Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић , др Владан Петров, др Наташа Плавшић и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Ђ . из Рашанца, општина Петровац на Млави, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 13. јула 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. Ђ . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Петровац на Млави у предмету број 952-02-1212/2013 подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право М. Ђ . на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.100 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Ђ . из Рашанца, општина Петровац на Млави, поднела је Уставном суду, 18. фебруара 2019. године, преко пуномоћника В. Р . И, адвоката из Петровца на Млави, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који је у то време вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Петровац на Млави у предмету број 952-02-1212/2013.
У уставној жалби је наведено да је подноситељка 16. августа 2013. године поднела захтев за исправку грешке у катастру непокретности и да управни поступак још није правноснажно окончан. Истакнуто је да је подноситељка због дугог трајања управног поступка онемогућена да располаже предметним непокретностима и да су противне странке у том поступку извршиле сметање поседа због чега је покренула парнични поступак, а с њим у вези и извршни поступак.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди да је подноситељки у оспореном поступку повређено право на суђење у разумном року, наложи надлежним органима да предузму све мере како би се оспорени поступак окончао у најкраћем року, утврди право подноситељке на накнаду нематеријалне штете у опредељеном новчаном износу и објави Одлуку у „Службеном гласнику Републике Србије“.
Уставном суду је 28. априла 2021. године достављен поднесак адвоката Н. М . из Београда насловљен као ургенција. С обзиром на то да наведени адвокат није доставио специјално пуномоћје за изјављивање уставне жалбе у име подноситељке, Уставни суд је, у складу са одредбом члана 83. став 2. Закона о Уставном суду, дописом од 10. новембра 2022. године тражио од наведеног адвоката да, у року од 15 дана од дана пријема дописа, достави специјално пуномоћје. Наведени адвокат је допис Уставног суда примио 14. новембра 2022. године и по њему није поступио. Стога, подноситељку уставне жалбе у поступку по овој уставној жалби заступа само адвокат В . Р . И, која је доставила специјално пуномоћје за изјављивање уставне жалбе.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби ce, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у списе предмета Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Петровац на Млави број 952-02-1212/2013 и Управног суда У. 13502/19, као и у целокупну приложену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подноситељка уставне жалбе је 16. августа 2013. године Републичком геодетском заводу – Служба за катастар непокретности Петровац на Млави (у даљем тексту: првостепени орган) поднела захтев за исправку грешке у катастру непокретности у погледу уписаног податка о носиоцу права на катастарској парцели (у даљем тексту: кп) старог премера број …/6 КО Рашанац, у површини од 1,43 ара. Навела је да је њен пок. отац Ј.Ђ. из Рашанца, чији је она законски наследник, 2005. године био уписан као носилац права на наведеној парцели, али да је сада као носилац права грешком уписан М.Ж. из Рашанца, лице које је пре њеног оца било уписано. Истакла је да је исправка грешке потребна ради расправљања заоставштине иза њеног пок. оца.
Првостепени орган је, након одржане усмене расправе од 27. децембра 2013. године, донео решење број 952-02-1212/2013ц од 14. марта 2014. године, којим је усвојен као основан захтев подноситељке уставне жалбе и одређено да се грешка исправља тако што се дозвољава деоба кп бр. …/2 и … КО Рашанац и формирање нових кп број …/4, у површини од 38 м2, кп број …/3, у површини од 106 м2 и кп број …/4, у површини од 3 м2, те упис са предбележбом права својине пок. Ј.Ђ, правног претходника подноситељке уставне жалбе, на новонасталим парцелама, док на кп број 949 …/2, у површини од 21,89 а, и кп број …/5, у површини од 14,69 а, остају уписани дотадашњи власници М.Ж, Д.Ж и С.Ж, са предбележбом права својине.
М.Ж, С.Ж. и Д.Ж. су 31. марта 2014. године изјавили жалбе против наведеног првостепеног решења, а потом су поднели више ургенција због недоношења другостепеног решења о њиховој жалби у законском року.
Решењем Републичког геодетског завода (у даљем тексту: другостепени орган) број 952-02-22-1061/2016 од 18. маја 2017. године поништено је наведено првостепено решење и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање. Првостепеном органу је указано на то да је потребно да у поновном поступку на јасан и недвосмислен начин утврди како су настале кп бр. …/2 и … КО Рашанац, како је извршено обележавање парцела и да ли је грешка настала приликом дешифрације, те да ће тек након тога утврдити да ли постоји грешка или не.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење број 952-02-1212/2013 од 4. августа 2017. године којим је одлучено на исти начин као и у раније поништеном решењу тог органа од 14. марта 2014. године.
М.Ж, С.Ж. и Д.Ж. су 14. августа 2017. године изјавили жалбу против наведеног првостепеног решења. Подноситељка уставне жалбе и противне странке су подносили ургенције због недоношења другостепеног решења у законом прописаном року.
Другостепени орган је решењем број 952-02-23-7115/2017 од 12. јула 2019. године поништио наведено првостепено решење и вратио предмет на поновни поступак и одлучивање. Ово из разлога што је првостепени орган пропустио да правилно утврди чињенично стање и отклони недостатке на које је указано у другостепеном решењу од 18. маја 2017. године.
Подноситељка уставне жалбе је 22. августа 2019. године Управном суду поднела тужбу против наведеног другостепеног решења, која је заведена под бројем У. 13502/19.
Поступајући у извршењу другостепеног решења од 12. јула 2019. године, првостепени орган је донео решење број 952-02-1212/2013 од 13. септембра 2019. године, којим је одбијен захтев подноситељке за исправку грешке зато што у катастру непокретности не постоји грешка, односно у поступку излагања података о непокретности ма и стварним правима на њима за КО Рашанац није учињена грешка.
У образложењу последњег првостепеног решења је наведено: да су парцеле старог стања биле уписане у некадашњем катастру земљишта у коме је првостепени орган проводио промене, те је у току 2005. године извршена промена облика и површине кп … КО Рашанац и њеном деобом је настала кп …/6; да је правноснажним решењем првостепеног органа број 952-01-541/2005ц од 12. маја 2005. године, на основу пресуда Општинског суда у Петровцу на Млави П. 924/04 од 8. априла 2005. године и П. 214/05 од 19. маја 2005. године, дозвољена промена у катастру земљишта којом је раскинута сувласничка заједница између дотадашњих власника К.Ж, М.Ж. и Ј.Ђ, те је на кп број …/6 уписан Ј.Ђ, правни претходник подноситељке уставне жалбе, са уделом 1/1, а на кп …/7 уписани су С.Ж. и Д.Ж, противне странке у поступку, са уделима по ½; да је катастар непокретности ступио на снагу и почео да се примењује 10. априла 2012. године, када је стављен ван снаге катастар земљишта.
Даље је наведено: да је пропуст направљен јер Комисија за комасацију није, у поступку комасације и обнове премера на грађевинском земљишту, преузела и промене које су у току комасације проведене у катастру земљишта за то подручје, а самим тим у поступку комасације нису донета ажурна решења; да су привремени листови непокретности за потребе излагања у поступку израде катастра непокретности за КО Рашанац формирани на основу података у решењима Комисије за комасацију, а које Комисија није ажурирала према променама проведеним у катастру земљишта; да је пропуст направљен, односно грешка учињена у поступку комасације, а не у поступку излагања и оснивања катастра непокретности за предметне парцеле; да стога захтев у овој правној ствари не може представљати захтев за исправку грешке у смислу члана 137. Закона о државном премеру и катастру и члана 87. Правилника о изради и одржавању катастра непокретности, који не дозвољавају промену постојећих граница парцела, нити за то постоји сагласност уписаних лица на предметним парцелама.
Првостепени орган је дописима од 20. фебруара и 17. марта 2023. године обавестио Уставни суд да је, на основу увида у електронску књигу поште, утврђено да је првостепено решење од 13. септембра 2019. године достављено пуномоћнику подноситељке уставне жалбе, адвокату В . Р . И, 25. септембра 2019. године и да против тог решења није изјављена жалба. Наведени датум пријема првостепеног решења је потврдила и пуномоћник подноситељке у поднеску од 3. октобра 2019. године достављеном првостепеном органу. Подноситељка уставне жалбе је у поднеску од 11. марта 2023. године обавестила Уставни суд да је примила првостепено решење од 13. септембра 2019. године и да против њега није изјавила жалбу, јер је тада био у току управни спор у коме је могло бити поништено другостепено решење од 12. јула 2019. године, што би имало за последицу да остане на снази претходно првостепено решење од 4. августа 2017. године, којим је био усвојен њен захтев.
Првостепено решење од 13. септембра 2019. године је постало правноснажно 4. октобра 2019. године, истеком рока за жалбу.
Подноситељка је 24. маја 2022. године поднела приговор ради убрзавања поступка у предмету Управног суда У. 13502/19, који је одбијен као неоснован решењем тог суда Р4 У. 164/22 од 19. јула 2022. године . Управни суд објективно није био у могућности да поступа по тужби у периоду од 15. марта до 6. маја 2020. године, када је било проглашено ванредно стање поводом проглашења пандемије заразне болести COVID-19, док усмена јавна расправа заказана за 9. фебруар 2022. године није одржана због оправдане спречености (болести) судије известиоца.
Пред Управним судом је 26. октобра 2022. године одржана усмена јавна расправа на којој је својство заинтересованог лица признато Б.Ж. уместо М.Ж. који је преминуо у току управног спора. Пресудом Управног суда У. 13502/19 од 26. октобра 2022. године одбијена је тужба подноситељке поднета против другостепеног решења од 12. јула 2019. године, са образложењем да је тужени орган правилно одлучио када је побијаним решењем поништио првостепено решење од 4. августа 2017. године, а подноситељка „има право“ да у поновном поступку учествује и брани своја на закону заснована права и интересе.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих закона:
Одредбама Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15 - Одлука УС и 96/15), у тексту који се примењивао у конкретном случају, било је прописано: да су странке у поступку уписа – лице у чију корист се одлучује о упису, уписани претходник и свако лице ради заштите својих права или правних интереса (члан 122.); да се упис у катастар непокретности врши даном доношења решења којим је упис дозвољен, уз упис по службеној дужности забележбе ради чињења видљивим да решење о упису није коначно (члан 128. став 1.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „ Службени гласник РС“, број 30/10 ), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано : да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.). У основи истоветне одредбе су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16, 95/18 - аутентично тумачење и 2/23 - Одлука УС), које се примењују до 1. јуна 2017. године.
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року (…) (члан 2.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Суд је пошао од следећих чињеница: да је предмет оспореног поступка био захтев подноситељке уставне жалбе од 16. августа 2013. године; да је захтев усвојен првостепеним решењем од 4. августа 2017. године; да је наведено првостепено решење поништено другостепеним решењем од 12. јула 2019. године и да је предмет враћен на поновни поступак; да је подноситељка поднела тужбу против наведеног другостепеног решења која је одбијена пресудом Управног суда од 26. октобра 2022. године; да је у току управног спора донето ново првостепено решење од 13. септембра 2019. године против кога није изјављена жалба, те је постало правноснажно 4. октобра 2019. године.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је нашао да је у конкретном случају период меродаван за оцену истакнуте повреде права на суђење у разумном року трајао од 16. августа 2013. године, када је поднет захтев поводом кога је покренут оспорени поступак, до 26. октобра 2022. године, када је донета пресуда Управног суда. На другачију оцену не утиче чињеница да је првостепено решење од 13. септембра 2019. године постало правноснажно пре доношења пресуде Управног суда од 26. октобра 2022. године, будући да је исход наведеног управног спора могао утицати на опстанак наведеног првостепеног решења у правном поретку.
Уставни суд констатује да сама чињеница да је оспорени поступак трајао девет година и два месеца може указивати на то да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа и судова који воде поступак, као и значаја права о коме се у поступку одлучује за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
У том смислу, Уставни суд је оценио да у овом управном поступку није било нарочито сложених чињеничних и правних питања, имајући у виду да је било спорно да ли је у поступку оснивања катастра непокретности учињена грешка тиме што су подаци о спорној парцели и носиоцу права на њој преузети од Комисије за комасацију на основу спроведеног поступка комасације и обнове премера грађевинског земљишта, а не и из катастра земљишта у коме су провођене промене на парцелама старог стања.
Уставни суд је нашао да је подноситељка уставне жалбе имала значајан правни и материјални интерес да се одлучи о њеном захтеву.
Уставни суд је оценио да је разлог дугог трајања оспореног поступка непоступање другостепеног органа у периоду од преко четири и по године, као и споро поступање Управног суда по тужби подноситељке о којој је одлучено три године и два месеца од њеног подношења, што се не може оправдати чињеницом да исти суд у краћем временском периоду објективно није био у могућности да предузима радње у поступку.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да она у току оспореног поступка није имала на располагању процесноправно средство против „ћутања администрације“, будући да су тужбу због недоношења решења у другостепеном поступку могле поднети само странке које су изјавиле жалбе против првостепених управних аката. Уставни суд је наведено становиште изразио у Одлуци Уж-1943/2013 од 13. јануара 2016. године, оцењујући да подносилац уставне жалбе у том предмету није активно легитимисан за подношење тужбе због „ћутања администрације“, с обзиром на то да није подносилац жалбе у предметном управном поступку.
Имајући у виду све изложено, Уставни суд је оценио да је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Петровац на Млави у предмету број 952-02-1212/2013, повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељке уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.100 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове накнаде штете, посебно дужину трајања оспореног поступка. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних органа управе и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
С обзиром на то да је Уставни суд одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете, Уставни суд није усвојио захтев подноситељке да се Одлука објави у „Службеном гласнику Републике Србије“.
7. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.