Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Милан Шкулић, др Владан Петров, Весна Илић Прелић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Л. из Титела, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. септембра 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. Л. и утврђује да је решењем Центра за социјални рад општине Жабаљ и Тител „Солидарност“ број 572-35/20 од 27. марта 2020. године, решењем Покрајинског секретаријата за социјалну политику, демографију и равноправност полова Нови Сад број 139-572-7/2020-01 од 27. маја 2020. године и пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 10228/20 од 19. фебруара 2021. године подноситељки повређено право на правично суђење, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у вези права из члана 66. ст. 1. и 3. Устава.
2. Поништавају се решење Центра за социјални рад општине Жабаљ и Тител „Солидарност“ број 572-35/20 од 27. марта 2020. године, решење Покрајинског секретаријата за социјалну политику, демографију и равноправност полова Нови Сад број 139-572-7/2020-01 од 27. маја 2020. године и пресуда Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 10228/20 од 19. фебруара 2021. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Л. из Титела је, 23. јуна 2021. године, Уставном суду изјавила уставну жалбу, а потом и више допуна уставне жалбе, против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 10228/20 од 19. фебруара 2021. године, због повреде начела и права из чл. 22, 23, 32, 64. и 66. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено:
- да је оспореном пресудом одбијена као неоснована тужба подноситељке поднета против коначног управног акта којим је подноситељка разрешена дужности старатеља, а која је ту дужност обављала према малолетној штићеници Ј.С;
- да је, након измештања деце из породице биолошких родитеља, којима су одузета родитељска права, двоје деце Ј.С. и Ж.П. одлукама Центра за социјални рад општине Жабаљ и Тител бр. 560-238/14 и 560-239/14, оба од 23. децембра 2014. године, смештено у породицу подноситељке, те да им је решењима центра бр. 572-51/15 и 572-52/15, оба од 28. маја 2015. године постала и старатељ;
- да је 21. фебруара 2018. године малолетни Ж.П. усвојен од стране страних држављана и одведен у Шведску;
- да је одлука о разрешењу старатељства над малолетном Ј.С. донета након што је подноситељка поднела тужбу за поништај усвојења малолетног Ж.П, рођеног брата Ј.С, а у циљу да не би могла пред судом да заступа своју штићеницу;
- да је одлука о разрешењу донета са образложењем да су односи између подноситељке и органа старатељства нарушени до те мере да се не може остварити сарадња, а што, по мишљењу подноситељке, није тачно, јер је подноситељка само користила своје право и дужност законског заступника малолетне штићенице да оспори незаконито усвојење;
- да, у вези навода из образложења оспорене пресуде да подноситељка није допустила стручном раднику органа старатељства да обави без њеног присуства разговор са њеном штићеницом, подноситељка истиче да само једном није обављен разговор, и то на основу воље малолетне штићенице, док је претходно више пута разговор обављен;
- да малолетној Ј.С. није суштински, сагласно одредбама члана 127. Породичног закона, дозвољено да се изјасни и предложи које лице жели да јој буде постављено за старатеља, и то са образложењем да је свакако најближа са подноситељком и да је неспорно да жели да јој она буде постављена за старатеља, али да то није у њеном интересу;
- да је у многим законима, породичном праву и међународним конвенцијама прописано да се не могу растављати биолошки и крвни сродници у правој линији, без законом оправданог разлога и да особа која брине о детету мора активно учествовати у свим питањима која се односе на децу;
- да не стоји навод да увођење малолетне Ј.С. у судске процесе утиче на њен емотивни развој, јер управо одвајање од рођеног брата може лоше да утиче и на њу и на њеног брата;
- да је у образложењима аката наведено да је подноситељка на одговарајући начин бринула о основним и развојним потребама своје штићенице, као и о њеној потреби да одржава контакте са члановима породице порекла, да је између њих успостављена чврста емоционална веза, да дете не испољава проблеме у социјалном функционисању и емоционалном реаговању, да је одлука о даљем останку детета у породици подноситељке, након разрешења старатељства, оправдана;
- да је недопустиво мешање органа старатељства у судски поступак у којем је тужена страна;
- да се под злоупотребом права старатеља не може сматрати подношење тужбе за поништај усвојења у циљу спречавања раздвајања брата и сестре;
- да су поступањем надлежног центра за социјални рад подноситељки нарушена права као законског заступника, као и дечија права за која се бори.
Подноситељка је тражила да Суд усвоји уставну жалбу због повреде означених права, поништи оспорену пресуду и утврди јој право на накнаду штете.
Из навода изнетих у допунама уставне жалбе произлази да подноситељка оспорава и нижестепене акте донете у предметном поступку, те да сматра да су јој истим, такође, повређена Уставном зајемчена права на која се у уставној жалби позива.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Чињенице и околности од значаја за одлучивање
Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и списе предмета Центра за социјални рад општине Жабаљ и Тител „Солидарност“ број 572-35/20, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Оспореним решењем Центра за социјални рад општине Жабаљ и Тител „Солидарност“ број 572-35/20 од 27. марта 2020. године одређено је: да се подноситељка разрешава дужности старатеља, која је ту дужност обављала према штићеници млдб. Ј.С. из Жабља; да ће дужност старатеља према млдб. Ј.С. из Жабља, рођеној 25. септембра 2007. године у Новом Саду, вршити Центар за социјални рад за општине Жабаљ и Тител „Солидарност“ непосредно, у чије име ће послове старатеља обављати Б.М, дипломирани социјални радник; да се и даље обезбеђује смештај штићенице у хранитељској породици подноситељке; да је план саставни део решења; да је старатељ дужан да се стара о личности, здрављу и заштити свих значајнијих права и интереса штићеника те, једном годишње, а по потреби и чешће, да подноси старатељски извештај органу старатељства; да се овим решењем замењује решење истог органа број 572-51/15 од 28. маја 2015. године.
Против наведеног решења подноситељка је 27. априла 2020. године изјавила жалбу, која је одбијена као неоснована оспореним решењем Покрајинског секретаријата за социјалну политику, демографију и равноправност полова Нови Сад број 139-572-7/2020-01 од 27. маја 2020. године. У образложењу је, поред осталог, наведено да се подноситељка на адекватан начин старала о основним развојним потребама (здравствено стање, исхрана, хигијена, похађање школе, одржавање породичних односа са братом и сестром по мајци који су на смештају у другој хранитељској породици, безбедност, стамбени простор, реализација дететових интересовања), али да су односи са центром нарушени (подноситељка не дозвољава да водитељ случаја обави индивидуални разговор са дететом, изјављује да нема поверења у орган старатељства), својим понашањем даје наду детету да ће се њен брат вратити јер је поднела тужбу ради поништаја међународног усвојења и на тај начин збуњује дете и може негативно да утиче не емоционални развој детета.
Подноситељка је 22. јуна 2020. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 10228/20 од 19. фебруара 2021. године. У образложењу оспорене пресуде је, поред осталог, наведено: да је подноситељка пружалац услуге породичног смештаја малолетној Ј.С. од 12. децембра 2014. године, те да је јој је решењем центра број 572-51/15 од 28. маја 2015. године постављена за старатеља; да је у породици подноситељке, поред малолетне Ј.С. био смештен и њен брат, малолетни Ж.П, рођен 2014. године, а чији је породично правни статус решен усвојењем од стране страних држављана, које је реализовано 21. фебруара 2018. године; да је центар, по службеној дужности, покренуо и спровео поступак разрешења старатеља и постављања новог старатеља Ј.С, детету без родитељског старања; да је у поступку утврђено да су, од момента усвојења, односи органа старатељства и подноситељке нарушени до мере да није било могуће остварити међусобну сарадњу; да је подноситељка подносила представке државним органима у којима је уочљиво неповерење у рад органа старатељства и његове одлуке; да је 9. децембра 2019. године подноситељка поднела парничном суду тужбу за поништај усвојења, означавајући као тужиоца малолетну Ј.С, коју она као старатељ заступа, а као туженог Центар за социјални рад општине Жабаљ и Тител „Солидарност“; да подноситељка, током давања редовног старатељског извештаја, није дозволила да стручни радник центра обави насамо разговор са штићеницом; да је увидом у стручни документ – образац „Процена – деца и млади“, сачињен од стране водитеља случаја и закључак тима стручњака органа старатељства, утврђено да подноситељка није превладала емоционални губитак након усвојења малолетног Ж.П, те да је из тог разлога нарушена сарадња између ње и центра; да је увођењем у беспотребне судске процесе малолетну Ј.С, означавајући је као тужиљу, исту збуњивала и негативно утицала на њен емоционални развој, указујући јој да ће јој брата вратити, чиме је злоупотребила права старатеља, односно грубо занемарила дужности старатеља, посебно у погледу старања о личности штићенице и заступања штићенице; да је са штићеницом обављен разговор у циљу остваривања њеног права да предложи лице које ће јој бити постављено за старатеља, али, како је највише везана за хранитељицу према којој је била усмерена њена жеља, процењено је да то није у њеном интересу; да је, по оцени Управног суда, правилно одлучио тужени орган када је одбио жалбу подноситељке изјављену против првостепеног решења; да је суд ценио и остале наводе тужбе, али је оценио да исти нису од утицаја на другачију одлуку у овој управној ствари, те да су исти истицани и у жалби и оцењени од стране другостепеног органа.
4. Правни оквир
4.1. Одредбе Устава Републике Србије од значаја за одлучивање
Чланом 18. Устава утврђено је да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују; да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима; да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права; да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење.
Одредбом члана 32. став 1. Устава је утврђено да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама члана 64. Устава је утврђено: да деца уживају људска права примерено свом узрасту и душевној зрелости; да свако дете има право на лично име, упис у матичну књигу рођених, право да сазна своје порекло и право да очува свој идентитет; да су деца заштићена од психичког, физичког, економског и сваког другог искоришћавања или злоупотребљавања; да деца рођена изван брака имају једнака права као деца рођена у браку; да се права детета и њихова заштита уређују се законом.
Одредбама члана 66. ст. 1. и 3. утврђено је: да породица, мајка, самохрани родитељ и дете у Републици Србији уживају посебну заштиту, у складу са законом; да се посебна заштита пружа деци о којој се родитељи не старају и деци која су ометена у психичком или физичком развоју.
4.2. Одредбе међународних уговора од значаја за одлучивање
Конвенцијом о правима детета, која је донета 20. новембра 1989. године на 44. заседању Генералне скупштине Уједињених нација у Њујорку и ратификована Законом о ратификацији Конвенције Уједињених Нација о правима детета 13. децембра 1990. године, прописано је: да је у свим активностима које се тичу деце од примарног значаја интерес детета без обзира на то да ли их спроводе јавне или приватне институције за социјалну заштиту, судови, административни органи или законодавна тела; да се државе чланице обавезују да детету обезбеде такву заштиту и бригу која је неопходна за његову добробит, узимајући у обзир права и обавезе његових родитеља, законитих старатеља или других појединаца који су правно одговорни за дете и предузимају у том циљу све потребне законодавне и административне мере (члан 3. тач. 1. и 2.); да се државе чланице обавезују да поштују право детета на очување свог идентитета, укључујући држављанство, име и породичне везе, како је то признато законом, без незаконитог мешања (члан 8. тачка 1.); да државе чланице обезбеђују детету које је способно да формира своје сопствено мишљење право слободног изражавања тог мишљења о свим питањима која се тичу детета, с тим што се мишљењу детета посвећује дужна пажња у складу са годинама живота и зрелошћу детета; да се у ту сврху, детету посебно даје прилика да буде саслушано у свим судским и административним поступцима који се односе на њега, било непосредно или преко заступника или одговарајућег органа, на начин који је у складу са процедуралним правилима националног закона (члан 12.); да дете има право на слободу изражавања која обухвата и слободу да тражи, прима и даје информације и идеје свих врста, без обзира на границе, било усмено или писмено или преко штампе, уметности или неког другог медија по избору детета (члан 13. тачка 1.); да државе чланице које признају и/или дозвољавају систем усвојења обезбеђују да најбољи интереси детета буду одлучујући и признају да се међудржавно усвојење може сматрати алтернативном могућношћу бриге о детету ако се дете не може сместити у другу породицу или бити усвојено или ако се о њему не може водити брига на погодан начин у земљи његовог порекла (члан 21. став 1. тачка б).
У Општем коментару Комитета за права детета Уједињених нација број 14 од 29. маја 2013. године о праву детета да његови или њени најбољи интереси имају примарни значај (члан 3. став 1.), указано је: да у грађанским предметима дете може бранити своје интересе директно или преко заступника, у случају очинства, злостављања или занемаривања детета, спајања породице, смештаја итд; да дете може бити погођено суђењем, нпр. у поступцима у вези са усвајањем или разводом брака, одлукама у вези са старатељством, пребивалиштем, контактом или другим питањима која имају значајан утицај на живот и развој детета, као и поступцима злостављања или занемаривања детета; да судови морају да обезбеде да се у свим таквим ситуацијама и одлукама узме у обзир најбољи интерес детета, било процедуралне или материјалне природе, и морају да покажу да су то делотворно урадили (став 29.); да је, у погледу усвојења (члан 21.), право најбољег интереса додатно ојачано, да то не треба само да буде „примарно разматрање“ већ „одлучујуће разматрање“; да, заиста, најбољи интереси детета треба да буду одлучујући фактор приликом доношења одлуке о усвајању, али и по другим питањима (став 38.); да је породица основна јединица друштва и природно окружење за раст и добробит њених чланова, посебно деце (преамбула Конвенције); да је право детета на породични живот заштићено Конвенцијом (члан 16.); да се термин „породица“ мора тумачити у ширем смислу тако да укључује биолошке родитеље, усвојитеље или хранитеље, или, где је применљиво, чланове шире породице или заједнице како је предвиђено локалним обичајима (члан 5.) (став 59.).
Чланом 4. тач. а) и б) Конвенције о заштити деце и сарадњи у области међународног усвојења, која је под окриљем Хашке конференције за међународно приватно право закључена у Хагу 29. маја 1993. године, у оригиналу на енглеском и француском језику и ратификована Законом о потврђивању Конвенције о заштити деце и сарадњи у области међународног усвојења 31. октобра 2013. године, прописано је да се усвојења на које се односи ова конвенција могу засновати само ако су надлежни органи државе порекла утврдили да је дете подобно за усвојење и утврдили да је међународно усвојење у најбољем интересу детета, након ваљаног испитивања могућности за збрињавање детета у држави његовог порекла.
4.3. Одредбе закона од значаја за одлучивање
Одредбама Породичног закона („Службени гласник РС“, бр. 18/05, 72/11 и 6/15) прописано је: да породица ужива посебну заштиту државе (члан 2. став 1.); да је свако дужан да се руководи најбољим интересом детета у свим активностима које се тичу детета; да држава има обавезу да предузима све потребне мере за заштиту детета од занемаривања, од физичког, сексуалног и емоционалног злостављања те од сваке врсте експлоатације; да је држава дужна да детету без родитељског старања обезбеди заштиту у породичној средини увек када је то могуће (члан 6. ст. 1, 2. и 6.); да дете које је способно да формира своје мишљење има право слободног изражавања тог мишљења; да дете има право да благовремено добије сва обавештења која су му потребна за формирање свог мишљења; да се мишљењу детета мора посветити дужна пажња у свим питањима која га се тичу и у свим поступцима у којима се одлучује о његовим правима, а у складу са годинама и зрелошћу детета; да дете које је навршило 10. годину живота може слободно и непосредно изразити своје мишљење у сваком судском и управном поступку у коме се одлучује о његовим правима (члан 65. ст. 1. до 4.); да се под старатељство стављају дете без родитељског старања (малолетни штићеник) или пунолетно лице које је лишено пословне способности (пунолетни штићеник) (члан 124.); да штићеник који је навршио 10. годину живота и који је способан за расуђивање има право да предложи лице које ће му бити постављено за старатеља (члан 127.); да се исто лице може поставити за старатеља више штићеника ако на то пристане и ако је то у интересу штићеника (члан 129.); да орган старатељства може одлучити, ако је то у интересу штићеника, да лицу под старатељством не поставља старатеља него да дужност старатеља врши непосредно (члан 131. став 1.); да је орган старатељства дужан да без одлагања разреши старатеља ако утврди да је он из било ког разлога престао да обавља дужност, или да злоупотребљава права односно грубо занемарује дужности старатеља, или да је наступила нека околност због које он не би могао бити постављен за старатеља; да је орган старатељства дужан да разреши старатеља у року од 30 дана од дана када утврди да он обавља дужност старатеља несавесно или да би за штићеника било корисније да му се за старатеља постави друго лице (члан 133. ст. 1. и 2.); да је старатељ дужан да се савесно стара о штићенику; да старање о штићенику обухвата: старање о личности, заступање, прибављање средстава за издржавање те управљање и располагање имовином штићеника (члан 135.); да је старатељ дужан да се стара да чување, подизање, васпитавање и образовање малолетног штићеника што пре доведе до његовог оспособљавања за самосталан живот (члан 136. став 1.); да је старатељ дужан да заступа штићеника; да штићеник има једнаку пословну способност као дете под родитељским старањем; да старатељ заступа штићеника једнако као што родитељ заступа дете (члан 137. ст. 1. до 3.); да дете може поднети тужбу у спору за заштиту свог права и у спору за вршење односно лишење родитељског права пред судом опште месне надлежности или пред судом на чијем подручју оно има пребивалиште, односно боравиште (члан 261.); да тужбу за заштиту права детета могу поднети: дете, родитељи детета, јавни тужилац и орган старатељства; да се тужба за заштиту права детета може поднети у погледу свих права која су детету призната овим законом а нису заштићена неким другим поступком (члан 263. ст. 1. и 2.); да је у спору за заштиту права детета и у спору за вршење односно лишење родитељског права суд увек дужан да се руководи најбољим интересом детета (члан 266. став 1.); да се одредбе чл. 265-267. овог закона примењују и у другим судским поступцима у вези са породичним односима ако се ти поступци односе и на права детета; да су одредбе чл. 265-267. овог закона дужни да примењују и органи који воде друге поступке ако се ти поступци односе и на права детета (члан 268.); да тужбу за поништење усвојења из разлога наведених у чл. 89-103. овог закона могу поднети усвојитељи, усвојеник, родитељи односно старатељ усвојеника, лица која имају правни интерес да усвојење буде поништено, као и јавни тужилац (члан 275. став 1.); да се на поступак органа управе који је у вези са породичним односима примењују одредбе закона којим се уређује општи управни поступак, ако овим законом није другачије одређено; да се у поступку пред органом старатељства примењују и методе стручног социјалног рада и социјалне заштите (члан 291.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да орган поступа на основу закона, других прописа и општих аката; да када је законом овлашћен да одлучује по слободној оцени, орган одлучује у границама законом датог овлашћења и сагласно циљу због кога је овлашћење дато (члан 5. ст. 1. и 2.); да орган може да ограничи право странке или да утиче на њен правни интерес само поступањем које је неопходно да се њиме оствари сврха прописа и само ако та сврха не може да се оствари друкчијим поступањем којим би се мање ограничавала права или у мањој мери утицало на правни интерес странке (члан 6. став 1.); да је орган дужан да правилно, истинито и потпуно утврди све чињенице и околности које су од значаја за законито и правилно поступање у управној ствари; да овлашћено службено лице одлучује по свом уверењу које чињенице узима као доказане, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка (члан 10.).
5. Оцена основаности навода уставне жалбе о повреди Уставом зајемчених права
5.1. Уставни суд приликом разматрања основаности навода о повреди права наведених у уставној жалби најпре указује да су основни принципи заштите права детета, имплементирани у Породични закон из Конвенције о правима детета:
- принцип недискриминације;
- принцип заштите најбољег интереса детета;
- принцип заштите права на живот, опстанак и развој;
- принцип поштовања мишљења детета.
Чланом 3. Конвенције о правима детета прописан је принцип заштите најбољег интереса детета, и то да је у свим активностима које се тичу деце од примарног значаја интерес детета без обзира на то да ли их спроводе јавне или приватне институције за социјалну заштиту, судови, административни органи или законодавна тела, те да се државе чланице обавезују да детету обезбеде такву заштиту и бригу која је неопходна за његову добробит, узимајући у обзир права и обавезе његових родитеља, законитих старатеља или других појединаца који су правно одговорни за дете и предузимају у том циљу све потребне законодавне и административне мере.
У складу са принципом најбољег интереса детета, чланом 21. став 1. тачка б) наведене Конвенције прописано је да државе чланице које признају и/или дозвољавају систем усвојења обезбеђују да најбољи интереси детета буду одлучујући и признају да се међудржавно усвојење може сматрати алтернативном могућношћу бриге о детету ако се дете не може сместити у другу породицу или бити усвојено или ако се о њему не може водити брига на погодан начин у земљи његовог порекла. Такође, ставом 38. Општег коментара Комитета за права детета Уједињених нација број 14 је ово право најбољег интереса додатно ојачано, да то не треба само да буде „примарно разматрање“ већ „одлучујуће разматрање“; да, заиста, најбољи интереси детета треба да буду одлучујући фактор приликом доношења одлуке о усвајању, али и по другим питањима.
Принцип заштите најбољег интереса детета и принцип поштовања мишљења детета су међусобно повезани, јер се мишљење детета углавном поклапа са његовим најбољим интересом. Породичним законом је прописано да је посебан елемент за утврђивање најбољег интереса детета мишљење детета, под условом да је оно способно да га слободно формира. Мишљењу детета се мора посветити дужна пажња у свим питањима која га се тичу и у свим поступцима у којима се одлучује о његовим правима, у складу са годинама и зрелошћу детета. Међутим може се догодити да дете дискреционом одлуком буде, у суштини, лишено једног тако важног права као што је право на изражавање мишљења. Судови и органи управе су у обавези да са дужном пажњом приступе утврђивању и вредновању мишљења детета, ценећи у сваком случају најбољи интерес детета, уз извођење свих потребних доказа у смислу одредаба Породичног закона.
И у члану 12. Конвенције о правима детета је прописано да дете има право да слободно изрази своје мишљење о свим питањима која га се тичу, као и да његово мишљење буде узето у обзир. Ово право утиче на јачање статуса детета као активног учесника у унапређивању, заштити и праћењу његових права. Из наведеног произлази да дете има право да слободно изрази своје мишљење и да изабере да ли жели да искористи ово своје право, да је обавезно омогућити остварење овог права о свим питањима која се тичу детета, као и да се мишљење детета мора узети у обзир у складу са годинама живота детета и зрелошћу детета. Детету посебно мора бити омогућено да буде саслушано у свим судским и управним поступцима који се тичу детета. Ово право се односи како на поступке које је покренуло дете, тако и на оне које покрећу други, а утичу на дете. Уколико је дете донело одлуку да жели да буде саслушано, само доноси одлуку да ли ће бити саслушано непосредно или преко заступника. Они који су одговорни за саслушање детета треба да осигурају да је дете обавештено о свом праву да изрази мишљење о свим питањима која га се тичу и, нарочито, у свим судским и управним поступцима, као и о утицају који изражено мишљење детета може да има на исход поступка. Даље, дете мора да добије обавештење о могућности да комуницира непосредно или преко заступника, као и да мора бити свесно могућих последица свог избора. Доносилац одлуке мора на одговарајући начин да припреми дете пре саслушања, обезбеђујући објашњења како ће се, где и када саслушање обавити, ко ће у њему учествовати, и мора при томе узети у обзир и мишљење детета. Мишљењу детета се мора посветити дужна пажња када се установи да је дете способно да формира сопствено мишљење. Ако је дете способно да формира сопствено мишљење на разуман и независан начин, доносилац одлуке мора сматрати мишљење детета значајним чиниоцем у поступку. Такође, остваривање права детета на информацију, у великој је мери неопходно за делотоворно остварење права на изражавање мишљења. Доносилац одлуке, на крају, мора обавестити дете о исходу поступка, те како је његово мишљење процењено.
Такође, Конвенцијом је прописано да се деци лишеној породичне неге, мора обезбедити рани смештај у породицу или средину сличну породици, како би се обезбедили сигурност, континуитет неге и пажње и могућност да се заснују дугорочна везивања на основу узајамног поверења и поштовања.
Када се доноси одлука да се дете уклони из породице, повери једном од родитеља или му се обезбеђује друго лице које ће се о њему старати, мишљење детета се мора узети у обзир како би се свеобухватно сагледао и утврдио најбољи интерес детета.
Породица је темељна основа сваког друштва и природна средина за развој, добробит и заштиту деце, због чега на првом месту треба обезбедити да се детету омогући да остане или се врати на старање својим родитељима. Наведеним Општим коментаром Комитета за права детета Уједињених нација број 14 указано је да се термин „породица“ мора тумачити у ширем смислу тако да укључује биолошке родитеље, усвојитеље или хранитеље, или, где је применљиво, чланове шире породице или заједнице како је предвиђено локалним обичајима. С тим у вези, у случајевима када породица, чак ни уз одговарајућу потпору, није у стању да пружи детету одговарајућу бригу, држава је одговорна да заштити права детета и омогући му одговарајућу алтернативну заштиту, и смести га у окружење које му пружа подршку, заштиту и бригу, те подстиче развој његовог потпуног потенцијала. Приликом одлучивања важно је да се деци осигура стабилан дом и задовоље његове основне потребе за сигурном и сталном везом са особама које се о њему старају, због чега је основни циљ трајно збрињавање. Честе промене у окружењу у којем се детету пружа заштита имају штетно деловање на његов развој и способност стварања каснијих блиских односа са другима. Исто онако како је неопходно вршити редовну и темељну процену примерености бриге и поступања, којом приликом се, такође, позива дете да учествује у стварању процене, исто тако је неопходно и не нарушавати добро изграђене односе и већ створено поверење, ако за то нема реалног основа.
5.2. Полазећи од чињеница и околности конкретног случаја, Уставни суд указује на следеће: да је, након измештања деце из породице биолошких родитеља, којима су одузета родитељска права, двоје деце Ј.С. и Ж.П. (сестра и брат) одлукама Центра за социјални рад општине Жабаљ и Тител бр. 560-238/14 и 560-239/14, оба од 23. децембра 2014. године, смештено у породицу подноситељке, те да им је решењима центра бр. 572-51/15 и 572-52/15, оба од 28. маја 2015. године постала и старатељ; да је 21. фебруара 2018. године малолетни Ж.П. усвојен од страних држављана и одведен у Шведску; да је подноситељка уставне жалбе у име малолетне Ј.С, као њен старатељ и законски заступник, 9. децембра 2019. године поднела тужбу Основном суду у Новом Саду против Центра за социјални рад за општине Жабаљ и Тител „Солидарност“, а ради поништаја решења о усвојењу њеног малолетног брата Ж.П; да је, након подношења тужбе, решењем Центра за социјални рад за општине Жабаљ и Тител „Солидарност“ број 572-35/20 од 27. марта 2020. године, подноситељка уставне жалбе разрешена дужности старатеља према малолетној штићеници Ј.С, при чему је одређено да ће дужност старатеља вршити Центар за социјални рад непосредно, а преко Б.М, социјалног радника; да је оспореном пресудом одбијена тужба подноситељке поднета против коначног управног акта којим је разрешена дужности старатеља.
Из наведеног произлази да је подноситељка разрешена дужности старатеља након пет година вршења те дужности, те да је малолетна Ј.С. до тада била смештена у породици подноситељке шест година. Решењем Центра за социјални рад је одређено да ће малолетна Ј.С. и даље бити смештена у породици подноситељке. Из образложења решења органа управе, пресуде Управног суда, као и достављене документације произлази да, иако су односи између подноситељке и малолетне Ј.С. складни и малолетна Ј.С. има поверење у подноситељку, добро је интегрисана у породицу подноситељке у којој постоји стамбено-економска сигурност, малолетна Ј.С. је психофизички здраво дете, са добрим школским постигнућима и живи у хармоничним породичним условима, да је оцењено да је подноситељка злоупотребила права старатеља, односно грубо занемарила дужности старатеља тиме што је поднела тужбу у име своје малолетне штићенице за поништај усвојења њеног рођеног брата, чиме је, по мишљењу органа управе и суда, негативно утицала на емотиван развој малолетне Ј.С, као и јер су односи између подноситељке и центра постали нарушени. Поред тога је констатовано да је пре доношења одлуке обављен разговор са штићеницом у циљу остваривања њеног права да предложи лице које ће јој бити постављено за старатеља, али, како је највише везана за хранитељицу према којој је била усмерена њена жеља, процењено је да то није у њеном најбољем интересу.
Као што је већ наведено, одредбама Породичног закона је прописано да дете које је способно да формира своје мишљење има право слободног изражавања тог мишљења, да дете има право да благовремено добије сва обавештења која су му потребна за формирање свог мишљења, да се мишљењу детета мора посветити дужна пажња у свим питањима која га се тичу и у свим поступцима у којима се одлучује о његовим правима, а у складу са годинама и зрелошћу детета, да дете које је навршило 10. годину живота може слободно и непосредно изразити своје мишљење у сваком судском и управном поступку у коме се одлучује о његовим правима. Посебно, да штићеник који је навршио 10. годину живота и који је способан за расуђивање има право да предложи лице које ће му бити постављено за старатеља. Са друге стране, прописана су и права и обавезе стараоца, поред осталих, да се савесно стара о штићенику, те да је дужан да заступа штићеника. Такође је прописано да дете може поднети тужбу за заштиту својих права у породичним односима, а да тужбу за поништење усвојења могу поднети сва лица која имају правни интерес да усвојење буде поништено.
Са друге стране, одредбама Закона о општем управном поступку је прописано да орган поступа на основу закона, других прописа и општих аката, а да када је законом овлашћен да одлучује по слободној оцени, орган одлучује у границама законом датог овлашћења и сагласно циљу због кога је овлашћење дато. При томе, орган управе мора да за своју одлуку изнесе оправдане разлоге који би поткрепили тврдње изнете у одлуци, те да ли се, у конкретном случају, на најбољи начин остварује законом прописан циљ због којег је овлашћење за дискреционо одлучивање дато. Орган је дужан да правилно, истинито и потпуно утврди све чињенице и околности које су од значаја за законито и правилно поступање у управној ствари. Такође, Уставни суд напомиње да је Законом о општем управном поступку усвојено начело слободне оцене доказа, које, у суштини, значи да орган по свом уверењу одлучује које ће чињенице узети као доказане (осим у погледу јавних исправа), на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа засебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка. Међутим, овакав систем слободне оцене доказа налаже потребу да се нађе заштита од евентуалне злоупотребе слободе која по овом начелу припада органу који води поступак. Јемство да ће орган непристрасно оценити доказе лежи и у његовој дужности да за своју оцену изнесе разумљиве разлоге у одлуци.
Уставни суд указује да је предмет ове управне ствари разрешење старатељства и постављање новог старатеља малолетној штићеници. Чланом 133. став 1. Породичног закона прописано је да је орган старатељства дужан да без одлагања разреши старатеља ако утврди да је он из било ког разлога престао да обавља дужност, или да злоупотребљава права односно грубо занемарује дужности старатеља, или да је наступила нека околност због које он не би могао бити постављен за старатеља.
Уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји се у томе да одлука надлежног органа о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могло сматрати да је резултат произвољног поступања и правно неутемељеног становишта надлежног органа, односно суда.
По оцени Уставног суда, у овом конкретном случају, одлука надлежног органа о томе да се подноситељка разреши дужности старатеља јер је, по оцени органа управе, злоупотребила право, односно грубо занемарила дужности старатеља, донета је без уважавања свих наведених основних принципа заштите детета, те посебне заштите зајемчене одредбама члана 66. ст. 1. и 3. Устава, а за дату оцену нису дати оправдани разлози.
Наиме, у спроведеном управном поступку је као неспорно утврђено да је малолетна Ј.С. већ шест година у породици подноситељке, да су односи између подноситељке и малолетне Ј.С. складни и да малолетна Ј.С. има поверење у подноситељку, да је добро интегрисана у породицу у којој постоји стамбено-економска сигурност и да живи у хармоничним породичним условима. Управо су ови разлози и руководили надлежни орган управе да одлучи да и након разрешења подноситељке дужности старатеља малолетну Ј.С. и даље остави на смештај и бригу у хранитељској породици подноситељке. Имајући у виду да је усвојењем рођеног брата малолетне Ј.С. дошло до њиховог раздвајања, малолетна Ј.С. је, сагласно закону, могла да тражи поништај тог усвојења као лице које има правни интерес, а управо из разлога што је са братом до усвојења живела заједно у породици подноситељке, након чега је малолетни брат штићенице усвојен од страних држављана и одведен у другу државу. С обзиром на то да, сагласно одредбама Породичног закона, старатељ има дужност да заступа малолетног штићеника, то је подноситељка у име штићенице и поднела тужбу парничном суду за поништај усвојења. Након тога је надлежни орган управе, који је истовремено тужена страна у претходно наведеном поступку, покренуо поступак да подноситељку разреши дужности старатеља, са образложењем да је, на претходни начин, дошло до злоупотребе права, односно грубог занемаривања дужности старатеља, и да је разрешење у најбољем интересу малолетног детета. Образложење за ову одлуку заснива се на томе да је подноситељка злоупотребила право, односно грубо занемарила дужност старатеља тиме што је подношењем тужбе у име малолетне штићенице против надлежног центра за социјални рад код малолетне штићенице створила наду да ће јој се брат вратити, што потенцијално отвара могућност да то негативно утиче на њен емоционални развој и што је подношењем тужбе дошло до нарушавања односа између подноситељке и центра. Уставни суд понавља да, сагласно одредбама Породичног закона, старатељ има право и дужност да заступа малолетног штићеника, а да дете, преко законског заступника, има право да поднесе тужбу за заштиту својих права у породичним односима. Поред тога што из изложеног не произлази да ово, по оцени Суда, недостатно образложење поткрепљује тврдњу да је сама одлука заиста у најбољем интересу детета, Уставни суд указује да, у конкретном случају, није поштован ни принцип поштовања мишљења детета. Наиме, иако је, сагласно закону, обављен разговор са малолетном штићеницом, те тражено њено мишљење везано за лице које ће јој бити постављено за старатеља, надлежни орган управе мишљење детета није уважио, односно, везано за изражено мишљење малолетне штићенице да жели да јој подноситељка буде старатељ орган управе је констатовао да је исто противно дететовом најбољем интересу и то са образложењем да је штићеница свакако највише везана за подноситељку, те да је таква њена изјава свакако била очекивана. Да би се могло сматрати да је напред наведен принцип поштовања мишљења детета заиста и остварен, неопходно је не само испоштовати законску обавезу да се мишљење затражи, већ да се истом заиста посвети дужна пажња.
Полазећи од свега претходно изнетог, Уставни суд је оценио да је подноситељки уставне жалбе повређено право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, у вези права из члана 66. ст. 1. и 3. Устава. Обезбеђивање алтернативне заштите се спроводи у најбољем интересу детета, и то тако да се деци осигура стабилан дом и задовоље њихове основне потребе за сигурном и сталном везом са особама које се о њима старају, и да се трајно збрину, а на који начин се може створити однос у довољној мери сличан ономе који постоји у иницијалној породици, а што је и овде случај. Суд понавља да је наведеним Општим коментаром Комитета за права детета Уједињених нација број 14 указано да се термин „породица“ мора тумачити у ширем смислу тако да укључује биолошке, усвојитеље или хранитељске родитеље.
Полазећи од изнетог, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23), у тачки 1. изреке усвојио уставну жалбу.
6. Суд је оценио да је начин отклањања штетних последица због утврђене повреде права, у конкретном случају, поништавање оспорене пресуде и нижестепених одлука, јер из свега наведеног произлази да надлежни орган управе није дао оправдане разлоге који би поткрепили тврдњу да је подноситељка злоупотребила право, односно грубо занемарила дужност старатеља, а што је управо био разлог вођења предметног поступка по службеној дужности, због чега је, сагласно члану 89. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио као у тачки 2. изреке.
7. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.