Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás), др Милан Шкулић, др Владан Петров, Весна Илић Прелић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. Н . и М . П, обе из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. септембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. Н . и М . П . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 16802/17 од 29. октобра 2020. године повређено право подноситељки уставне жалбе на имовину, зајемчено одредбом члана 58 . став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 16802/17 од 29. октобра 2020. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подноситељки уставне жалбе поднетој против решења Министарства Финансија – Сектор за имовинско правне послове број 46-00-01584/2015-13 од 28. фебруара 2017. године.
3. Одбацује се захтев подноситељки уставне жалбе за накнаду штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Н . и М . П, обе из Београда, преко пуномоћника Т. Х . Л, адвоката из Београда, поднеле су Уставном суду, 8. јануара 20 21. године, уставну жалбу, допуњену поднеском од 16. фебруара 2021. године, против пресуде Управног суда У. 16802/17 од 29. октобра 2020. године, због повреде права на правично суђење, права на једнаку правну заштиту и на правно средство, као и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 36. и 58. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се истиче да је произвољан и арбитраран став Управног суда да спорна парцела није била предмет „принудн ог одузимања“ и да је „формално национализована “ као градско грађевинско земљиште. П o мишљењу подноситељки уставне жалбе, неосновани су наводи оспорене пресуде да је бившим власницима парцеле, куће и помоћног објекта право својине на тим непокретностима престало закључењем уговора о купопродаји од 6. септембра 1960. године.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди повреду означених права и поништи оспорени акт, те утврди право подноситељкама на накнаду материјалне и нематеријалне штете у опредељеним износима.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правнa средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овом уставносудском предмету:
Делимичним решењем Агенције за реституцију – Подручна јединица Београд (даље у тексту: Агенција) број 46-00 3993/2013 о д 25. септембра 2015. године одбијен је као неоснован захтев подноситељки уставне жалбе за враћање , односно обештећење дела грађевинског земљишта на к.п. број …/1 старог премера, односно …/1 новог премера КО Савски венац, који не служи редовној употреби објекта број 1 – породичне стамбене зграде, бившег власника Р. М . (тачка 1. диспозитива) и одређено да ће о преосталом делу захтева, који се односи на враћање грађевинског земљишта на к.п. број …/3 старог премера, односно број …/3 новог премера, бити накнадно одлучено (тачка 2. диспозитива). У образложењу решења је најпре констатовано: да је закључком Агенције прекинут поступак по предметном захтеву у делу који се односи на к.п. број …/3 старог премера, односно к.п. …/3 новог премера, јер је пред надлежним органом у току поступак по захтеву подноситељки за поништај правноснажног решења о изузимању из поседа те парцеле; да је пуномоћник подноситељки на јавној расправи одржаној 25. јула 2014. године прецизирао захтев, тако што је изјавио да предмет повраћаја није кућа, већ само земљиште, те да помоћна зграда, која је била шупа од дасака, на терену више не постоји. Агенција је даље навела да је у поступку утврђено : да су решењем Одељења за финансије НОО Савски венац од 25. јуна 1959. године национализоване и постале друштвена својина к.п. бр. …/ 1 (даље у тексту: спорна парцела) и …/3 КО Београд 7 сопственика Д. Т . и Р . М, са по ½; да је решењем Комисије за национализацију НОО Савски венац од 18. децембра 1959. године национализована и постала друштвена својина зграда у У. број … у Београду, која се састоји од једног стана од осам соба, као власништво наведених лица; да су решењем Комисије за национализацију НОО Савски венац од 29. априла 1960. године изузети од национализације и остављени у својину ранијим власницима станови од по четири собе у приземљу и на првом спрату зграде у У. број … у Београду; да су Д. В . и Р . М, као продавци, закључиле купопродајни уговор са Савезним државним секретаром за послове финансија, у име ФНРЈ, који је оверен у Другом среском суду у Београду Ов. број 4294/60 од 6. септембра 1960. године ; да је предмет тог уговора „непокретност уписана у ЗКУЛ број …, к.п. број …/1, која се састоји од стамбене зграде са два четворособна стана и земљишта површине 1395,10 м2 “, на коме се налазе воћњак и „једна стамбена зграда од слабог материјала“; да је у члану 2. тог уговора наведено да су власници непокретности која је предмет уговора Д. В . и Р . М . са по 1/2, а да су решењем комисије за национализацију одређени посебни делови зграде и влас ништво на њима ; да је на основу решења да је „решењем суда Дн. 4594/60“, на основу наведених решења о национализацији и предметног уговора непокретност у А листу уписана као друштвена својина и забележено да су изузети од национализације физички делови зграде у У. број …, те забележено право располагања на физичким деловима зграде у корист Дирекције објеката за опште државне потребе репрезентације; да је решењем СО Савски венац од 5. фебруара 1970. године одређена општина Савски венац као орган располагања и коришћења на згради у друшт веној својини у У. број … на спорној парцели; да су на основу одобрења из 1992. године од два постојећа стана формирана четири; да су након тога физичка лица уписана као носиоци права својине на тим становима са обимом удела 1/1 и као носиоци права на објекту са заједничким уделом , а да је земљиште на спорној парцели укупне површине 1380 м2, уписано као својин а Републике Србије , корисник градска општина Савски венац.
Агенција је, полазећи од наведеног, оценила да су подноситељке уставне жалбе предметним купопродајним уговором располагале непокретношћу на спорној парцели, и то својим сувласничким уделима са по ½, имајући у виду да у моменту закључења уговора нису били донети прописи који су уређивали етажну својину и земљишно-књижни упис те својине, „што је тек установљено Законом о својини на деловима зграда („Службени лист СФРЈ“ бр. 43/65 и 57/65)“, те да су располагале својим правом коришћења са по ½ национализованог земљишта на тој парцели, будући да је бившим власницама, као сопственицима свих посебних делова зграде, у складу са чланом 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, остављено право бесплатног коришћења земљишта на спорној парцели.
Позивајући се на одредбе чл. 1, 2, 3. и 5. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу и члана 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, Агенција је закључила да предметна имовина није одузета при меном прописа наведених у члану 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу и да се предметни уговор о купопродаји не може сматрати актом о подржављењу, посебно имајући у виду да је закључен после 1958. године.
Решењем Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-01584/2015-13 од 28. фебруара 2017. године одбијена је жалба подноситељки уставне жалбе изјављена против предметног решења Агенције , из разлога наведених у побијаном решењу. Другостепени орган је оценио неоснованим наводе жалбе да су подноситељке право својине на спорној парцели изгубиле национализацијом и да на купца нису пренеле право својине на тој парцели.
Оспореном пресудом Управног суда У. 16802/17 од 29. октобра 2020. године одбијена је као неоснована тужба подноситељки уставне жалбе поднета против наведеног коначног решења Министарства финансија. Управни суд је прихватио разлоге туженог органа за одбијање жалбе подноситељки и истакао да је право коришћења градског грађевинског земљишта представљало јединствено право, које је у себи садржавало све елементе права својине до 15. фебруара 1968. године и ступања на снагу Закона о одређивању грађевинског земљишта у градовима и насељима градског карактера, те да предметно земљиште никада није било изузето из поседа претходних власница, које су њиме располагале купопродајним уговором, тако што су пренеле на купца и право коришћења на земљишту на коме је зграда изграђена. По оцени тог суда, предметна парцела није била предмет принудног одузимања, већ је само „формално национализована“ као градско грађевинско земљиште.
4. Одредбама члана 58. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је: да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, да се законом може ограничити начин коришћења имовине и да је о дузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (члан 58.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Чланом 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник PC “, бр. 72/11 и 108/13) предвиђено је да се право на враћање имовине по одредбама тог закона може остварити за имовину одузету применом прописа наведених у тачкама 1) до 41) наведеног члана, међу којима је Закон о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, „Службени лист ФНРЈ“, број 52/58 ( тачка 34)).
Одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу је, такође, прописано: да су предмет враћања подржављене непокретности – грађевинско земљиште, пољопривредно земљиште, шуме и шумско земљиште, стамбене и пословне зграде, станови и пословне просторије и други објекти који постоје на дан ступања на снагу овог закона ( члан 15. став 2.); да је предмет враћања, у смислу овог закона, грађевинско земљиште у јавној својини Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, као и грађевинско земљиште у државној, друштвеној односно задружној својини ( члан 22. став 1.).
Одредбом члана 101. став 2. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09 - исправка, 64/10 – Одлука УС, 24/11 и 121/12 ), у тексту који је био на снази на дан доношења предметног решења Агенције, било је прописано да власницима посебних физичких делова у стамбеним зградама са више станова, пословним и пословно-стамбеним зградама изграђеним на грађевинском земљишту у државној својини, престаје право коришћења на грађевинском земљишту и прелази у право својине, сразмерно површини посебних физичких делова чији су власници, без накнаде.
Одредбама Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта („ Службени лист ФНРЈ“, бр. 52/58, 3/59, 24/59, 24/61 и „Службени лист СФРЈ“, број 32/68), који је Савезна народна скупштина усвојила 28. децембра 1958. године, прописано је: да з граде, делови зграда и грађевинска земљишта, који су национализовани овим законом, постају друштвена својина даном ступања на снагу овог закона и да се р ешењем надлежног органа донетим у поступку одређеном овим законом и прописима донетим на основу њега, утврђује који су објекти национализовани овим законом (члан 8. ст. 1. и 2.); да ако се на национализованој грађевинској парцели налази зграда која није национализована, сопственик те зграде има право бесплатног коришћења земљишта које покрива зграда и земљишта које служи за редовну употребу те зграде, све док на том земљишту постоји зграда (члан 37.); да се за национализовану зграду или посебни део зграде, заједно са земљиштем које покрива зграда и земљиштем које служи за редовну употребу те зграде, ранијем сопственику даје накнада која износи 10% од станарине која се плаћа за ту зграду или део зграде на дан ступања на снагу овог закона - за време од 50 година (члан 42.) .
Одредбама Закона о својини на деловима зграда („Службени лист ФНРЈ “, бр. 16/59 и 48/59 ), који је био на снази на дан закључења предметног купопродајног уговора, било је предвиђено: да су посебни делови зграда у правном промету и могу се правним пословима стицати и отуђивати, као и преносити између друштвених правних лица, у границама Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта (члан 2. став 3.); да а ко је зграда у етажној својини подигнута на грађевинској парцели у друштвеној својини, сваки сопственик посебног дела те зграде има трајно право коришћења грађевинске парцеле на којој је зграда подигнута (члан 6. став 1.); да ако је зграда у етажној својини подигнута на грађевинској парцели у грађанској својини, сваки сопственик посебног дела зграде има својину на идеалном делу грађевинске парцеле сразмерно вредности свог посебног дела према укупној вредности целе зграде (члан 6. став 2.) ; да ће се упис својине на посебном делу национализоване зграде који је на основу тог закона правноснажним решењем надлежног органа остављен у својини ранијег сопственика извршити на захтев сопственика, на основу самих тих решења (члан 57. став 1.); да у случајевима из става 1. овог члана није потребно подношење земљишнокњижном суду плана посебних делова зграде, а у збирку исправа књиге "Е" уноси се само правноснажно решење комисије за национализацију на основу кога је извршен упис (члан 57. став 2.).
Сагласно одредбама члана 6. Закона о одређивању грађевинског земљишта у градовима и насељима градског карактера („Службени лист СФРЈ “, број 5/68 ), сопственик зграде стиче право да користи земљиште које је под зградом и земљиште које је потребно за њену редовну употребу, даном када су та земљишта постала друштвена својина, то право траје док постоји з града на том земљишту и не може се засебно преносити, а у случају преноса права својине на зграду која се налази на земљишту на које постоји право коришћења, на стицаоца зграде прелази и то право.
5. Подноситељке уставне жалбе сматрају да је њиховом правном претходнику на основу решења о национализацији одузето право својине на спорној парцели, кући и помоћном објекту и да је произвољан став Управног суда да спорна парцела није била предмет „принудног одузимања“, већ је „формално национализована“ као градско грађевинско земљиште.
Оцењујући ове наводе са становишта права на имовину, Уставни суд најпре указује да се гаранције означеног права односе на заштиту постојеће имовине, односно потраживања у вези са којима подносилац има барем легитимна очекивања да ће стећи делотворно уживање имовинског права ( пресуда Kopecký против Словачке , број 44912/98, од 28. септембра 2004. године , ст. 45. до 52.).
Уставни суд је констатовао да су у поступку који је окончан оспореним актом утврђене следеће чињенице:
- да су решењ има надлежног органа од 25. јуна, односно 18. децембра 1959. године национализоване и постале друштвена својина спорна парцела и зграда изграђена на тој парцели, која се састоји од једног стана од осам соба;
- да су решењем надлежног органа од 29. априла 1960. године изузети од национализације и остављени у својину ранијим власницама станови од по четири собе у приземљу и на првом спрату зграде на спорној парцели;
- да су бивше власнице Д. В . и Р . М, као продавци, закључиле уговор о купопродаји са Савезним државним секретаром за послове финансија , у име ФНРЈ , чији је предмет спорн а парцела, која се састоји од стамбене зграде са два четворособна стана и земљишта површине 1395 м2, на коме се налазе воћњак и „једна стамб ена зграда од слабог материјала;
- да је на основу тог уговора спорна парцела уписана као друштвена својина и забележено право располагања на физичким деловима зграде у корист Дирекције објеката за опште државне потребе репрезентације;
- да су радовима на адаптацији предметне зграде формирана четири стана и физичка лица уписана као носиоци права својине на тим становима са обимом удела 1/1 и као носиоци права на објекту са заједничким уделом ;
- да је земљиште на спорној парцели укупне површине 1380 м2, у писано као јавна својин а Републике Србије , корисник градска општина Савски венац.
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да у конкретном случају није било спорно да је правном претходнику подноситељки уставне жалбе национализована спорна парцела , али се као спорно поставило питање да ли је ранији сопственик изграђеног грађевинског земљишта могао да располаже тим земљиштем након национализације.
Уставни суд је констатовао да из наведен их одред аба закона произлази: да се право на враћање имовине може остварити за имовину одузету применом Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта; да је предмет враћања подржављено грађевинско земљиште у јавној својини Републике Србије; да је ранијем сопственику давана накнада за национализовану зграду или посебни део зграде, заједно са земљиштем које покрива зграда и земљиштем које служи за редовну употребу те зграде; да је сопственик посебног дела зграде подигнуте на грађевинској парцели у друштвеној својини имао трајно право коришћења грађевинске парцеле на којој је зграда подигнута; да је сопственик зграде стицао право да користи земљиште које је под зградом и земљиште које је потребно за њену редовну употребу, даном када су та земљишта постала друштвена својина, и то се право није могло засебно преносити.
Полазећи од наведених одредаба закона, Уставни суд сматра неприхватљивом оцену Агенције да су бивше власнице располагале својим правом са по 1/2 коришћења национализованог земљишта на спорној парцели, у складу са чланом 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта. Овај суд, с тим у вези, истиче да се наведена одредба закона односила на ситуацију када се национализованој грађевинској парцели налазила зграда која није национализована, у ком случају је сопственик зграде имао право бесплатног коришћења земљишта, али само у делу који покрива зграда и које служи за редовну употребу те зграде, и то док на том земљишту постоји зграда.
Уставни суд, такође, сматра произвољним становиште Управног суда изражено у оспореној пресуди, према коме је право коришћења национализованог градског грађевинског земљишта „садржавало све елементе права својине до 15. фебруара 1968. године и ступања на снагу Закона о одређивању грађевинског земљишта у градовима и насељима градског карактера“. Наиме, из одредаба тог закон а произлази да је 28. децембра 1958. године – када је ступио на снагу Закон о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта, сопственик зграде стекао право да користи земљиште које је под зградом и земљиште које је потребно за њену редовну употребу и да се то право није могло посебно преносити. Из тога даље следи да сопственик зграде није имао ни право коришћења на целој катастарској парцели на којој се налазила зграда, а посебно не право располагања. Суд, с тим у вези, констатује да су у конкретном случају изузети из наци онализације само посебни делови зграде изграђене на спорној парцели , а да је у време закључења предметног купопродајног уговора зграда била у друштвеној својини , као и спорна парцела. То значи да су бивше власнице могле располагати само посебним деловима те зграде, на којима су имале право својине, па су само ти делови зграде могли бити предмет купопродајног уговора. Чињеница да је спорна парцела означена као предмет уговора о купопродаји који су бивше власнице закључиле са државним органом 1960. године, по налажењу Уставног суда, није од утицаја на остваривање права на реституцију, будући да на основу тог уговора није ни извршен упис права на спорној парцели. Из наведеног разлога раније власнице нису ни имале разлог да траже поништавање наведеног уговора, нити упис права на парцели, што се у предметном решењу Агенције наводи у прилог томе да су оне располагале „земљиштем у целини“ на спорној парц ели.
С обзиром на то да је спорна парцела национализацијом прешла у друштвену својину, да је на основу предметног уговора о купопродаји у јавним књигама извршена промена уписа само у погледу посебних делова зграде, а да је у поступку доношења предметног решења Агенције утврђено да је спорна парцела у својини Републике Србиј е, Уставни суд сматра да су подноситељке уставне жалбе имале легитимно очекивање да ће остварити право на враћање, односно обештећење за спорну парцелу у делу који није потребан за редовну употребу стамбене зграде која се налази на тој парцели. Наиме, сагласно одредбама Закона о планирању и изградњи, власницима посебних физичких делова у стамбеним зградама са више станова изграђеним на грађевинском земљишту у државној својини право коришћења на грађевинском земљишту прешло је у право својине, сразмерно површини посебних физичких делова чији су власници.
По налажењу Уставног суда, одлука о одбијању захтева за реституцију наведеног дела спорне парцеле , коју је заснована на оцени да та имовина није одузета применом прописа наведених у члану 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу јер је њоме располагано предмет ним уговор ом о купопродаји , представља мешање у право подноситељки уставне жалбе на мирно уживање имовине, које није извршено у складу са законом. Уставни суд је у одлукама Уж-6763/2011 од 30. јануара 201 4. године и Уж-5971/2012 од 5. новембра 2015. године оценио да такав закључак не ствара потребу да се утврди да ли је постигнута правична равнотежа између потреба од општег интереса заједнице, са једне стране и захтева за заштиту основних права појединца, са друге стране, прихватајући становиште Европског суда за људска права изражено у пресуди Iatridis против Грчке , број 31107/96, од 25. марта 1999. године, став 58.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је Управни суд у оспореној пресуди прихватио разлоге на којима је заснована оцена о захтеву који се односи на део спорне парцелe који није потребан за редовну употребу стамбене зграде , Уставни суд је утврдио повреду права на мирно уживање имовине, зајемченог чланом 58. став 1. Устава и , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23 ), усвојио уставну жалбу у овом делу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Имајући у виду природу у тврђене повреде права, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се штетне последице повреде права у конкретном случају могу отклонити једино поништавањем оспорене пресуде Управног суда У. 16802/17 од 29. октобра 2020. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука о тужби подноситељки уставне жалбе поднетој против решења Министарства Финансија – Сектор за имовинско правне послове број 46-00-01584/2015-13 од 28. фебруара 2017. године, па је одлучио као у тачки 2. изреке.
Уставном жалб ом се , такође, указује на то да у оспореној пресуди нису оцењени наводи тужбе који се односе на захтев за враћање помоћног објект а изграђеног на спорној парцели. Испитујући ове наводе, Уставни суд је констатовао да се прецизира ни захтев подноситељки односи сам о на земљиште, а не и на помоћн и објекат, који, према тврдњи њиховог пуномоћника, више не постоји . Поред тога, предметним решењем Агенције је одређено да ће накнадно бити одлучено само о делу захтева који се односи на враћање грађевинског земљишта на к.п. број …./3 новог премера, те су подноситељке, уколико су сматрале да је Агенција требало да одлучи и о делу захтева који се односи на помоћни објекат, могле да траже доношење допунског решења, сагласно одредби члана 206. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку,
Уставни суд није разматрао уставну жалбу са становишта осталих права истакнутих у уставној жалби, јер је утврдио повреду права на имовину.
7. У вези са захтевом подноситељки уставне жалбе за накнаду нематеријалне штете, Уставни суд ј е оценио да се њихово правично задовољење због утврђене повреде права на имовину може остварити поништавањем оспореног акта и одређивањем да Управни суд поново одлучи о тужби подноситељки поднетој против управног акта којим је окончан предметни управни поступак. Овај суд констатује да захтев уставне жалбе за накнаду материјалне штете није поткрепљен доказима о постојању штете, њеној висини, као и јаснoj узрочнoj везi између штете и радње државног органа којом је та штета проузрокована.
Уставни суд је стога, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у овом делу , решавајући као у тачки 3. изреке.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС “, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.