Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, др Наташа Плавшић, др Владан Петров и др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д . М . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 29. јуна 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д . М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање у предмету број 20-Д00082792, подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право Д. М . на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се управни поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. М . из Београда поднео је Уставном суду, 27. септембра 2016. године, преко пуномоћника М . К, адвоката из Ужица, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 8. јуна 2018, 23. јуна 2022. и 27. марта 2023. године, због повреде права на правично суђење и на суђење у разумном року, зајемчених одредбама члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који је вођен пред Фондом за социјално осигурање војних осигураника у предмету ИП. број 603678, а потом у поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање у предмету број 20-Д00082792.
У уставној жалби је описан ток правноснажно окончаног поступка који је вођен по захтеву подносиоца за признавање права на инвалидску пензију и поступка који се води по предлогу подносиоца за понављање окончаног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност и значај предмета поступка, поступање надлежних управних органа и судова, као и на понашање подносиоца. Наведено је да је правично да се подносиоцу на име накнаде нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року утврди по 120 евра за сваку годину трајања поступка. Поводом наведене уставне жалбе формиран је предмет Уж-7265/2016.
Предложено је да се утврди да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење и на суђење у разумном року у ближе означеним поступцима, као и право на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, имајући у виду изнету тврдњу да поступак до подношења уставне жалбе траје преко десет година.
Подносилац је у допуни уставне жалбе од 8. јуна 2018. године предложио да се утврди право на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.700 евра, а у допуни уставне жалбе од 27. марта 2023. године у износу од 2.000 евра, све у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
Подносилац је 19. јула 2018. године поднео уставну жалбу, допуњену поднеском од 23. јуна 2022. године, против решења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Чачак број 182.6-3 13/2018 од 9. јула 2018. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава. Поводом наведене уставне жалбе формиран је предмет Уж-8596/2018.
2. Уставни суд је, сагласно члану 43. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), спојиo предмет Уж- 8596/2018 са предметом Уж-7265/2016 и поступак водиo под бројем раније формираног предмета Уж- 7265/2016.
3. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
Одредбама члана 113. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон, 103/15 и 10/23 ) прописано је: да се у ставна жалба може изјавити и против појединачног акта или радње државног органа или организације којој је поверено јавно овлашћење, а којим је повређено или ускраћено људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом, ако је тај акт или радња извршена од дана проглашења Устава до дана ступања на снагу овог закона (став 1.); да се у ставна жалба у случају из става 2. овог члана може изјавити у року од 30 дана од дана ступања на снагу овог закона (став 3.) .
4. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у списе предмета Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 8489/14 и у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће:
4.1. Чињенице које се односе на поступак престанка професионалне војне службе подносиоца уставне жалбе:
Наредбом Војне поште 9808 Београд инт. број 9923 од 28. новембра 2005. године утврђено је да подносиоцу уставне жалбе, као војнику по уговору на одређено време, престаје професионална војна служба због трајне неспособности за службу у Војсци. У образложењу наредбе је наведено да је Виша војнолекарска комисија налазом, оценом и мишљењем број 3899/1/297 од 15. новембра 2005. године огласила подносиоца „неспособним за војника по уговору, трајно“.
Наведена наредба је стављена ван снаге наредбом ВП 9808 Београд број 9923-8/05 од 12. јануара 2006. године, у којој је као разлог престанка професионалне војне службе наведена трајна неспособност за војника по уговору.
Након што су надлежни судови у управном спору више пута поништавали коначна решења и враћали предмет на поновни поступак, ВП 1102 Београд је решењем УП-2 број 34-2 од 29. октобра 2012. године поништила наведену наредбу ВП 9808 Београд од 12. јануара 2006. године.
4.2. Чињенице које се односе на поступак признавања права на инвалидску пензију подносиоцу уставне жалбе:
Подносилац уставне жалбе је 7. децембра 2005. године поднео наведени захтев Фонду за социјално осигурање војних осигураника (у даљем тексту: Фонд СОВО), који је решењем ИП. број 603678 УП-1 4625-1/05 од 6. фебруара 2006. године одбијен као неоснован.
Решењем Комисије Скупштине Фонда СОВО за ревизију и решавање у другом степену о правима из пензијског и инвалидског осигурања војних осигураника УП-2 број 479/06 ИП број 603678 од 31. маја 2006. године одбијена је жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Врховни суд Србије је пресудом У. 5149/06 од 31. октобра 2007. године одбио тужбу подносиоца поднету против наведеног другостепеног решења.
4.3. Чињенице које се односе на поступак по предлогу за понављање поступка признавања права на инвалидску пензију подносиоцу уставне жалбе:
Подносилац уставне жалбе је 21. новембра 2012. године Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање поднео предлог за понављање поступка окончаног другостепеним решењем Фонда СОВО од 31. маја 2006. године, из разлога што је стављена ван снаге наредба ВП 9808 Београд инт. број 9923-8/05 од 12. јануара 2006. године, којом је била утврђена „трајна неспособност подносиоца као војника по уговору“, чиме је остала на снази наредба ВП 9808 Београд инт. број 9923 од 28. новембра 2005. године, којом је утврђена „трајна неспособности подносиоца за службу у Војсци“.
Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Чачак (у даљем тексту: првостепени орган) је решењем 20-02/1 број 182.7-2 482/13 од 12. јуна 2013. године одбио као неоснован предлог подносиоца за понављање поступка, из следећих разлога: прво, што је предлог поднет по протеку рока од пет година од дана достављања решења странци, који је био прописан одредбом члана 242. став 1. тачка 1) раније важећег Закона о општем управном поступку и друго, што је наредба ВП 9808 Београд од 28. новембра 2005. године, на коју се позива подносилац, контрадикторна јер образложење није у складу са диспозитивом наредбе.
Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање (у даљем тексту: другостепени орган) је решењем број 01-02/182.6.4 15241/13 од 30. августа 2013. године усвојио жалбу подносиоца, поништио наведено првостепено решење и вратио предмет на поновни поступак.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење 20-02/1 број 182.6-2 172/13 од 5. фебруара 2014. године којим је одбијен предлог подносиоца за понављање поступка, а другостепени орган је решењем број 01-02/182.6.4 4177/14 од 9. априла 2014. године одбио подносиочеву жалбу.
Подносилац је тужбом од 21. јуна 2014. године покренуо управни спор, који је окончан пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 8489/14 од 17. јануара 2018. године, којом је уважена тужба, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. У образложењу пресуде је наведено: да је подносилац понављање поступка тражио, поред осталог, из разлога прописаног одредбом члана 239. тачка 5) раније важећег Закона о општем управном поступку, у ком случају се понављање поступка може тражити и после протека рока од пет година од достављања решења; да се у случајевима када нису испуњени услови за понављање поступка по закону којим је уређен општи управни поступак или су протекли рокови за понављање поступка по том закону, поступак може поновити по члану 104. Закона о пензијском и инвалидском осигурању ( „Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 и 142/14 ); да је за одлучивање о предлогу за понављање поступка био надлежан другостепени, а не првостепени орган; да се у списима предмета не налази допуна предлога за понављање поступка.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је у поновном поступку донео решење број 01-02/182.6-4 4177/14 од 24. априла 2018. године којим је уважена жалба подносиоца, поништено првостепено решење од 5. фебруара 2014. године и предмет враћен на поновни поступак.
Подносилац је 1. јуна 2018. године против наведеног другостепеног решења поднео тужбу у управном спору.
Првостепени орган је у извршењу наведеног другостепеног решења донео оспорено решење број 182.6-3 13/2018 од 9. јула 2018. године, којим је прекинут поступак покренут по предлогу подносиоца уставне жалбе, док се не реши претходно питање – утврђивање разлога престанка војне службе.
Пресудом Управног суда У. 9606/18 од 27. јануара 2023. године уважена је тужба подносиоца, поништено другостепено решење од 24. априла 2018. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. Управни суд је оценио да је тужени орган правилно диспозитивом побијаног решења усвојио жалбу подносиоца и поништио првостепено решење од 5. фебруара 2014. године, али је поступио супротно одредби члана 245. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку у вези са одредбом члана 79. ст. 1. и 2. Закона о изменама и допунама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, број 101/10), када је диспозитивом побијаног решења предмет вратио првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање, будући да је као правни следбеник Комисије Скупштине Фонда СОВО, која је донела коначно решење од 31. маја 2006. године, био дужан да решава о предлогу за понављање поступак.
Предмет се налази у поступку пред другостепеним органом ради доношења нове одлуке о предлогу подносиоца за понављање поступка.
5. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10), који се примењивао до 3 1. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор (став 2.) .
Одредбом члана 2. Закона о управним споровима (" Службени гласник РС", бр ој 111/09) прописано је да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи.
6. Из навода уставне жалбе произлази да је подносилац поднео уставну жалбу због повреде права на правично суђење и на суђење у разумном року у поступку признавања права на инвалидску пензију и поступку по предлогу за понављање наведеног поступка, сматрајући да ти поступци представљају јединствени поступак који се може оспоравати уставном жалбом. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење.
У том смислу, Уставни суд указује да поступак који се води по предлогу за понављање управног поступка по својој природи не представља саставни део, нити наставак окончаног управног поступка, те стога са њим не чини јединствену целину, јер циљ овог поступка и јесте да се након правоснажног окончања управног поступка исти поново спроведе.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је управни поступак који је вођен у предмету Фонда за социјално осигурање војних осигураника ИП. број 603678 и поступак који се води по предлогу за његово понављање пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање у предмету број 20-Д 00082792 разматрао као одвојене поступке.
7. Испитујући уставну жалбу у делу којим је оспорено трајање управног поступка који је вођен у предмету Фонда за социјално осигурање војних осигураника ИП. број 603678, Уставни суд констатује да је тај поступак правноснажно окончан пресудом Врховног суда Србије У. 5149/06 од 31. октобра 2007. године, дакле након 8. новембра 2006. године када је ступио на снагу Устав Републике Србије, а пре 6. децембра 2007. године када је ступио на снагу Закон о Уставном суду. Како је уставна жалба изјављена 27. септембра 2016. године, дакле по истеку рока од 30 дана од дана ступања на снагу Закона о Уставном суду прописаног одредбом члана 113. став 3. наведеног закона, Уставни суд је уставну жалбу у том делу одбацио као неблаговремену, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) истог закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. Испитујући основаност уставне жалбе у погледу истакнуте повреде права на суђење у разумном року у поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање у предмету број 20-Д 00082792, Уставни суд је пошао од тога да су испуњени услови да се повреда тог уставног права цени само у односу на поступак по предлогу подносиоца уставне жалбе за понављање раније правноснажно окончаног управног поступка.
Уставни суд је утврдио да је тај поступак покренут 21. новембра 2012. године, подношењем предлога за понављање поступка, и да још није окончан. Предмет се тренутно налази у фази решавања о предлогу за понављање поступка пред другостепеним органом.
Уставни суд констатује да сама чињеница да оспорени поступак траје десет година и шест месеци може указивати на то да су прекорачене границе одлучивања у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа и судова који воде поступак, као и значаја права о коме се у поступку одлучује за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да се сложеност и значај поступка у коме се одлучује о предлогу за понављање мора сагледати са становишта специфичности ове правне ствари која се огледа у чињеници да се у том поступку не одлучује о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе, већ искључиво о испуњености процесних услова за понављање претходно правноснажно окончаног управног поступка.
Разматрајући поступање управних органа и надлежног суда у овој правној ствари, Уставни суд је утврдио да првостепени орган о предлогу за понављање поступка није решавао у законом прописаном року, већ је тај рок вишеструко прекорачивао. Ипак, Уставни суд сматра да одговорност за трајање оспореног поступка у највећој мери сноси Управни суд, који је одлуку о првој тужби подносиоца донео три године и седам месеци, а о другој тужби четири године и осам месеци од подношења. Наведено трајање првог управног спора већ указује на то да је дошло до прекорачења разумног рока за одлучивање Управног суда. С тим у вези, Управни суд је у тренутку пријема друге тужбе морао имати у виду колико је поступак у предмету претходно трајао и да стога по тој тужби поступа посебно ажурно. Европски суд за људска права је изразио становиште да чињеница да се више пута налаже поновно разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине, број 70763/01, став 51, од 6. септембра 2005. године, и пресуду Цветковић против Србије, број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године).
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да подносилац у управном поступку није изјављивао жалбе због „ћутања администрације“, иако су кашњења првостепеног органа износила укупно десет месеци, док трајању управног спора није допринео, нити је могао допринети.
Уставноправна оцена поступка који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање у предмету број 20-Д 00082792 , заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, усвојио уставну жалбу у овом делу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
9. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због констатоване повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.200 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју је подносилац уставне жалбе претрпео због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања поступка, споро и неделотворно поступање управних органа и Управног суда, пропуштање подносиоца да у периоду од десет месеци користи правна средства која су му, у складу са законом, стајала на располагању против ћутања управе, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије , од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
10. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .
11. Испитујући уставну жалбу у односу на оспорено решење Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Чачак број 182.6-3 13/2018 од 9. јула 2018. године, Уставни суд је констатовао да из одредбе члана 170. Устава произлази да је једна од претпоставки за изјављивање уставне жалбе да су пре њеног подношења искоришћена прописана правна средства за заштиту права подносиоца уставне жалбе.
Полазећи од тога да подносилац уставне жалбе против оспореног решења првостепеног органа није изјавио жалбу, иако је о томе био поучен, Уставни суд је утврдио да он пре обраћања Уставном суду није искористио Законом прописано правно средство за заштиту својих права у редовном поступку.
С обзиром на изложено, Уставни суд је уставну жалбу у овом делу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
12. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.