осталог, да Уставни суд утврди повреду означених права, поништи оспорене акт е и да јој утврди право на накнад у материјалне и нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и оспорене акте, списе предмета број 952-02-8446/2012 Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Београд 1 и целокупну достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Подноситељка уставне жалбе је 3. маја 2012. године поднела Републичком геодетском заводу – Служба за катастар непокретности Београд 1 захтев за упис непокретности – стамбеног објекта у поступку легализације у Улици Т. број 8 у Београду, на к.п. број …/1 КО Звездара.
Закључком првостепеног органа од 27. јуна 2013. године наложено је подноситељки уставне жалбе да, у року одређеном закључком, достави на увид пројекат, јер се из приложених исправа не може утврдити тачан положај предметне непокретности. Службена белешка након извршеног увида у пројекат састављена је 21. августа 2013. године.
Решењем првостепеног органа од 2. октобра 2013. године дозвољен је, поред осталог, упис зграде број 4 и упис права својине у корист подноситељке уставне жалбе на стану означеном као посебан део зграде бро ј 4, са забележбом да је право својине на објекту број 4 утврђено на основу решења о грађевинској и употребној дозволи издатој у поступку легализације. У образложењу решења је наведено да је у спроведеном поступку утврђено да приложене исправ е испуњава ју услове из чл. 84, 85, 86, 87. и 88. Закона о државном премеру и катастру.
Подноситељка уставне жалбе је 18. новембра 2013. године изјавила жалбу против наведеног решења и поднела захтев за исправку, односно захтев за доношење допунског решења, јер није уписана као власник на згради број 4 , већ само на посебном делу тог објекта.
У ставу 1. диспозитива решења првостепеног органа од 31. јануара 2014. године наведено је да се мења решење тог органа од 2. октобра 2013. године, али је новодонето решење у преосталом делу истоветно претходном. У образложењу решења је наведено : да је у поступку по жалби подноситељке изјављеној против решења од 2. октобра 2013. године утврђено да има основа да се измени то решење и на објекту број 4 упише право власништва у њену корист; да је, применом одредаба члана 225. Закона о општем управном поступку, одлуч ено као у диспозитиву, имајући у виду да приложене исправе представљају подобан правни основ за провођење промене сходно цитираним одредбама Закона о државном премеру и катастру.
Подноситељка уставне жалбе је 11. марта 2014. године изјавила жалбу и против наведеног решења, те поднела захтев за исправку, односно захтев за доношење допунског решења, због тога што поново није уписана као власник на згради број 4, већ само на посебном делу те зграде.
Решењем првостепеног органа од 18. јуна 2014. године измењено је решење тог органа од 31. јануара исте године (став 1. диспозитива) , тако што су исправљени подаци у погледу површине и статуса објекта број 4, извршен упис права својине у корист подноситељке уставне жалбе на згради број 4 , упис новоформираног посебног дела зграде у приземљу те зграде и упис права својине у корист подноситељке (став 2. диспозитива) . Истим решењем дозвољен је упис зграде број 6, изграђене без дозволе – власник, односно држалац није утврђен (став 3. диспозитива). Првостепени орган је у образложењу навео да је оценио да је основана жалба подноситељке изјављена против решења „од 2. октобра 2013. године“ и да није потребно водити нови поступак, те је, применом одредаба члана 225. Закона о општем управном поступку, одлучио као у диспозитиву.
С. С . је 5. августа 2014. године изјавио жалбу против решења првостепеног органа од 18. јуна 2014. године, у којој је навео да као сувласник објекта на спорној парцели полаже право и на заједничку просторију која је означена као зграда број 6 и да се право уписа својине на тој згради не може остварити док се не реше имовински односи између њега, подноситељке уставне жалбе и Р . С . Жалбу против истог решења је изјавио и Р. С , наводећи да се „у тачки 3. наведеног решења дозвољава упис права својине зграде број 6 “. Жалилац је истакао да је та зграда саставни део непокретности коју је купио његов отац и да се претходно морају решити имовински односи сувласника.
Оспореним решењем Републичког геодетског завода 07 број 952-02-22-15223/2016 од 12. јула 2017. године поништена су решења првостепеног органа од 2. октобра 2013, 31. јануара и 18. јуна 2014. године и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање. Позивајући се на одредбе члана 199. и члана 232. став 2. Закона о општем управном поступку, другостепени орган је истакао да је доносилац побијаног решењ а од 18. јуна 2014. године навео исправу на основу које је дозволио упис промене у катастру непокретности, али није навео прописе на основу којих је одлучио као у ставу 1. диспозитива.
Оспореном пресудом Управног суда У. 13159/ 17 од 17. марта 2020. године одбијена је као неоснована тужба подноситељке уставне жалбе , поднета 30. августа 2017. године против оспореног решења Републичког геодетског завода (став 1. диспозитива) и обавезана подноситељка уставне жалбе да заинтересованом лицу С . С . накнади трошкове управног спора (став 2. диспозитива) . У образложењу оспорене пресуде је констатовано да је туж иља истакла да није било потребе да се поништи решење првостепеног органа од 18. јуна 2014. године у целини, јер је жалба заинтересованих лица усмерена само на став 3. диспозитива тог решења и предлож ила да тај суд одлучи у спору пуне јурисдикције, тако што ће поништити оспорено решење у односу на ст. 1. и 2. диспозитива решења првостепеног органа од 18. јуна 2014. године. Даље је констатовано да је у одговору на тужбу заинтересованог лица С . С . навед ено: да су зграде бр. 4 и 6 претворене у једну стамбену јединицу, те да уписом права својине на згради број 4 у корист подноситељке уставне жалбе може доћи до тога да и зграда број 6 „буде пренета у несметану државину тужиље“, иако то није само њена својина; да је због тога упис права својине само на згради 4 преурањен, јер је потребно да се тачно означе сви постојећи објекти и њихове површине, па да се изврши упис права својине појединачних власника. Управни суд је оценио да је решење туженог органа донето у складу са важећим процесним законом и применом релевантног материјалног права на правилно утврђено чињенично стање. Оцењујући наводе тужбе, тај суд је нашао да су без утицаја на другачију одлуку, јер је тужени правилно нашао да су сва три првостепена решења заснована на повреди правила поступка коју он није могао отклонити.
До достављања списа предмета Уставном суду 1. марта 2023. године није било другог поступања у предмету првостепеног органа.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10 ) било је прописано: да се решење против кога се не може изјавити жалба нити покренути управни спор (правноснажно решење), а којим је странка стекла одређена права, односно којим су странци одређене неке обавезе може поништити, укинути или изменити само у случајевима који су предвиђени законом (члан 13.); да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган који је донео првостепено решење нађе да је жалба основана, а није потребно спроводити нов посебни испитни поступак, може ствар решити друкчије и новим решењем заменити решење које се жалбом побија (лан 225. став 1.); да другостепени орган може одбити жалбу, поништити решење у целини или делимично, или га изменити (ч лан 229. став 3.); да ако другостепени орган својим решењем поништи првостепено решење и врати предмет првостепеном органу на поновни поступак, првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да најкасније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против кога странка има право на жалбу (члан 232. став 2.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подноситељка уставне жалбе сматра да јој је оспореним актима повређено право на правично суђење , услед произвољне примене процесног и материјалног права и изостанка прихватљивог образложења за донете одлуке. Оцењујући ове наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење гарантованог чланом 32. став 1. Устава, Суд најпре указује на то да се уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји у томе да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда. Уставни суд наглашава да процесна правила садржана у Закону о општем управном поступку представљају неодвојиви део процесних јемстава правичног суђења, заштићених Уставом.
Испитујући допуштеност уставне жалбе у делу у коме је изјављена против оспорених аката, Уставни суд је најпре констатовао да је одредбом члана 232. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку било прописано да ако другостепени орган у поступку по жалби нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, а против новодонетог решења странка има право на жалбу. Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да тиме што је суд у управном спору одбио тужбу поднету против другостепеног решења којим је уважена жалба противне странке у поступку, поништено побијано решење и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање, нису исцрпљена правна средства за подношење уставне жалбе, јер ће странке у поступку доношења новог решења органа управе имати могућност да истакну све чињенице које су износили у тужби, као и да бране своја права и законом заштићене интересе.
Уставни суд је, међутим, констатовао да из чињеница утврђених у предметном уставносудском поступку произлази да је ставом 2. диспозитива решења првостепеног органа од 18. јуна 2014. године усвојен захтев подноситељке уставне жалбе за упис права својине на згради број 4 и стану у тој згради на к.п. број …/1 КО Звездара и да су сувласници предметне катастарске парцеле жалбом оспорили то решење само у делу којим је дозвољен упис зграде број 6 на тој парцели ( став 3. диспозитива). Другостепени орган је оспореним решењем уважио жалбе тих лица и поништио наведено решење у целини, као и раније донета решења у предметном поступку. Управни суд је прихватио оцену другостепеног органа да су сва три донета решења заснована на повреди правила поступка коју тај орган није могао отклонити, због чега је потребно да првостепени орган сва спорна питања расправи у поновном поступку.
Из н аведених одредаба Закона о општем управном поступку , по оцени Уставног суда, произлази: да је правноснажно решење оно против кога се не може изјавити жалба нити покренути управни спор, па и оно решење против кога странка није изјавила жалбу; да се такво решење којим је странка стекла одређена права може поништити само у случајевима који су предвиђени законом; да решење може и само делимично постати правноснажно, будући да д ругостепени орган у поступку по жалби може делимично поништити побијано решење.
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да се у управном спору који је окончан оспореном пресудом Управног суда као спорно поставило питање да ли је применом одредбе члана 232. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку могло бити поништено у целини решење првостепеног органа од 18. јуна 2014. године и да од одговора на то питање зависи и оцена о допуштености уставне жалбе у делу у коме је изјављена против оспорених аката.
Имајући у виду да су С. С. и Р . С . у жалбама изјављеним против решења првостепеног органа од 18. јуна 2014. године оспорили само део тог решења којим је одлучено о упису зграде број 6 на предметној парцели, уважавање њихове жалбе могло је , евентуално, имати за последицу поништавање става 3. диспозитива, којим је о томе одлучено. С обзиром на то да другостепени орган испитује побијано решење у границама жалбеног захтева, а да жалб е навед ених лица не садрже било какве наводе који се односе на упис права на згради број 4, решење првостепеног органа од 18. јуна 2014. године је постало правноснажно у ставу 2. диспозитива, којим је о томе одлучено, те нису постојали услови за поништавање решења у том делу применом одредаба Закона о општем управном поступку о решавању другостепеног органа по жалби.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да су испуњени услови за мериторно одлучивање о овој уставној жалби, без обзира на то што оспореном пресудом Управног суда није правноснажно решена предметна управна ствар, јер су доносиоци оспорених аката произвољном применом процесног права у скратили право подноситељки уставне жалбе стечено решењем чија законитост није оспорена у делу којим је о том праву одлучено. По оцени овог суда, оспореним решењем Републичког геодетског завода 07 број 952-02-22-15223/2016 од 12. јула 2017. године учињена је повреда правила поступка, која није отклоњена у управном спору окончаном оспореном пресудом Управног суда У. 13159/17 од 17. марта 2020. године, јер тај суд није спровео делотворну контролу законитости коначног управног акта, паушално оцењујући да је тужени орган правилно нашао да су сва три првостепена решења заснована на повреди правила поступка коју он није могао отклонити.
На основу свега изложеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23 ), усвојио уставну жалбу у овом делу због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, одлучујући као у тачк и 1. изреке.
6. Имајући у виду природу учињене повреде права у конкретном случају, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се штетне последице утврђене повреде права у конкретном случају могу отклонити једино поништавањем пресуде Управног суда У. 13159/17 од 17. марта 2020. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука о тужби подноситељке уставне жалбе поднетој против решења Републичког геодетског завода 07 број 952-02-22-15223/2016 од 12. јула 2017. године, па је одлучио као у тачки 2. изреке.
7. С обзиром на то да ће након поништавања оспорене пресуде Управног суда бити поново одлучивано о тужби подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је оценио преурањеним ње н захтев за утврђивање повреде права на имовину из члана 58. Устава , као и захтев за накнаду материјалне штете.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 3. изреке.
8. Уставном жалбом се, такође, указује на повреду права на суђење у разумном року у управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Београд 1 у предмету број 952-02-8446/2012.
Уставни суд је констатовао да је оспорени поступак започео 3. маја 2012. године, подношењем предметног захтева подноситељке уставне жалбе и да оспореном пресудом Управног суда У. 13159/17 од 17. марта 2020. године није правноснажно окончан, дакле, да траје 11 година , што, само за себе, може указивати на то да о предметном захтеву није одлучено у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа и судова који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на овако дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да предметни управни поступак није био сложен, ни у погледу чињеничних, нити правних питања.
Испитујући значај предмета поступка за подноситељку уставне жал бе, Уставни суд констатује да он а има правни и материјални интерес да се у разумном року одлучи о њеном захтеву за упис права на објекту за који јој је издата грађевинска и употребна дозвола .
У вези са поступање м управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је констатовао да је првостепени орган прво решење донео годину дана и пет месеци након подношења захтева и да је тек трећим решењем успео да отклони недостатке у претходно донетим решењима. Овај суд је оценио да одговорност за дуго трајање предметног управног поступка сноси и другостепени орган, који је непуне три године одлучивао о жалбама изјављеним против решења првостепеног органа. Уставни суд је утврдио да је управни спор у коме је оцењивана законитост оспореног решења Републичког геодетског завода окончан за две године и пет месеци.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да је она пропустила да у периоду који је укупно трајао четири године и три месеца користи средства за убрзање поступка због недоношења одлуке о њеном захтеву , као и због непоступања првостепеног органа у поновном поступку . Овај суд је, такође, констатовао да подноситељка није имала на располагању процесноправно средство којим би убрзала одлучивање другостепеног органа , будући да су тужбу због недоношења решења у другостепеном поступку могл е поднети само странк е кој е су изјавил е жалбу против решења првостепеног органа од 18. јуна 2014. године. Уставни суд је наведено становиште изразио у Одлуци Уж-1943/2013 oд 13. јануара 2016. године, оцењујући да подносилац уставне жалбе у том предмету није активно легитимисан за подношење тужбе због „ћутања администрације“, с обзиром на то да није подносилац жалбе у управном поступку.
Уставни суд је, међутим, нашао да наведени допринос подноситељке уставне жалбе не може утицати на оцену Суда о томе да је у управном поступку који се води пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Београд 1 у предмету број 952-02-8446/2012 повређено право подноситељке на суђење у разумном року. Уставни суд је стога усвојио уставну жалбу у овом делу и утврдио повреду означеног права зајемченог чланом 32. став 1. Устава, одлучујући као у првом делу тачке 3. изреке, док је у тачки 5. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду.
9. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 4. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1. 000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју је подноситељка претрпела. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије , од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
10. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.